教育治理视域下教育中介组织的发展失衡现象探析*

●张杰

教育治理视域下教育中介组织的发展失衡现象探析*

●张杰

教育治理以构建政府、学校、社会新型关系为核心内容，其要义在于多主体参与。教育中介组织作为一股新生力量，将在我国教育治理进程中发挥越来越重要的作用。随着教育治理空间的不断扩大，教育中介组织发展失衡问题凸显。如果不及时加以引导和矫正，将严重影响教育治理的可持续健康推进。

教育治理；教育中介组织；失衡

自党的十八届三中全会提出推进治理体系和治理能力现代化以来，由教育管理走向教育治理逐渐得到社会的广泛认同。教育治理以构建政府、学校、社会新型关系为核心内容，其要义在于多主体参与。在这一过程中，充分利用社会资源，最大限度地激发社会力量作为教育“细胞”的活力，尤为关键。近些年来，教育中介组织开始大量涌现。它们利用其本身的专业性和权威性，为政府和学校提供服务，在一定程度上成为衔接政府教育管理职能、补充市场短板的中坚力量。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出，要积极培育教育中介组织，充分发挥各类教育中介组织在教育治理中的作用。2015年教育部颁布的《关于深入推进教育管办评分离促进政府职能转变的若干意见》，也强调“通过发挥各类教育中介组织在专业化评价中的作用，推进教育管、办、评分离，形成教育公共治理的有效合力。”[1]这些都预示着教育中介组织作为一股新生力量，将在我国教育治理进程中发挥越来越重要的作用。随着教育治理空间的不断扩大，教育中介组织发展失衡问题凸显。如果不及时加以引导和矫正，将严重影响教育治理的可持续健康推进。

一、教育治理视域下教育中介组织发展失衡的表现

（一）发展目标失衡

目标是组织的宗旨或纲领，是开展各项组织活动的依据和动力。教育中介组织在本质上是一个民主开放的教育共同体，它要“以社会旨趣而非国家职能为基础，”[2]这就明确了教育中介组织的宗旨及使命所在。在教育治理的背景下，教育中介组织需要用更加专业、更具影响力的服务获得社会的关注和支持，构建起能够联系社会、政府和学校的沟通机制。而现实情况却并非如此。官办、半官办的教育中介组织多是“眼睛朝上”，仅仅以服务于政府之需为己任，主要受政府委托或指令开展相关工作，代表或协助政府推行或实施对教育的管理。“这些教育中介组织越靠近政府，与其他社会主体的距离就越远。”[3]与公众的距离较远，就越失去了作为“中介”所具有的沟通、协调、促进的作用。它们成为政府的代言人，却忽视了为学校、社会提供服务这一安身立命之本，没能成为公众表达诉求的平台或渠道，代表社会公众参与并监督政府行为这一目标基本上处于搁置状态。而作为与官办相对的民间性教育中介组织，在组织目标的设定上一般能够遵循组织成员的理想或志趣，也有意致力于公众意愿的表达与传递，时下的教育热点、难点问题都能成为这些组织关注的对象，但这些组织目标多带有理想主义色彩，在实际执行中容易遭遇现实的冲击和尴尬，导致目标失效或变动不居，清晰度不足，影响组织的凝聚力以及成员对组织的认同感。

（二）运行结构失衡

结构是组织运行最基本的保障。科学、健全的运行结构有利于教育中介组织明确权责关系，促进组织的健康可持续发展。大多数教育中介组织参照国外的做法构建了自己的结构体系，成立了自己的理事会，设置了相应的执行团队或部门，但基本上属于松散耦合的类型。大多数教育中介组织的运行是以组织领袖人物为核心，通过领袖人物发挥其社会影响力来为组织发展赢得机会和空间。组织领袖也把大部分精力集中在动用个人人脉资源争取日常运营的项目上，对于组织内部建设关注较少。理事会成员多数为兼职，虽然也是因认同组织使命而聚合在一起的，但对组织内部具体的业务活动参与不多。因此，“在组织的方针政策、发展方向、人事任免、财务管理等重大问题的决策上，理应由理事会投票表决的却是由少数人决定甚至个别领导独自裁定。”[4]领袖人物的意愿或兴趣在很大程度上决定着组织的发展方向，没能形成真正意义上的理事会制度及科学的决策机制。从执行层面来看，由于缺乏严谨规范的运行机制，各执行团队或部门权责划分不明晰，彼此之间的链接较为松散，没有形成紧密耦合的工作状态。特别是由于缺乏有效的激励机制，人员流动性大，容易造成组织日常工作无法顺利开展。

（三）人员素质失衡

人是每一个组织发展的核心要素。对于教育中介组织来说，从业者的素质具有更为重要的作用。他不仅要懂教育，对教育改革发展的趋势有基本的认识，更要懂管理，对组织和学校管理有一定的经验；不仅要懂专业，熟悉教育业务领域的规律，更要懂经营，善于利用市场化规则推动组织的运作。当前，教育中介组织面临的首要问题就是人员素质不能满足组织发展的现实需要。教育中介组织中既熟悉教育，又具有管理理念、掌握一定专业技能的人才不多。“由于教育中介组织是一个新兴的部门，往往成为教育行政部门人事安排的一个避风港。”[5]官办的教育中介组织从产生之初便充斥了很多政府部门的工作人员。他们大多并不具备教育中介方面的知识，专业技术水平不足，科学分析能力不强。由于缺乏对教育改革发展趋势的专业性认识和理解，难以在工作中进行高效有质量的交流和研讨，往往靠经验和想当然办事。政府对中介组织用人主导权的控制使得专业人才很难从正常渠道进入这些部门，进而也影响了组织人员专业素养的提高。民间自发形成的教育中介组织从规模到实力都相当弱小，难以吸引高层次人才。再加上目前“相当一部分教育中介组织是拼凑建成的，兼职人员多，离职人员多，新参加工作人员多，这就必然造成专业水平低、职业道德和自律精神不强等问题。”[6]组织人员素质的失衡，兼具教育专业技能和管理实践经验人才的匮乏，导致教育中介组织难以肩负起推进教育治理的社会责任。

（四）资金来源失衡

资金是教育中介组织发展的基础，而经费困难则是制约教育中介组织发展的最大瓶颈。政府在经费上给予一定的扶持，是教育中介组织发展的必要条件。政府将原来由政府提供的教育公共服务转由教育中介组织来提供，教育中介组织通过提供教育公共服务而获得资金。这种招标承包方式是市场经济国家普遍采用的做法。近年来，社会捐赠和非营利性收入占教育中介组织经费的比例不断提高，成为国外教育中介组织收入的重要来源。就我国的教育中介组织而言，大多数只是停留在政府建设和扶持阶段，在资金上严重依赖于政府。政府的资金支持不仅比重过高，而且主要是财政拨款和补贴。大多数教育公共服务项目主要是由各级教育行政部门直接给下属机构下达任务的方式来完成的，主管部门与官办、半官办的教育中介组织之间形成了紧密的业务联系，民间性教育中介组织很难进入该领域参与竞争，导致了效率低下和资源配置的非优化。官办、半官办性质的教育中介组织接受政府的资助比较多，来自学校和私人的社会捐赠比例偏低，组织的经营性收入较少，资金来源过于单一且不稳定，因而导致了其依附性较强，常常面临经费匮乏的困难。而“大多数民间性教育中介组织只能在政府垄断的业务以外的夹缝中寻找极其有限的生存空间。”[7]它们一般也会千方百计通过申请项目的方式来获得一定的经费，但这种经费都是专项定向的，一个项目结项后又面临着继续寻找新的资金来源的任务，可持续性较差。由于民办教育中介组织的经费困难，导致业务开展范围狭窄，工作质量不高。

二、教育治理视域下教育中介组织发展失衡的成因

（一）政府职能转变不到位

受传统管理模式的影响，政府部门往往习惯于对公共教育事务“大包大揽”，“特别是在公共教育资源的分配中，政府既是运动员又是裁判员，扮演着实施者与评价者的双重角色。”[8]一些政府部门对教育中介组织缺乏深入了解，没能真正地从全能主义的旧模式中摆脱出来，在许多领域不愿意或不放心赋予教育中介组织相应的职权，表现出对教育中介组织的“不信任”。这种不信任使得教育中介组织参与教育公共事务的行为只能是游离在政府与市场的边缘，教育治理所要求的不同主体之间平等的互动和交流很难实现。在参与教育治理的过程中，多数教育中介组织扮演的只是执行者或实施者的角色，在教育决策与教育监督方面的作用十分有限。政府对教育中介组织的“不信任”“将会波及并影响到社会大众，后者对教育中介组织的信任度与支持度会降低”[9]，从而影响教育中介组织的权威与地位，导致其在参与教育治理进程中的缺位与错位，无法充分发挥应有的作用。同时，政府在教育中介组织发展的战略性规划和培育上投入的精力明显不够。在对教育中介组织的发展进行整体设计、扶持教育中介组织进行业务拓展、帮助教育中介组织获得财政拨款与税收优惠等方面，政府缺乏高屋建瓴的规划和切实有力的举措，使得教育中介组织无法形成健全、有序的组织体系，业务领域狭窄，常常陷入经费不足的困境。

（二）角色定位不清晰

我国教育中介组织的发展得益于政府的扶持与帮助，这样的成长模式决定了其对政府有着较强的依赖性与顺从性，对自身的定位并不明确。“教育中介组织始终把自己当成是一新生事物，认为必须依附于强有力的权力机构才能获得生存，从而形成组织惰性，不敢争取权力。”[10]从政府机构分化出来的教育中介组织，本质上就是政府的附属物，无论是人员的构成还是组织的运作方式，几乎与政府部门如出一辙，不具备联系组织成员的凝聚力，更难以形成对社会成员的吸引力。教育中介组织在处理与政府的关系时，“表现出过分的依赖与‘暧昧’，并没有意识到与政府间是平等、互助与合作的关系，其参谋与咨询者的角色扮演不到位。”[11]政府部门的意志往往直接或间接影响到组织的内部事务，组织成员的积极性与创造力难以发挥，组织职能也常常遭到扭曲。相当一部分教育中介组织的业务工作主要来源于政府部门的委托或授权，常常是“有项目兴、无项目亡”，自主开展的教育中介服务活动寥寥无几。为了能够获得政府的支持，很多教育中介组织“放弃自身擅长的服务内容而舍本逐末，频繁更替。当项目的服务期限结束后，在自身擅长的服务领域已失去核心竞争力。”[12]由于自身专业发展欠缺，教育中介组织难以真正从组织自身和广大民众的利益出发，提供更加权威、更具影响力的服务。由于与政府部门过分“亲近”，教育中介组织在教育治理网络中难以真正做到中立者的角色，与其成立的初衷南辕北辙。

（三）制度体系不健全

我国现行制度文件中虽有一些涉及中介组织，但从整体上看还未能及时建立起规范、完备的制度体系。到目前为止，我国还没有统一的中介组织法，与此相关的仅有国务院颁布的《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》和民政部出台的《中介服务收费管理办法》等几部笼统的法规或规范性文件，都只是一些指导性的行政性法规，“主要针对的是社会团体的准入门槛、应履行的义务等程序性规定，而对中介组织的基本地位以及和政府的关系、应享受的权利等没有相应的规定。”[13]就教育中介组织而言，我国仍没有一部有关教育中介组织的专门法律法规。虽然教育法规和有关规定中有一些文件提及要发展教育中介组织，但操作性不强，指导作用不大。由于责、权、利不明确，与政府部门关系界定不清晰，教育中介组织在参与教育治理的过程中常常表现出摇摆不定的状态，甚至引发他们与政府部门及其他治理主体的冲突与矛盾。各治理主体间的民主、平等关系无法维系，不利于教育中介组织日常工作的有序开展。与其他中介组织相比，有关教育中介组织的规则“主要侧重于登记管理和收费管理，在对其经营资质的认定、经营行为的约束及从业人员的资格标准及分类管理等方面较为混乱”[14]。在制度缺位的情况下，少数教育中介组织有意违规，贪污腐化，使社会公众对教育中介组织本身的合法性和正当性也产生了怀疑。

三、教育治理视域下教育中介组织发展失衡问题的解决路径

（一）以“职能转变”为重点理清政府与教育中介组织的关系

教育中介组织要真正参与到教育治理中来，就必须实现从“局外人”到“局内人”的转变，确立起自身的主体地位。政府能否切实简政放权、真正实现职能转变，对于教育中介组织独立主体地位的确立至关重要。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》明确提出，转变政府教育管理职能，各级政府要切实履行统筹规划、政策引导、监督管理和提供公共教育服务的职责。作为政府，“应当明确自己的权力界限，并合理让渡权力，将其主要职能放在公共教育的整体性规划与宏观调控上”[15]，并将微观的教育服务事务或者专业性较强的事务交由给教育中介组织来处理，做到不该管的事不管，加快推进政府部门或事业单位与教育中介机构的脱钩，明确并区分双方权责关系。政府要赋予教育中介组织“更多的自主自治权，鼓励教育中介组织根据发展的需要制定行业发展规则，并向政府部门提出制订修改和完善相关政策法规的合理建议，使其成为自主发展的主体。”[16]在改直接管理为激励性间接管理的同时，政府要为教育中介组织提供发挥作用的空间与平台，而教育中介组织则要通过高质量的服务赢得政府的信任与支持。两者应该在明确自身角色的基础上，开展更多的互惠互利互助性合作，在公共教育的不同领域和环节上发挥各自的作用。同时，政府要进一步完善政府购买服务制度，对官办和民办教育中介组织一视同仁，促进各中介组织间的良性竞争，推动教育中介组织的内涵式发展。

（二）以“自我发展”为导向加强组织内部建设

教育中介组织在社会中的立足不可单靠外部条件环境的构建，同时也需反省内因，不断提升自身品质。首先，要实施内部运行机制的改革。以科学高效为原则，精简部门和岗位设置，实现组织结构扁平化管理，争取建立结构合理、功能齐全、运转协调、灵活高效的内部系统。其次，要建立完备的选人用人机制。建立和引入竞争机制、激励机制和人才流动机制，充分调动员工的积极性，“形成年龄层次合理，学历水平高的格局，培养一批既有先进的公共管理理念，又熟悉教育业务专业性人才。”[17]特别是要大力完善专业研究人才的培育机制，使得教育中介组织的从业者不仅仅能做一些执行性、操作性的事务性工作，还要“掌握运用相关的技术和方法，进行教育发展的理论研究，从而提高教育中介服务的效度和信度，形成组织的核心竞争力。”[18]再次，要加强行业信用机制建设。要推动教育中介组织内部深化改革，实行从业人员个人信用的等级升降制度。“加强职业道德建设，建立起自我约束、自我发展、自我完善的自律机制；同时，要建立起相应的外部管理监督机制”，[19]吸纳包括学校、教师、学生、家长等在内的多元社会主体参与到评估监督中来，以“他律”促进“自律”，从而提高教育中介组织的信用程度和服务水平。还有，要不断提升资金筹措、项目运作和活动主办等方面的能力。教育中介组织要主动拓展服务空间，通过提供高质量的教育服务，逐渐形成一批具有自己品牌特色和市场优势的“产品”，获得政府的资金支持。同时加强与社会和企业间的联系，多渠道筹集资金，努力提高组织的社会影响力。

（三）以“科学有效”为目标完善制度体系

立法是制度变革的核心部分。首先应加快中央和地方有关教育中介组织的立法进程，抓紧时间制定教育中介组织的上位法，即《社会中介组织法》，从法律上明确中介组织的性质、地位和宗旨等。在此基础上，制定《教育中介组织促进法》或《教育中介组织法》，对教育中介组织的性质、功能以及和政府的关系等进行规范，赋予教育中介组织独立的主体地位。同时，要进一步修改完善相关实施类规章，明晰教育中介组织的从业条件、从业程序、服务对象、收费制度和税收制度等规则，保障法律的落实。“特别是针对目前教育中介组织的成立需经过教育主管部门核准同意及民政部门审批登记，有必要将双重管理制度转变为民政部门负责的统一管理制度，切实做到减少审批事项，简化审批程序，提高审批效率。”[20]另外，要通过立法给中介组织提供保护和救济途径，比如行政复议、行政诉讼等，使得教育中介组织能够通过合适的渠道维护自身的权利和利益。通过建立一整套完备的法律和制度体系，“切实完善教育中介组织的准入、资助、监管和行业自律制度，协调和平衡教育中介组织与政府、学校等各主体间的利益冲突，规范中介组织行为”[21]，真正实现有法可依，违法必究，推动中介组织的法制化建设。

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（责任编辑：曾庆伟）

张 杰/大连教育学院教授，管理学博士，主要研究方向为行政管理与教育政策

*本文系辽宁省教育科学“十三五”规划课题“教育治理进程中区域教育中介组织的功能失衡与校正研究”（批准文号为JG16DB060）研究成果之一。