新疆双语教育政策执行主体的偏差行为研究

蔡文伯,孙　芳

(石河子大学师范学院，新疆石河子　832003)



新疆双语教育政策执行主体的偏差行为研究

蔡文伯,孙芳

(石河子大学师范学院，新疆石河子832003)

[摘要]政策执行主体是连接政策与政策受众的桥梁，是政策有效执行的核心部分，也是直接关系政策成败的关键因素。但新疆双语教育政策在执行过程中出现了机械执行、选择执行、无律执行、强迫执行和寻租执行等偏差行为，严重影响政策执行的效果和质量。通过分析政策执行主体偏差行为的原因，结合新疆双语教育发展现状，提出健全政策执行机制、提升执行主体的综合能力和完善利益协调机制的政策措施。

[关键词]新疆；双语教育；政策执行主体；偏差行为

双语教育不仅是各民族和谐融洽的前提，也是我国发展的核心问题。随着国家对双语教育的重视及投入力度加大，新疆双语教育日渐科学化、正规化、法制化，少数民族双语教育的地位也日益突出。双语教学遍及南北疆各个地区和学校，接受双语教学的人数不断增多，截至2014年，接受学前和中小学(含职业高中)双语教育的少数民族双语班(含民考汉)学生达200.83万人。[1]但由于南北疆经济水平、教育环境、教育资源、师资质量等方面差异较大，各地区教育效果存在明显差距的现象依然存在，造成这一问题的重要原因是执行过程中出现不同程度执行失效，背离政策目标的偏差行为。政策执行者行为因素直接关系政策成败，美国学者艾利森认为在实现政策目标的过程中，确定方案的效用仅占10%，而其余的90%则取决于有效的执行。[2]因此，政策执行主体偏差行为的原因和纠偏对策是十分值得关注和研究的重要问题。本文力图研究新疆双语教育政策执行中出现的偏差行为，探究双语教育政策内容偏离目标的原因，从而避免执行主体的政策偏差。

一、新疆双语教育政策执行标准内涵解读

(一)政策文本是新疆双语教育执行的主要政策依据

从1950年至今，我国政府及相关机构出台了一系列涉及双语教育的政策，这些政策文本成为判断政策是否有效执行，实现政策预定目标的基本标准。新疆教育政策发展大体分为三个阶段。[3]第一阶段：形成阶段(1950-1978年)，颁布一系列法律和政策，明确少数民族语文和汉语文的关系，突出民族语文的地位，但双语教育仍处于潜学科状态，学科体系还尚未形成。第二阶段：发展阶段(1979-1989年)，人们对双语教育的认识进一步深化，首次提出“民汉兼通”的基本方针，1988年颁布的《新疆维吾尔自治区义务教育实施办法》以法律的形式规定和阐释了新疆汉语教学的必要性。第三阶段：完善阶段(1990至今)，这一时期，新疆双语教育理论研究与实践探索进入了快速发展时期，新疆自治区党委和人民政府对双语教育做出了许多部署和规定，进一步明确了双语教育的方针、任务、地位和作用，使双语工作步入了法制化的轨道。2003年颁布的《新疆维吾尔自治区人民政府贯彻国务院关于深化改革加快发展民族教育决定的意见》(以下简称《发展民族教育意见》)[4]对双语教育的师资、质量、任务、地位、教学模式、课程体系等多方面做出明确规定。《新疆维吾尔新疆少数民族学前和中小学双语教学发展规划(2010-2020)》(以下简称《双语教学发展规划》)[5]对双语教育改革发展做出了全面安排部署，明确了未来10年各学段双语教育发展的重点任务，强调了促进双语教育改革发展的重要性和关键环节，它是指导新疆双语教学改革发展的纲领和行动指南，是新疆双语教育发展史上的里程碑。本文研究新疆双语教育政策执行主体偏差问题，以这两部重要的文本内容为基本政策依据。

(二)执行标准是新疆双语教育执行的具体检验尺度

2003年颁布的 《发展民族教育意见》对双语教育的方方面面做出明确规定。《双语教学发展规划》则主要部署了未来10年双语教育发展的任务，是新疆双语教育发展史上的里程碑。这两个文件为检验新疆双语教育政策达到预定政策目标提供了一把尺子。这些标准主要涉及双语教学的基本任务、师资队伍建设、双语教学质量、教学模式和保障体制五个方面。

一是双语教学的基本任务。《发展民族教育意见》提出了2001-2010年期间，改进和加强双语教育的基本任务是：在继续巩固少数民族母语教学的同时，切实加强汉语教学在初、中等教育中的突出地位，在中、高等教育阶段的主导地位，力争使汉语教学在各级各类教育中有较大发展。《双语教学发展规划》则提出了2010-2020年期间，双语教育发展战略目标的“三步走”的方针：第一步:认真实施好国家双语幼儿园建设项目及“十二五”双语幼儿园建设项目；第二步:经过五年努力，中小学可实现包含多种模式双语教育的基本普及目标；第三步:构建与全面建设小康社会、实现两大战略任务相适应的充满活力、更加科学发展、质量较高的双语教育体系，形成惠及各民族的公平教育，实现优质双语教育全面普及。

二是加强师资队伍建设。《发展民族教育意见》中明确指出：要培养一支合格的“双语型”少数民族教师队伍，加强汉语教师培训基地建设，逐步开展对少数民族教师的汉语培训，推进全疆双语教师快速成长“民汉兼通”型双语教师，积极扩大“双语”授课实验范围。《双语教学发展规划》提出，要加大双语教师培养和培训工作力度，实施新疆双语教师特设岗位计划，建设一支与双语教育改革发展相适应的教师队伍。

三是重视双语教学质量。《发展民族教育意见》规定到2010年双语教育教学质量得到明显提高。《双语教学发展规划》把提高双语教学质量作为核心任务，明确提出了提高教学质量的七项要求，满足少数民族群众对优质双语教学的迫切需求。

四是开展多种双语教学模式。《发展民族教育意见》中明确指出要积极扩展双语教学模式，初高中全部过渡到双语实验班授课模式，鼓励中小学创造条件实行“民汉合校”和“混合编班”。《双语教学发展规划》提出科学设置双语教育模式和课程设置，合理确定推进节奏和方式。

五是健全保障体制。《发展民族教育意见》明确提出加强对“双语”教学工作的领导，建立健全“双语”教学保障机制。《双语教学发展规划》提出推进双语教育科学发展，必须有充分的条件保障和制度保障，确定了与组织领导、加强管理、加大投入、加强基础能力建设和督导评估问责等相关的保障措施。

二、新疆双语教育政策执行主体偏差行为的具体表现

在新疆双语教育政策执行过程中，由于执行主体主观故意或其他原因，造成多种偏差形式。

(一) 政策机械执行——盲目照搬，脱离现实

政策机械执行是指地方政府在执行政策过程中，没有充分考虑形势变化和实际条件限制，盲目机械地照搬上级政策，导致目标难以完整实现。在落实这一政策的过程中，没有科学、全面地理解政策精神。新疆南北疆经济水平、教育实力、师资质量、教育资源等诸多方面存在较大差异，需要政策执行主体在深入研究的基础上做出适合本地区的发展规划。在公共行政与公共管理领域，事实上并不存在放之四海而皆准的行政准则。[6]政策执行主体在执行过程中如果只为完成国家或上级分派的任务，不考虑各地区的差异性，就易造成双语教学模式和目标政策相背离。如《双语教学发展规划》中明确要求到2012年，基本普及少数民族学前两年双语教育，接受学前双语教育的少数民族幼儿达到85%以上；到2015年，少数民族中小学基本普及双语教育，接受双语教育的少数民族中小学生达到75%左右；到2020年，接受双语教育的少数民族中小学生达到90%以上。这对北疆地区来说比较容易完成，但南疆地区由于师资质量偏低、双语教师紧缺、教育资源贫乏、学生汉语基础薄弱且学习积极性不高等因素导致政策执行过程中阻力较大，困难重重。笔者在对库车、喀什、和田等地区进行访谈中发现，部分学校离既定目标差距甚远，很难在规定时间内完成任务。一位被访者说：

“我们学校很难达到指标，一个班30多个人，差不多只有5个学生能用汉语进行交流，他们的汉语都是一个问题，数学、物理、化学这些用汉语授课、汉语教材的课程就根本没办法进行。一学期上完书都是新新的，连考试卷子都看不懂，成绩就可想而知了”。

罗伯特·达尔(Robert Dahl)在《行政学的三个问题》中曾这样讲到：“从某一个国家的行政环境归纳出来的概论，不能够立刻予以普遍化，或被应用到另一个不同环境的行政管理上去。一个理论是否适用于另一个不同的场合，必须先把那个特殊场合加以研究之后才可以判定。”部分地区未对本地学校实际情况和办学水平加以研究，机械执行国家政策，与公共行政理论相悖，也不符合《双语教学发展规划》提出的要求，即推进少数民族学前和中小学双语教育工作，必须坚持因地制宜、分类指导、分区规划、分步实施的基本原则。未深入研究本地情况，机械执行双语政策易造成教师疲惫不堪，学生主动性和积极性大打折扣，不但降低教学效果，还造成双语政策执行主体与学校和教师的矛盾增加，影响新疆的长治久安和繁荣发展。

(二) 政策选择执行——断章取义，为我所用

选择执行是指在政策执行中，曲解政策、断章取义，或者选择对本地区，本部门有利的政策执行，对自身不利或不容易完成的政策就绕开执行甚至不执行。在双语教育政策执行中，选择执行主要表现在双语教师聘用和评定标准两个方面。《发展民族教育意见》中明确规定从2004年起，未持有教师资格证书的人员不得上讲台教学。但由于双语师资严重紧缺，部分学校尤其是偏远乡镇地区依然聘用没有教师资格证的教师，一位在喀什地区县教育局实习的被访者说：“全县大概有100多人没有教师资格证，每年都有很多在职的老师考教师资格证”。显然，部分地方执行机构并没有完全按照政策文本规定予以执行，以降低入职门槛来缓解教师紧缺现状，这是造成双语师资质量偏低的直接原因。

国家规定的少数民族双语教师汉语水平等级考试(HSK)达标率情况不容乐观。《发展民族教育意见》 提出争取在2004年使1964年以后出生的母语为非汉语的小学、初中、高中少数民族教师的汉语水平(HSK)分别达到汉语水平等级考试的三级、四级、五级标准以上或相当水平。政策颁发十年之后仍然存在汉语水平等级考试低达标率的情况。一位库车地区双语小学数学教师表示学校16名教师中只有2位有HSK证书。双语教师严重紧缺的学校对上级的硬性要求只能睁一只眼闭一只眼。地方政府在执行中由于各种原因人为遗弃难以完成的或不利的目标，导致政策内容残缺不全，降低政策的有效性。

(三) 政策无律执行——一纸空文，名存实亡

无律执行是指在政策执行中，不按照政策法规办事，自主执行空间过大，执行随意性较大，导致政策混乱。新疆双语教育政策执行过程中，无律执行现象主要表现在四个方面。

一是教学过程中未严格按政策文本规定语言授课。根据《双语教学发展规划》，新一轮双语教育推进过程中的两种双语教育模式，都要求全部课程或部分课程使用国家通用语言文字授课。但笔者在访谈中了解到部分少数民族学生不完全具备使用汉语听课、学习的能力，尤其是数学、物理、化学等课程。一位双语班的小学数学教师说道：“规定我们使用人教版教材，汉语上课，但是学生听不懂的地方我们只能用维语讲解，一节课大概70%—80%都用维语讲了。”这与《双语教学发展规划》中提出的要求不符，导致严肃的政令成为一纸空文。

二是任课教师所教科目与所学专业不对口的现象普遍。一位被访者说：“专业不对口的问题是很正常的，教师缺的厉害，经常又有去培训的、被调走的、辞职不干的，教师队伍不稳定、人员流动大，所以有地理老师教政治的，体育老师教数学的，生物老师教地理的，学历高点、资历老一点的老师就去教比较重要的科目。”专业不对口、更换所教科目的现象造成教师讲不明白，学生学不透彻，成绩提不上去，严重影响双语教学质量。

三是随意占用上课时间和随意换课现象普遍。一位双语教师在访谈中说：“学校很注重搞活动，经常举行演讲比赛、朗诵比赛、民族团结活动等等，只要有活动就停课，课程进度跟不上就压缩内容，一节课上三、四节课的内容，老师想换课就换课，课表一学期能改好几次。”搞活动有助于提高学生学习的积极性和主动性，但是占用上课时间搞活动会耽误课程进度，影响教学效果。教师换课现象反映出政策执行者管理力度不到位，政策执行随意。

四是教师培训变成带薪休假和公费旅游。国家每年花费巨资对全疆双语教师进行培训，但双语教师质量提升缓慢、效果不明显。笔者在访谈中发现，部分教师积极争取培训机会并非完全为了提高自身汉语水平。国家的巨大投入由于政策执行过程中的监督与考核不力，使部分教师从中投机取巧，挤占培训名额，浪费国家资金。

(四) 政策强迫执行——歪曲政策，加剧矛盾

强迫执行是执行主体以强制、违法违纪、利益胁迫等手段执行相关政策，严重歪曲政策精神，影响政府和管理组织的形象，加剧了与执行对象的矛盾和冲突，引起执行对象的抵触心理和行为。新疆双语教育政策执行中，强迫执行主要表现在强制实施双语教学和强行增加双语教师工作量两个方面。以和田地区为例，部分乡镇地区学校不具备双语教育的条件，教师汉语水平低，能力有限，学生几乎不懂汉语，开展双语教育非常吃力，强制实施双语教学只会适得其反，挫伤学生学习积极性，产生厌学情绪，耽误学生学习的最佳时期。一位洛浦县双语教师说：“学校的汉语教学条件还不够成熟，教师水平低，发音都不标准，做卷子对着答案都能错一半，学生就更差了，考试成绩都是个位数，但是只有实行双语教学，才能得到国家相对应的政策和福利待遇，学校只能硬着头皮办双语班。”政策执行主体未充分考虑学校现实条件、双语师资力量、民众心理承受能力和学生双语现状等实际情况，强制推进双语教学，引起教师和学生的不满，导致双语教育质量难以保证。

强行增加双语教师工作量。由于国家对双语教育的重视以及新疆和谐稳定的重要性，双语教师不仅要完成教学任务，还要无偿担负维稳、值班工作，应对各种双语教学检查、比赛、听课，参加双语培训、考核，政治学习、入户调查等，上级部门将这些工作与工资挂钩，造成教师身心疲惫，心有余而力不从。一位双语幼儿园教师说：

“我们学校幼儿园都是一个班一个老师，根本没有生活老师，既要给学生上课，自己洗学生的床单被套，还要应对上级检查、考核、维稳，组织活动、比赛，进村入户，政治学习……啥活都干，不干就扣工资，干的不好也扣工资。”

这四个环节紧扣教材，通过诵读、小组合作交流、质疑问难，让学生深刻体会细节描写的方式，品评细节描写的无穷魅力。

繁琐的工作大量挤占教师的精力和时间，消耗教师的工作热情和耐心，造成教师产生职业倦怠，阻碍专业水平提高。政策执行主体未充分考虑各地区的实际情况及各学校的现实条件，将双语政策与各部门切身利益、福利待遇、教师工资等结合，违背了政策精神，歪曲了政策内容，导致问题重重，收益甚微。

(五) 政策寻租执行——以权谋私，政策异化

政策寻租式执行是指部分地方政府官员在政策执行过程中，利用上级政策而又不依照政策，将“政策执行”视为特殊的商品与某些利益集团进行讨价还价，伺机谋取私利，致使政策异化，公平性受到破坏。由于利益的至上性，使政策的制定和执行之间出现了一个利益的‘过滤’机制。下级执行者对于上级政策往往以自己的利益损益值作为对策参数，得益越多，越乐于执行；受损越多，越不乐于执行，乃至抵制、变换。[7]在双语教育政策执行中,乱扣费和做假账现象就是典型的政策寻租执行。

乱扣费现象导致公平性受损，教师不满情绪加剧，诱发教师离职，教师流动性增大。政策执行主体的寻租式执行降低了政策的有效性，影响目标的实现，破坏教育公平，降低政府威信。另外还存在做假账的问题。国家对双语教育的投入不断增加，这其中不乏伺机牟利的现象出现。据洛浦县一位被访者说：“学校在不具备条件的情况下实施双语教育的另一个原因是可以得到国家的相关配置及待遇，可以从中牟利。”显然，强有力的监督与管理机制是政策有效执行的保障。

三、新疆双语教育政策执行主体偏差行为的主要原因

(一)政策执行主体的利益驱动

公共政策的实质就是对于资源和利益的划分。公共政策执行主体具有理性“经济人”特征，利益诉求往往是公共政策执行主体行为的内驱力。双语教育政策执行过程实际上就是双语资源和利益的分配过程，这其中存在着多层次的利益冲突，既要考虑社会整体的利益，又要考虑本地区、本部门和个人利益，同时还要考虑目标群体的利益。美国公共政策学者尤金·巴达克以博弈理论来分析这种利益矛盾，他把公共政策执行过程视为一种赛局，在冲突和竞争的情况下，每一参加者都寻求得到最大的收获，并且将损失减少到最低程度，而政策的成功与失败，取决于各方参加者的“战略选择”。[2]双语教育政策执行主体在执行政策时，必然要以自己的成本与收益进行权衡，从中使得自身利益最大化。特别是南北疆教育资源不均，会导致政策的选择执行，进而造成执行主体的偏差问题。

南北疆的巨大差异对政策执行者提出了很高的要求，只有政策执行主体结合当地的特殊情况采取不同的方式和手段，才能取得较好的效果，否则会适得其反。同一项双语政策，在一些地方比较成功，在另一些地方执行效果却很差。如自治区对少数民族教师提出的汉语水平硬性指标，对于北疆地区教师比较容易完成，但南疆地区教师只有少部分教师能够达标。政策执行者需要在实地调查的基础上，制定出符合各地实际情况的达标要求，再根据教师队伍水平的不断提高和人员更新，逐步调高指标，最终使全区指标趋向一致。新疆的特殊情况要求政策执行主体在实际工作中，有较强的组织、协调、管理能力，同时具有较高的应变能力和灵活性。如果执行主体不具备这些能力，就容易造成行为失范和偏差问题。

(三)政策执行中缺乏制度保障

在政策执行过程中，必须建立和完善行之有效的政策执行监督制度、责任追究制度和赏罚制度。但是目前双语教育制度不完善，缺乏必要的保障机制，更缺乏严格的责任制度。政策执行过程中缺乏政策的监督，政策执行效果缺乏明确的考核，政策执行的考核结果缺乏必要的赏罚措施。制度体系不健全是政策执行主体偏差行为发生的重要原因。《新疆维吾尔新疆少数民族学前和中小学双语教学发展规划(2010-2020)》中明确提出健全保障机制，建立双语教育督导评估制度和监督问责机制。《农村双语幼儿园评估指标体系》和《义务教育阶段学校双语教学评估指标体系》中强调对各学段双语教育的督导检查，建立督导检查结果公告制度和限期整改制度。但是在政策执行中出现“上有政策，下有对策”的现象，造成制度混乱的局面，使偏差行为难以得到制止和及时纠正。

四、新疆双语教育政策执行主体偏差行为的纠偏对策

(一)执行主体自身素质是新疆双语教育执行的前提

政策执行人员是政策实施过程中的能动因素，他们的政治思想道德素质、心理素质和知识能力素质的优劣决定着他们能动性发挥的大小，因而也就极大地影响着政策的执行效果。[8]只有在观念、知识、能力和品德等方面提高政策执行主体的综合素质，才能确保双语政策有效运行。新疆双语教育政策执行过程中出现的种种偏差行为无不与执行主体自身素质有关，执行主体在政策执行中由于缺乏相关理论知识及必要的沟通合作能力、组织领导能力、协调能力等造成政策异化、公平性受损、政策内容残损不全。执行主体自身素质是双语教育执行的前提条件，加强执行主体的综合素质应得到相关部门的高度重视。要提高执行主体的执行能力，必须要求政策执行主体长期学习相关理论知识，掌握国内外最新政策执行动态。以定期考核的方式强化政策执行主体的专业理论知识水平；通过有组织的采访、实地调查、问卷调查、网络调查等形式提高执行主体信息收集能力；通过与其他执行主体、政策制定者、目标群体之间交换思想、传递信息，提高政策执行主体的沟通能力；通过与不同单位、部门之间的相互协同和配合，强化政策执行主体的协调能力。

(二)监督评价体系是新疆双语教育执行的有力保障

加强监督与控制，防止政策执行主体谋求自身利益、曲解政策内容，继续完善监督体系，形成多层面、多个体、全方位的政策执行监督体系。双语学校尤其是偏远乡镇地区由于缺乏严格的监督与管理，造成乱扣费、做假账现象存在，导致教育公平性受损及国家资金流失。同时，学校内随意换课、占用上课时间、教师专业不对口等无律执行现象较为普遍。缺乏有效的监督管理，政策文本形同虚设。埃莉诺·奥斯特罗姆指出：“在每一个群体中，都有不顾道德规范，一有可能便采取机会主义行为的人；也都存在这样的情况，其潜在收益是如此之高，以至于极守信用的人也会违反规范，有了行为规范也不可能完全消除机会主义行为。”[9]因此，建立健全监督管理体系是新疆双语政策执行的有力保障。同时完善考核评价机制，防止因利益驱动引起的偏差行为。双语教师培训效果不佳，汉语水平提升缓慢，出现顶替现象，教师对双语培训重视程度不够都反映出考核评价机制有待完善。

(三) 利益协调机制是新疆双语教育执行的平衡点

首先，应减少政策执行的弹性。由于南北疆差异显著，教育资源分配不均，政策执行者为缩小教育贫富差距，争取更多优势资源，经过重重利益筛选和博弈，会寻找利益最大化的方案，而舍弃效率最高但没有收益的方案。部分学校为获取国家相应配置及待遇，在条件不允许的情况下强行开办双语班，对教师和学生都产生较大的消极影响。因此要减少政策执行的弹性，提升政策的可操作性，确保政策有效、合理、公平的执行。

其次， 协调好公共利益和个人利益的关系。埃莉诺·奥斯特罗姆认为，公共政策就是各团体之间为争取自身利益而相互竞争并达成妥协的一种平衡的结果。[9]政策执行主体应合理配置国家利益、地方利益和个人利益，努力实现私人利益和国家利益相一致，找准双语政策执行的平衡点，避免因利益冲突导致的执行偏差。国家对双语教育的投入逐年增加，完善利益协调机制刻不容缓。当务之急是防止政策执行主体从中受益，使双语教育政策成为个人谋取私利的场所，浪费国家资金。

[参考文献]

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[3]王阿舒.新疆双语教育政策的当代演进[J].新疆社会科学,2012,(3):119-122.

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[8]刘斌，王春福.政策科学研究[M].人民出版社，2000:258.

[9]埃莉诺·奥斯特罗姆.公共事务的治理之道[M].上海：三联书店出版社，2000:61.

(责任编辑王鉴/校对王明娣)

A Study on the Deviant Behavior of the Executive Subjects of Bilingual Education Policy in Xinjiang

CAI Wen-bo,SUN Fang

(Teacher’s collage，Shihezi University，Shihezi，Xinjiang，832003,PRC)

[Abstract]The executive subject of a policy functions as a bridge between the policy and the policy audience.It is not only the core part of effective execution of the policy,but also a key factor in influencing the success or failure of the policy.In the process of executing the bilingual education policy in Xinjiang,there arose such deviant behaviors as mechanical execution,selective execution,illegal execution,forced execution and rent-seeking execution,which have severely affected the effect and quality of policy execution.In view of the current development of bilingual education in Xinjiang,this paper analyses the causes of the deviant behaviors of the executive subject,and puts forward some measures for establishing a sound policy execution mechanism,promoting the comprehensive ability of the executive subjects,and improving the interest coordination mechanism.

[Key words]bilingual education in Xinjiang;executive subject of a policy;deviant behavior

[中图分类号]G 75

[文献标识码]A

[文章编号]1674-5779(2016)02-0039-06

[作者简介]蔡文伯(1962—)，男，新疆巴里坤人，石河子大学教授，博士，博士生导师，主要从事高等教育学、教育政策学等研究

[收稿日期]2015-12-16