高校内部治理主体结构碎片化的整合机制研究

●尹浩

高校内部治理主体结构碎片化的整合机制研究

●尹浩

随着我国高校管理体制改革的深入，以往高校管理机构凭借的行政整合工具逐渐失灵，高校治理结构碎片化日益凸显。为此，我们在对高校改革做出理论梳理的基础上，借鉴整体性治理理论，以高校内部治理主体的协调与整合为重点，揭示高校治理主体结构碎片化的根源，提出院校治理主体的层级关系、高校行政职能、师生自组织网络关系的多维整合与协调机制。初始行动的生成、高校内部治理主体间的信任等因素是实现上述目标有效路径。

高校治理；结构碎片化；内部治理主体

近些年来，涉及到我国大学内部权力结构方面的争论颇多，焦点主要集中在两个方面：一是认为目前行政权力过度扩张，导致学术权力式微，因此提出高校去行政化策略，以突显学术权力，[1-4]另一种观点则从多中心治理理论视角出发，认为应注重大学生群体在高校治理中的影响，倡导培植学生权力，这是建立现代性大学的应有之义。[5，6]从分析范式上来看，上述观点都着眼于中国高校的未来发展方向，忽略了应然建构与实然基础之间的关系，对学术权力、学生权力以及行政权力三者的互动关系关注不够。为此，本文以高校社区治理主体间的关系为切入点，借鉴整体性治理理论，以高校内部治理主体的协调与整合为重点，揭示目前高校内部治理主体结构的碎片化表现及其后果、碎片化的根源、碎片化的多维整合机制。

一、高校治理主体结构碎片化的表现

英国教育学家阿什比认为，“每个大学能否健康发展就在于校内由哪些人主持”。[7]随着高校的扩张，高校事务逐渐复杂，专业化与职业化分工愈演愈烈，过于强大的科层管理队伍为了追求部门利益以及个人利益最大化，利用行政手段可随意将自身触角向教师队伍和学生群体延伸，以划分各自势力和行动边界。这在现实中，直接表现为高校职能部门的“地盘争夺战”，即各部门在自己的地盘范围内各自制定政策，以实现自我设定的政策制度目标。这种部门主义式的竞争将直接导致高校内部治理主体结构的碎片化。高校治理主体结构的碎片化是指高校内部治理过程中，出现的行政科层组织、教师教学团队与学生群体的隔离、断裂与相斥的状态，具体表现为行政科层组织与教师教学团队的权力结构失衡、学生主体性地位发育不足两大方面。

（一）行政科层组织与教师教学团队的权力结构失衡

纵观英、德、美等西方发达国家高校发展历程，在其治理主体结构上尤其是在行政科层组织与教师教学团队建设上，体现出西方独有的相互制衡的局面。具体而言，一方面管理科层组织掌控行政管理权力，负责高校日常行政事务。另一方面，教师代表组成的教授学术委员会掌握着学术权力，负责学术科研成果评价、职称评定、专业课程建设等日常学术事务的管理。前者遵循校长负责制，后者遵循代表会议集体决议，两大群体相互促进互相制约，构成相互制衡结构。

反观我国高校建设，自改革开放发展至今，政府行政主导下高校建设在短时间内集聚了发展资源，然而以压力型为主要特点的行政运行逻辑也顺延至高校。为实现有计划的分配教育资源的目的，政府行政资源与政策支持多以项目发包形式示人，高校为有效抓包，快速承接政府行政资源，提高管理效率和办学水平，而采用与政府部门权力类似运行的逻辑，即行政权力主导下的高校治理模式。主要表现为自上而下管理行政化、组织结构行政化、以及职能设置行政化等特点，单项行政机构治理下的后果就是泛行政化思想和工作方式在高校的不断蔓延和盛行。当泛行政化思想发展到一定阶段后，就会出现高校内部党政不分，机构重叠，项目重复建设，责权混乱，科层规模尾大不掉，效率低下；职能部门因权力过大、分工过细，出现随意干预院级及教师教学团队事务；因缺乏参与协同机制，教代会沦为政治仪式，民主治校理念难以落地；因各个部门专业分工过细导致行政管理队伍不断扩大，部门与院系衙门化、官僚化倾向不断加重，而与此相对应的教师教学团队权力空间不断被压缩等困境。在高校“官本位”不断加强学术力量不断削弱的环境下，高校教师更多显示出“弃教从官”的偏好。[8]总之，两者权力失衡的直接后果就是学术根基不断被侵蚀，导致“教学科研等工作逐渐边缘化，学术权力政治化、行政化等”[9]等不良后果。

（二）学生群体主体性发育不足

从利益相关者理论来看，作为高校人数最多的群体，学生应居于利益相关者的核心阶层，教师教育团队与行政科层组织也都是为了提升人才培养质量，提高学生未来收益，保障学生群体主体性地位，制度上确认学生权力等权益而存在。[10，11]这里所谓的学生权力是指在校大学生根据自我需要，以学生组织为载体，有意识地影响学校管理人员及教师教育团队的能力。[6，12]

从西方国家高校发展的历程来看，高校治理主体结构中学生组织占据重要地位，为保障学生切实享受应有的权力，他们在大学制度中明确规定了在校大学生的主体地位及其在高校各层决策中的功能，以满足其利益的实现。在英、法、美等国的高校中，普遍都规定了学生组织有广泛参与学校管理的权限与参与渠道，实际中绝大多数的高校董事会、评议会等重要决策会议都给学生代表预留了席位。在参与内容上，学生组织不仅在学生事务上有自治管理权限，而且在校长的确定、学校规划及财政预决算、教学内容制定、教材选择、教学评估等方面都有一定的发言权与选择权。这一方面有助于实现大学生自我权益保护，也一定程度上制约着教师团队学术权力与科层管理团队的行政权力过度扩张，促使其回归理性。

相比于西方高校多主体治理结构，我国高校教师教育学术团队与行政管理团队被认为是高校治理的两大主体，而真正大学的受益者与投入者——学生群体的权力被有意无意地忽略了，从而处于治理权力主体的边缘地带，只享有对外宣传上的文本式的尊重。这种环境下，学生逐渐沦为了教育的管理对象而非服务主体，学生权力观念被深埋，学生自我主体意识难以觉醒，学生的利益存在通常被认定由教师或学校管理人员代理，学生主体地位以及价值逐渐被教师团队和科层管理机构所淹没，其后果就是学生组织或学生代表缺少机会和渠道参与学校及学院各级决策过程，即使关乎学生自己权益的事务也无多大发言权与评判权，如专业课程设置、教学改革等。在学生组织和社团的发展方面，通常也被高校行政所全盘吸纳，本应按照自治组织的发展逻辑运行的各类学生社团、学生组织，开始逐渐向培养行政人员的路径演进，学生组织俨然学生行政机构，学生干部俨然官僚干部。当大学中没有了学生主体的参与，学生丧失了自身基本权力后，大学文化将缺少生机与活力，最终教育质量和办学水平也就难以真正提高。

二、高校治理主体结构碎片化的根源

西方学者李侃如 （Lieberthal.K）、兰普顿（D.M. Lamton）等用“碎片化”一词来描述官僚科层体制特征，强调部门从来不是如其标榜的那样代表公众的利益，作为委托代理人，自身也有部门利益的存在。部门利益最大化缺陷就在于他们分别代表了各自的部门利益，再也不代表公众的利益，撕裂了社会大众，[13]“肢解了社会管理的整体性需求，难以回应社会管理迅速变化的现实”。[14]佩里·希克斯认为“从功能的视角上来看，治理主体的单一性及其内部权力的分散化，存在推卸责任，转嫁责任现象；重叠并互斥的项目；组织目标的相互冲突；缺乏统筹整合的策略，由此导致服务使用者沮丧；面对公众需求时，部门组织各自为政、需求方无法获得所需服务，即使获得的服务也存在困惑；没有考虑到问题的原因，只强调专业干预，导致服务供给或专业提供与需求的差距等问题”。[15]相对于西方学者所谓的政府碎片化是由过度分工引起之外，中国高校治理主体结构的碎片化根源还兼有部门主义与学生监督群体的缺失两大特征。

（一）高校行政化扩张带来了结构的碎裂化

建立在法理型基础之上的科层官僚制被马克斯·韦伯认为是适应专业化、职业化分工的理想组织运行结构，以致“人们不可能发明一种方法在没有官僚机构提供的组织、分工和专业的情况下进行大规模的社会工作”。[16]我国高校权力结构的设置也基本遵循这一设置标准。实践证明，官僚科层制本身所具有的严密性、稳定性、合理性等特征，以及它所倡导并遵循的理性和效率等价值观念，为日常行政事务的管理尤其是大规模组织的运行带来了逻辑规范，一定程度上确保了社会公正和社会秩序的稳定。然而针对科层制下产生的官僚主义通病，马克斯·韦伯承认“这确实是一种使人进退两难的局面，因为没有官僚机构提供组织、分工和专业化，人们就不可能提出任何执行大规模社会任务的规划”。[16]唐斯也认为“官僚组织的规模随着实践的推移虽然取得了突飞猛进的发展，而工作灵活性则下降了。事实上，密集的专业分工产生了重要的规模经济，提高了产品质量，并且加快了各个步骤的执行速度。但是，超过一定程度的专业分工，执行速度的提高，将由于各个步骤的复杂性以及协调困难的增加所消耗的时间增多而被抵消”。[17]放置于高校权力结构中来理解，就是随着高校事务复杂程度不断提升，专业分工的过度化发展，管理部门职能不断扩张，高校行政权力不断加强，部门利益要求不断增加，挤压学术权力与学生权力空间，导致行政模式主导下高校治理主体结构的碎片化。

（二）部门利益最大化固化了结构碎片化

如果说高校的科层专业化过度分工是造成结构碎片化的客观因素的话，那么科层制下的部门利益最大化则强化了结构的碎裂程度。佩里·希尔斯从组织内部和组织间关系两个维度出发，考察产生公共组织碎片化的原因。其中，组织间关系被放置于组织社会学层面，探讨关于组织因对内凝聚对外排斥而造成的组织间冲突及其导致的制度碎片化的影响，[18]而将组织个体导致的碎片化划分为无意碎片化和有意碎片化两种类型。无意碎片化主要是指组织运行过程中出乎意料的结果，主要体现为因市场竞争机制而出现的组织权力下放，决策与执行机构分散的预期之外效果，而职能过度分工是结构碎片化的客观根源。有意碎片化是指因公共权力行动者追逐私利故意导致的政府碎片化，主要体现为通过权力的分散，便于控制机构运行；为保持本部门专业性权威，有意对外排斥；部门主义作祟。[19]有意碎片化和无意碎片化在我国高校科层制体系中都普遍存在，其中有意碎片化更加严重。这是因为高校行政管理者在管理决策、向上传达信息、制定相关制度、组织执行等环节中，并非如韦伯所说的处于客观中立状态，而是也要策略性地追求个人和部门利益的最大化。由此，高校中的教务处、学生处等职能部门管理人员为获取职称等额外资源，在行政管理过程中更加倾向于制定和执行各类有利于部门利益的制度，无形之中高校教师教育团队与学生群体主体性地位和影响力就被削弱了。

（三）学生监督主体缺失强化了结构碎片化

大学起源于欧洲中世纪，其初是学生学习的一种行会组织，教师与管理人员都由学生雇佣，并受其监督。发展至今，随着管理者组织与教师组织规模的专业化和职业化，学生组织权力逐渐从全面干预学校运行转向到课外活动领域，但监督和参与高校运行的制度与传统被保留了下来。从委托-代理人理论上来看，高校行政管理机构与教师教育团队是在校学生的主要代理人，分别担负着治校与治学的重要责任。为确保学生权益的最大化，代表学生群体利益的学生组织在监督代理人、促使教师团队与管理团队发展上发挥着强有力的功能。不同于西方高校学生组织具有自治性的传统和习惯，我国高校中的学生组织成立通常是自上而下成立，受行政管控影响，学生和学生组织依附高校科层官僚组织发展，并沦为高校行政机构的“附属单位”，不仅难以监督代理人行为，反而要接受高校管理队伍的监督和领导。以往观点认为“上级监督太远、司法监督太晚、纪委监督太难、民主监督太软”是造成高校权力难以接受监督的主因，[20]但通过委托代理人的视角观察，学生权力主体意识和行动的缺失也是造成高校行政权力过度扩张的重要原因。我们认为正是在缺少学生委托人有效制约的背景下，高校行政管理机构掌握了各种资源的调度、分配大权，进一步加固了高校行政治理主体的单一性，固化了碎片化的高校内部治理主体结构。

三、高校治理主体结构碎片化的治理之道

针对科层官僚组织的碎片化困境，佩里·希尔斯提出了整体性治理概念，倡导纵向权力整合、同级部门或区域的合作以及公私整合。放置于中国社会背景下，整体性治理理论的预设并没有考虑到“社会本身的碎片化结构与科层组织碎片化结构相互强化”这一事实。[21]但该理论倡导的系统思考、重视人的主体性、跨界整合行动策略等理念，依然对中国高校的治理提供了借鉴，即高校治理主体碎片化的协调与整合其本质是高校行政机构权限的规范、教师教育团队的学术权力回归、学生自组织网络的培育和发展及其三者在治理过程中的良性互动与有效衔接。

（一）整合与规范院、校治理主体的层级关系

高校行政机构权力过大是造成治理主体结构碎片化的主因，因此，如何整合与规范高校行政机构权限就显得至关重要。从组织结构上来讲，相比于科层制直线型结构，扁平化结构因横向协调整合功能强，更有利于应对日益复杂的高校事务。具体来说，高校应通过分权结构形式，以教师教育团队或机构与行政机构适当分离、院校权力相对分开为主要原则，根据院校运行特点，推动校级部门主要掌握行政权力，院系部门更多侧重学术权力，以便更多地将学术权力归还给教师团队。具体而言，校级行政机构主要起监督、服务作用，监督确保学校规章制度及文件的贯彻落实，参与学院有关决策，并为学院目标完成提供良好的人、财、物等外部条件。除此之外，校级党政部门还应围绕国家既定教育政策，以学生需求、人才培养质量为中心，通过整合各方意见，制定完善相关制度体系，以制度化沟通为载体，担负起总协调师职责，实现行政主体与学术主体的有效衔接与良性互动。

（二）整合与协调高校分散化的行政职能

针对科层组织结构的碎片化与部门主义，整体性治理提出跨界整合策略，以打破“碎片化”模式下的组织壁垒和自我封闭的状态，强化各职能部门之间的合作和协调，促使某一政策领域中不同利益主体团结协作，提供无缝隙而非分离的服务。借鉴政府大部制改革，按照相近职能整合、加强部门协调的要求，整合和优化行政机构，提高行政效能，将分散于高校中的具有相近功能的职能部门合并，组建有机统一的若干类工作委员会，相关职能部门整合进各工作委员会。在保留现有职能部门的基础上，健全权责明确、相互制约的决策机制、执行机制、监督机制。

（三）培育与整合师生自组织网络关系

如果说上述两个维度侧重于行政等级整合的话，那么培育师生自组织网络侧重的则是横向组织整合。纵向行政等级网络并不能代替社区横向网络，若此，只会破坏集体合作的机制，滋生搭便车与投机依附行为。[22]换句话说，学术组织与学生组织都属于规约式自治组织，[23]他们在遵守国家政策和学校制度的前提下应保持非行政化属性，通过横向组织将教师和学生两大主体的自治组织有机衔接起来，即纵向行政组织的整合功能发挥必须结合或镶嵌于横向组织网络之中。唯此，高校多元治理主体间的互动网络才能形成。这就要求行政权力机构要在制度和行动上为其留下生长空间。然而行政权力的退出并不意味着师生自组织网络的自发形成，因为行政权力过早退出，缺少有效的整合机制，反而会导致学术团队与学生群体的无序发展。因此，行政权力机构退出的前提在于以学校为主导，培育和发展教师、学生自组织网络，促使学生群体与学术群体由他组织向自组织转变，实现“教职工代表大会制度化协同、学生自治委员会组织化参与”[24]并相互合作的治理网络。

综之，整体性治理理论为分析中国高校内部权力主体结构的碎片化提供了有益的分析框架。然而基于中国高校行政功能分散、教师教育团队为主体的学术权力发育不全、学生主体不明显这一事实，中国高校内部碎片化又有着自身的特点，这就要求高校由碎片化治理到整体性治理转变过程中，除却行政功能整合外，还必须考虑如何培育和发展学术团队以及学生自组织网络，这是实现高校内部主体多元互动治理的关键要素，也是实现行政机构治校、教授团队治学、学生组织参与协商的多主体互动局面的基础。其中，初始行动者的生成、高校内部治理主体间的信任与高校治理网络的协调与整合三个方面将是实现上述目标的难题。另一方面，在整合协调过程中，党的领导是必须要坚持的原则，然而在具体分工上，如何处理其与高校行政、学术团体、学生自组织的关系问题，也是关乎高校治理主体结构碎片化整合成败的关键。毫无疑问，这些问题将是今后要讨论和分析的重点和方向。

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（责任编辑：刘丙元）

尹 浩/长江师范学院马克思主义学院讲师，博士，研究方向为思想政治教学思想、基层社会治理研究