地方本科高校转型中的制度框架构建研究*

●楚旋　卢珂

地方本科高校转型中的制度框架构建研究*

●楚旋卢珂

地方本科高校转型面临着难以体现“市场选择”、激励制度不足、高校与市场对接制度匮乏、评估制度合理性不足的制度困境，这些直接影响地方本科高校转型的效果。地方本科高校转型必须有一个新的制度框架作为保障，需要置身于一种以国家制度能力健全为前提，将制度性利益合法化为核心，将自主发展与有效监督融合为保障，以实现多元利益群体的共赢为目标的制度框架之上，为地方本科高校转型提供有效的制度保障。

地方本科高校；应用型转型；制度框架

地方本科高校转型是我国高等教育改革的重要举措，是调整高等教育结构，提高高等教育质量的重要举措。当前我国地方本科高校转型面临着制度问题，原有追求综合性，追求更名、升格的学术人才培养制度不再适用于社会发展的需求，转向 “应用型”道路，这个时候原有的制度失灵了，就必须要重新建立一种制度框架，用以规范和指导相关利益群体的行为，使地方本科高校能够真正实现培养社会经济发展所需要的人才的目标。因而，地方本科高校转型中无论是学科转型、课程转型、整体转型抑或是部分转型，最本质的是地方本科高校的制度转型。因此，我们需要明确地方本科高校转型中面临的制度困境，深入研究转型的制度逻辑以及应当建立怎样的制度框架。

一、地方本科高校转型的制度困境

（一）难以体现“市场选择”

目前，我国地方本科高校都存在着办学封闭化、发展同质化、重数量轻质量、重规模轻特色的问题，这些问题的产生归根结底在于制度存在问题。

我国当前的高等教育结构中，地方本科高校倾向于学术型人才的培养，关注综合化，更名和升级使其更能表现出综合性和学术性。在这种制度下，地方本科高校都是完全或部分参照模仿综合大学的发展，办学特色不鲜明，没有竞争优势。另外，当前地方本科高校大多是地方所属的公办院校，并未置身于优胜劣汰的市场选择制度下，还沉浸在“皇帝的女儿不愁嫁”的优越感中。没有市场选择的生存压力，因而也就没有明确定位、特色发展的动力，学科专业结构和经济社会发展的需求不匹配，不具备很好的服务地方经济发展的能力，缺乏从市场中获取资源的能力，无法应对社会对高等教育的越来越高的需求。

因此，地方本科高校在向应用型转型的过程中，必须置身于一种新的制度框架中，这种制度既能够符合高等教育的本质，又能够与市场对接，使地方本科高校能够顺应经济发展方式转变、产业结构升级；既能够为国家培养拔尖创新人才，又能够培养高素质的一线工程师和技术技能人才；同时也能够通过“存量优化、增量提质”的策略，基于社会需求和学习者的职业发展需求，解决新增劳动力就业结构性矛盾。［1］地方本科高校转型制度的价值判断应该是在保证地方本科高校的立德树人的教育规律基础上，将市场竞争机制引入地方本科高校转型制度中，用市场选择结果来衡量地方本科高校质量。

（二）激励制度不足

地方本科高校转型涉及到地方本科高校的课程、教学方法、人才培养模式等内容向应用型转型，需要高等学校与企业以及其他机构的协同合作。然而关键问题在于如何激励全体员工向应用型转型。比如以高校与企业的合作为例，企业委派“企业导师”到高校担任兼职教师，对于企业来说有何收益，收益是否能够激励企业开展相应的活动。对于高校教师而言，日常的教学工作，纵向课题已经足够，在产学研合作没有纳入到评价体系中的情况下，与企业对接的工作并不能带来明显的收益，教师就没有动力参与到地方本科高校转型中来。因而，激励制度不足难以保证地方本科高校转型中相关利益群体积极参与转型，影响转型成效。

（三）高校与市场的对接制度匮乏

地方本科高校转型除了增强高校课程与专业的应用性，增强教学方法的实用性等，更重要的是通过科研成果转化来加强高校与市场的对接。调研数据显示，在我国高校，被转让、许可的专利占“活专利”（指高校认为该专利有转化价值，有意愿维持该专利）比例仅为2.03%。可见高校与企业在科研成果转化方面的对接明显不足。而这种问题的产生主要在于地方本科高校与市场对接制度匮乏，地方高校与市场存在着严重的信息不对称，缺少科技成果供需对接的平台等。同时，高校与市场对接中还缺乏高校对科技成果等无形资产处置管理制度，缺乏高校参与科技成果转化的股权与分红等制度，直接影响了地方本科高校与市场对接成效。

（四）评估制度合理性不足

地方本科高校转型缺乏科学合理的评估制度，包括地方本科高校内部转型过程评价，及对地方本科高校转型结果的效能评价。对于地方本科高校内部转型过程的评价来说，缺少科学合理的评价制度作为保障。比如在传统管理制度下，高校主要以争取政府纵向课题、发表论文、科技奖励等作为评价标准，不重视科研成果的转化，造成成果转化效率低下，而且脱离社会市场需求，市场对技术研发、各类创新要素配置的导向作用发挥得不明显、不充分。［2］这将导致地方本科高校转型出现一系列的问题，包括科研成果转化分红如何与教师的考核评价体系相互衔接，如何有效地体现公平公正的激励原则，如何界定科技成果转化中发挥重要作用的教职员工与其他教职员工对学校教育教学发展所做出的贡献，如何将他们的贡献更加合理的评价。在缺乏科学合理的评价制度情形下，难以对地方本科高校转型成效进行合理评价。面对当前存在的问题，我们必须寻求一种适宜于地方本科高校向服务经济社会发展的应用型高校转型的制度体系。面对地方本科高校转型的制度困境，我们需要通过研究构建一个制度框架，明确回答转型后的制度应当是什么样的，制度框架的相关范畴如何，如何实施新制度框架等问题。

二、地方本科高校转型制度框架构建的逻辑

如果地方本科高校转型的制度没有变化，或者说还是在原有的制度轨道上运行，那么转型与不转型之间根本没有任何的区别与不同。如果只是课程、教学以及产学研合作等具体内容的改变，不触及到制度层面，就不会使地方本科高校真正的转型，使地方本科高校更好地服务经济社会。换句话说，地方本科高校转型的核心应该是制度的转型，也就是要到适宜应用型高校发展的制度轨道中去。而从目前的状态来看，我们显然没有为这一轨道提供明确的方向。

我们认为，地方本科高校转型制度框架构建的逻辑就在于将地方本科高校置于更加自由开放的空间，使他们能够自主地发展。因而服务市场的高校其学科发展、课程设置、教学方法、人才培养都要以市场的需求作为衡量的标准，以知识转化成生产力的程度来衡量学校质量。这种高校势必不能在学术型高校所处的制度下运行。正如国家行政学院冯俏彬所说，结合我国改革发展的现实，制度创新应当是最重要的创新。［3］我们要为地方本科高校转型提供新的制度框架，这一框架能够为地方本科高校与市场提供一个可以贯通的通路，同时又有可变化的张力，通过外部以及内部的调控，使地方本科高校与经济社会发展的合作达到最理想的状态。换句话说，既然我们已经认可了地方本科高校应当实现为经济社会发展服务的目标，那么相应制度逻辑也必然要保证地方本科高校与社会的对接，为二者的协同合作提供良好的土壤，而二者的对接点是“利益”。当我们提出或者接受转型的时候，我们也就自然而然地接受了市场，接受了市场对地方本科高校的影响，同时也就接受了经济利益对高等教育的引领。因而地方本科高校转型的制度框架应该是一种以合法性制度利益为核心，自由选择的，动态的并富有张力的制度体系。

地方本科高校转型制度构建中涉及到制度的变迁，也就是将转型高校从传统学术理论型高校制度推送到一个适宜的制度框架中。制度变迁可以分为“供给主导式”和“需求诱导式”两种。从变迁的方式来看，供给主导式的制度变迁属于正式的制度变迁，它往往是在政府的主导下强制地、先从宪法秩序的创新开始。而非正式制度变迁是一种诱致性变迁过程，是一种渐进性变迁，更多的是出于制度安排层面上的创新。［4］从当前我国地方本科高校转型的制度变迁来看，体现的是供给主导式的“制度变迁”。然而地方本科高校转型更需要“需求诱导式制度变迁”，真正通过满足地方本科高校发展需求，激励和引导高校自觉转型。

地方本科高校转型是我国高等教育改革的一项重要举措，从当前的教育改革大背景来看，依然面临着“博弈困境”。刘复兴教授认为教育制度变迁和教育政策创新的方法取决于价值选择。我国以市场经济体制建立、公共权力转移、公民社会发展为特征的社会转型，使政府选择、市场选择和公民社会选择及其博弈逐步成为教育变革的重要影响力量，也成为教育制度变迁的关键性因素。［5］地方本科高校转型所处的“博弈困境”本质上源于地方本科高校转型的改革战略能否落实，这涉及有关部门、各种改革事项及相关参与者的综合协调、一致行动等问题。我国政府部门主导地方本科高校转型，而高校自身是从属、被动的，我国大学制度短缺、制度失范现象客观存在，［5］没有真正从信念上认识转型，更没有受益于完善的激励制度而主动推进转型工作。现有地方本科高校转型具有鲜明的行政管控特征，地方本科高校转型处于行政管控制度逻辑中，现有的制度逻辑强调了官方观察者感兴趣的片段，却忽视高等教育自身的复杂性，以及不同利益群体的利益诉求。［6］因此，地方本科高校转型必须置于新的制度框架内，建立一种以国家制度能力健全为前提，将制度性利益合法化为核心，将自主发展与有效监督融合为保障，以实现多元利益群体的共赢为目标的制度框架。

三、地方本科高校转型的制度框架范畴分析

我们提出建立一种以国家制度能力健全为前提，将制度性利益合法化为核心，将自主发展与有效监督有效融合为保障，以实现多元利益群体的共赢为目标的制度框架，可从制度类属、价值信念、自主发展与有效监督行为、共赢关系四个范畴来分析，这四个范畴是动态的，相互影响的。只有对四个范畴有充分的认识，才能够制定出合理的、适宜的制度体系。

（一）制度类属

制度类属是指制度某一组类的特性抽象。制度类属从范围上可以分为宏观制度和微观制度。宏观制度是指整个高等教育置身的制度背景或制度环境。宏观制度主要是由国家行政主管部门以国家经济、社会发展需求为目的制定的。宏观制度一方面要保证社会发展的需求，另一方面还要保证组织、个体的需求，将多元利益主体有效协调起来。微观制度是指地方本科高校等其他主体以宏观制度为基础，按照组织或个体的发展需求所制定的原则或规则。

卞历南认为制度不仅是界定与规范人们行为与交往的人为设计的体制与原则，它也是体现这些体制与原则的组织架构。［7］而从制度变迁的角度来说，制度变迁的主角是那些能对根植于制度框架内的激励做出反应的个人，而制度变迁的源泉在于相对价格与偏好的变化。［8］在制度类属范畴中，我们强调多元利益主体的价值偏好的协调。我们必须明确地方本科高校转型中的多元利益主体，包括高校、用人单位、中介组织等组织机构，教师、学生、家长等个人。利益主体的价格与偏好变化直接影响着制度的转变。特别是在互联网迅速发展促使公民社会逐渐形成的背景下，社会公众了解制度变革信息的渠道不断增加，参与教育制度变革的热情也不断提高，他们已经不再像过去那样仅仅作为教育制度变革的旁观者、局外人，相反，他们变成了教育制度变革的积极参与者。［9］因而面对地方本科高校转型，社会公众对此的选择更趋于理性，他们会在自己的价值判断和选择下采取行动。

从目前转型现状来看，并没有将很多的主体纳入到地方本科高校转型中来，没有充分考虑相关利益主体在地方本科高校转型中的受益情况，因而不能够激励相关利益主体的积极性。比如，对于很多地方本科高校来说，对转型充满着犹豫，其价值或偏好没有发生变化。也就是说，他们不能够清楚地方本科高校转型究竟能给自己带来什么样的收益，能否对高校的质量提升起到促进作用。再比如，地方本科高校转型中重要利益相关者就是企业，企业究竟能够在高校转型中获得何种收益，在为地方本科高校提供兼职导师、实践场地时能够获得何种收益，这些都是在地方本科高校转型的制度体系中必须明确的问题。除此之外，对于地方本科高校的教师、学生等利益群体，常常是传统制度框架中忽略的制度主体，只有充分考虑到制度保障师生等相关利益主体获得收益的程度，才能够激励其积极参与地方本科高校转型。

（二）价值信念

卞历南认为人类情况的改变分为正常改变和剧烈改变两种。正常改变就是普通变化，这种变化有规律而且可以预料。通过暴露现存制度之缺陷，不仅这种改变是正常的，而且还要求人们修改其关于制度环境的现存思想模型。剧烈改变是指非常变化，这种变化没有规律而且难以预料。通过暴露现存制度之缺陷或表明建立新制度的必要性，人类状况之剧烈改变不仅凸显制度变迁的必要性，而且还迫使人们修改其关于制度环境的现存思想模型和建立新的思想模型。卞历南认为根本上改变了的思想模型或新的思想模型就成为危机和激进的与革命性的制度变迁之间一个至关重要的环节。［10］

在制度框架中，价值信念是一个重要的范畴，直接影响人们认知世界的模式，同时影响制度变迁。因此，在制度框架中，必须树立正确的价值信念。

第一，应用型与学术研究型高校具有相同的价值。受传统观念影响，普通高等教育与职业教育存在着“上下关系”，工农等劳动者阶层与其他阶层的身份和地位关系不平等，整个社会形成了重视科学文化、轻视职业技术的文化传统。到了大众化高等教育阶段，很多的平民子弟希望通过接受高等教育来转变身份，更愿意从事社会地位高的职业，对应用技术型的职业比较冷淡。因而，当政府强制推动地方本科高校转型时，社会公众并未转变已有的认知模式，这就会对这一政策产生抵制心理，影响转型的进度与效能。

第二，地方本科高校转型中必须将制度性利益合法化。在地方本科高校转型中，“利益”是高校与市场对接的落脚点。因此，必须通过制度将利益制度化，并将制度允许的利益合法化，使地方本科高校的相关利益主体都能够获得转型过程中的合法利益。比如，在转型过程中，必须有制度来保证那些促进科技成果转化成功、并起到核心作用的人员能够获得股权或者分红，通过这种相对价值的变革使制度主体各方能感受到一方甚至双方处境得到改善，各方的贡献得到认可。也只有这样才能够激励相关利益主体在接受自上而下的“供给主导式”制度变迁的同时，也能推动“需求诱导式”制度变迁，建立适宜地方本科高校发展的制度框架。

地方本科高校制度框架中的信念价值范畴主要是在地方本科高校转型的发展战略规划、大学制度规范等载体中得以体现，在学校日常运行中渗透。

（三）自主发展与有效监督行为

麦考密克认为一个完整的制度应当包括制度规则、制度程序和制度主体这三个层面。制度规则的实现必须通过制定、执行及评价等程序真正完成，同时制度规则和制度程序都必须依靠制度主体的行为来实现。因此，可以说制度不能脱离制度主体的行为而存在。地方高校转型的惯例规则的调整、权利机构和运行机制（决策机制、信息传导机制、激励机制和调节机制）［11］等的制定，都直接决定了地方高校转型的主体行为。在地方本科高校转型中，相关利益主体的行为包括自主发展与有效监督两种。

第一种是自主发展行为。因为在地方本科高校转型中，存在着制度变迁的路径依赖问题，即如詹姆斯-迈洪尼（James Mahoney）所说，在一系列历史事件中，某些偶然事件引发具有决定性特质的制度模式或一连串事件。［12］路径依赖在某个时期朝着特定方向所采取的步骤会导致这个社会过程朝着同一方向发展。人们在同一路径上所采取的每一个步骤会增加在这个路径上采取相类似步骤的可能性。然而之所以有路径依赖，是由于有限制度禀赋的限制。路径依赖使地方本科高校以及师生们习惯于并依赖于已有的学术制度体系规范行为，因为以往的制度体系为地方本科高校带来一定的效益。因此，地方本科高校制度的转型必须能够为他们带来更多的效益递增，才能够打破原有制度的路径依赖，使地方本科高校真正意识到转型是发展的唯一出路，才能够使他们心甘情愿的，积极的推动转型。因而，转型制度框架中必须满足地方本科高校自主发展的意愿，通过建立顺畅的沟通渠道，构建专业学习共同体等提升地方本科高校自主发展的能力。

第二，有效监督行为。地方本科高校转型的制度框架中最重要的环节之一就是用制度形塑有效监督行为。康芒斯指出制度可以解释为集体行为控制个体行动，这种控制是靠各种规则来实现的，这种普遍的原则适用于一切属于制度的行为。我们将这种靠各种规则的控制理解为有效监督行为，主要包括地方政府部门的监督、中介机构的评估以及高校自评。政府部门对于地方本科高校转型不是管控，而是监督、评估。政府部门需要评估地方本科高校经过转型之后，课程设置、教学模式、人才培养质量等是否符合经济社会发展的需求，科技成果转化是否与市场有效对接，并产生相应的收益等。为了提高转型绩效评估的科学性，必须要发挥政府以外的中介组织的作用，积极开展客观、公平的评价，广泛收集来自用人单位、教师、学生等多方利益主体的相关数据信息。因此，要将高校自主发展与政府及中介机构的监督行为置于转型制度框架内，通过制定详细的规则，保障地方本科高校转型成功。

（四）共赢关系

诺思认为制度是一个社会的博弈规则，或者更规范地说，是一些人为设计的、形塑人们互动关系的约束。制度构造了人们在政治、社会或经济领域里的交换激励。［13］地方本科高校转型的制度框架中同样容纳了相关利益群体的博弈规则。

对于地方高校转型制度关系范畴来说，要反映不同利益主体之间的博弈，体现不同利益主体的关系，就是从规则的层面保障转型高校及其相关利益主体的利益与价值，实现共赢的终极目标。正如诺思所说，制度框架将形塑获取知识和技能的方向，而且这一方向将是特定社会长期发展的决定性因素。倘若企业或者其他组织对那些能够提高有形资本的生产能力和知识进行投资，或者向增进企业家默会知识的方面进行投资，那么由此会带来与经济增长一致的生产能力提升。［14］我们可以理解为，地方本科高校如果能够提高有形资本的生产力，或者增进企业家的默会知识等，就能够促进社会的经济和生产力提升，那么整个社会就会更加接受这种转型发展，不断地加强和完善相关的转型制度，同时制度框架还会形塑获取知识和技术的方向，进一步推进高校的转型。也就是，在形塑地方本科高校转型的制度中，要特别关注转型高校及相关利益群体的利益，使他们能够感受到在转型中能够有所收益，能够觉得受到了更加公平的对待，也使他们的处境能够得到改善，自身能够得到发展，就会激励相关利益者积极参与并推动转型。

总之，地方本科高校转型的关键在于制度变革，我们急需建立一种明确相关利益群体、具备制度性价值合法化的信念系统，规范自主变革与有效监督的行为，形成公平、公正、共赢的合作关系的转型制度框架，高效推动地方本科高校转型，真正提升我国高等教育质量。

［1］鲁昕．高校转型是解决就业的关键，产教融合发展论坛［EB/OL］．2014-04-25．http://edu.qq.com/a/20140425/015028.htm.

［2］《促进高等学校和科研院所科技成果转化暂行办法》政策解读［N］．河北经济日报，2014-12-25.

［3］汪洪涛．制度经济学:制度及制度变迁性质的解释［M］．上海:复旦大学出版社，2009．64.

［4］冯俏彬．制度创新是重中之重［N］．光明网，2015-11-03.

［5］刘复兴．政府选择、市场选择与公民社会选择的博弈——当前我国教育制度变革的价值选择［M］．中国教育政策评论，2005．52-65.

［6］姚荣．行政管控与自主变革:我国本科高校转型的制度逻辑［J］．中国高教研究，2014，（11）.

［7］［10］卞历南．制度变迁的逻辑—中国现代国营企业制度之形成［M］．杭州:浙江大学出版社，2011．11，15.

［8］［13］［14］［美］道格拉斯●C.诺思．制度、制度变迁与经济绩效［M］．杭行译．上海:格致出版社，上海三联出版社，上海人民出版社，2014．98，3，93.

［9］李江源、姜园．官僚机构:教育制度变革的主体［J］．河北师范大学学报（教育科学版），2009，（7）.

［11］闫瑾．知识经济背景下的职业教育制度变革研究［J］．职教论坛，2010，（22）.

［12］James Mahoney.“Path Dependence in Historical Sociology”，Theory and Society 29，No4（August 2000）:507.

（责任编辑：刘丙元）

楚旋/辽宁师范大学博士后，研究方向为教育管理

卢珂/北京教育科学研究院助理研究员，管理学博士，研究方向为教育经济与管理

本文系教育部人文社科重大委托课题《基于协同创新平台培养通用航空实用型人才的探索与实践》（15JDGC024）成果之一。