□钟慧
(江西财经大学法学院 江西 南昌 330013)
县域治理中的基层民事纠纷
□钟慧
(江西财经大学法学院江西南昌330013)
“郡县治,天下安”。中国基层社会由于其环境的特殊性,加之时代变迁因素的影响,日益呈现出错综复杂的特点。基层纠纷解决方式也愈呈辖区化特点。
基层纠纷;乡镇;村两委;调解
本文DOI:10.16675/j.cnki.cn14-1065/f.2016.04.008
“郡县治,天下安”。中国自上而下的法治构建绕不开基层这片广阔天地。而中国基层社会由于其环境的特殊性,加之时代变迁因素的影响,与以往相比,基层的大背景产生了很多变化,日益呈现出错综复杂的特点。但毋庸置疑,基层法治建设是影响城乡中国和谐稳定的重要因素。
基层,尤其是乡镇一级政权以及村委会,把很大一部分精力投注于通过开展调解路径实现纠纷解决,以江西省崇义县为剖面样板,据暑期实践团队亲身体会和实地调研为依据,将实践团队对基层农村纠纷解决机制——调解的情况、看法、分析、建议一一阐述之。
如今正值社会转型之拐角,物质化泛滥。农村传统的熟人社会结构受到冲击,甚至其内核性质都发生变化,在新常态新形势下,我们认为,基层乡村以调解为主的纠纷解决模式,未来路径计将安出,还需处理好三大关系:基层乡镇一级政权与“村两委”之间的关系;司法所、派出所与综合办的建制、职能之权衡关系;体制与民“争利”,政治国家利益与基层乡民社会利益之分野。
关系其一,当处理好基层乡镇一级政权与“村两委”之间的关系。无疑,在乡镇党委政府与“村两委”两者中,处于弱势地位的自然是“村两委”,因而在权威性和信任度方面,相比之下村一级是明显不如乡镇一级。这使得在实际工作中,乡镇一级党政机关被大包大揽调解工作,村一级调解职能被边缘化和虚化。要改善这一状况,良性路径应是:在调解工作流程中,应先由“村两委”方面出具调解意见处理书,再上报到上一级,以修正“村两委”调解职能弱化的现状。除此之外,还应该适度提高“村两委”干部的工资等待遇,提高其对调解工作的积极性。以江西省崇义县为例,一般而言,村“两委”干部的月工资大约在1 500元左右,“农忙时干农活,农闲时再民主管理”是真实的写照。不提高村干部的待遇,村干部没有内驱动力,哪来既要马儿跑又要马儿不吃草之理?当然由于地方工作的复杂性,应基于基层财政的实际情况酌实际考量增加工资等待遇的幅度。
在实践调查中发现,乡镇一级政权的权威和执行力相比以前而言是在削弱的。究其原因有很多,举其荤荤大者有四:一是以人为本施政理念的贯彻,但乡镇党政机关在群众中的震慑力更不如从前;二是网络等自媒体的监督职能发挥作用,乡民也在一定程度上了解甚至运用媒体曝光来维权,这对乡镇党政机关行使职权有督促力;三是上一级政权对乡镇一级权力的“制衡”和监督,乡镇方面权力受到掣肘;四是因为体制内基层干部的问题,事实上存在为数不少的基层干部明哲保身,执行工作时不敢“甩开膀子”干事,这在一定程度上降低了乡镇党政机关的权威性。
关系其二,妥善协调好司法所、派出所与综治办三者之间的关系。以赣南为例,规定人口在一万人以上的乡镇方可单独设置派出所。一个派出所一般而言只有5-6名警察的员额,警力十分有限。然而就是在派出所警力紧张的情况下,却在农村调解工作中扮演重要角色。派出所本司社会治安职能,却职能越位。民间纠纷多是争所有权的归属,警察加入民间纠纷调解工作,在一定程度上削弱了司法的作用。而司法调解以法律为准绳,将形成全民信法守法的风尚,故调解工作应以司法所为主导为好。
相对于派出所、司法所来说,综治办更不为人所知。综治办承担信访、维稳、矛盾纠纷排查调处等职能。在实践中,乡镇一级的综治办是兼职单位,我们发现,在实践中乡镇综治办和人民调解委员会可谓是“两块牌子,一套人马”。尤其是在矛盾纠纷排查工作中,综治办设立人民调解委员会,在当地村民的一般认知上多是老一套的东西。其实,设立了派出所之后就没有必要再设置综治办,甚至我们认为派出所下设综治办会更为妥当。综治办归综治办,调解归调解,这才符合一般的社会生活观念,不该把二者画上等号。
当然乡镇一级的派出所、司法所和综治办不可能完全厘清界线。总之,相比于派出所和综治办,如若倾向于发挥司法所的能动性,更有助于激发民众朴素的正义感和法律感。
关系其三,在体制与民众的利益博弈中,应该实现两者的利益共赢。毋庸讳言,基层民众与基层党政机关在对某些事情的认知上存在一定差异,尤其是对涉及到自己切身经济利益方面的政策,存在不同的声音。面对不同的声音诉求,我们要合理甄别,实现对等的利益平衡。在这里要特别谈到上访问题,现在在基层,对待上访多是以堵为主,设置维稳重点人物,重点监督。若基层农民上访到信访办,县方面会限制上访人数,一般在某一时间段只选2到3人作为代表到上一级政权进行上访。在具体处理的实务中,不同的县相关政策的强度和妥协的程度不同,财政相对富裕的县为了维稳便采取妥协方式,甚至答应上访群众的无理要求。求我们了解到,在上一级对下一级的关于上访的批复,多是以“根据目前有关政策妥善处理”为结项语,这样一来使得下一级部门着实为难,有“踢皮球”之嫌。
我们认为,上访一级压着一级的做法未称妥当,堵不如疏。针对上访问题,我们经过全方面、多角度的考察后,提出三点建议:①由相关省市制定补贴等具体的政策,以统一规定各县的做法,防止各县各自为政,出现要么妥协要么僵持的情况;②每一级不堵上访,但是要把好关,把握分寸,允许正常上访,允许正常的利益诉求的表达,不接纳无理取闹的诉求,而无须控制,这样才能真正实现和谐;③信访部门与其他部门要实现信息的互动,要及时与民政等其他部门联系了解相关政策情况,实现信息沟通,切忌“乱下药”,将具体政策与上访群众讲明来,政策越辩越明。
关于基层乡村纠纷类型,以江西省崇义县为例,乡镇以森林纠纷和土地纠纷为主,矿产纠纷多是县与县之间。就森林纠纷而言,存在国土部门测绘登记时闭门造车的情况,很多情况是没有进行实地调查就确定林权边界,径直就发放林地产权证,造成很多划分的界址出现重复,引发森林纠纷。而在土地纠纷方面,耕地界址分明,一般无纠纷,土地纠纷集中在宅基地。
2.1关于调解方法,以江西省崇义县为例
一般的调解方法是:乡镇以及村方面参加调解的干部按照相关政策,对反映的矛盾聚焦点的实际情况进行适当调查,以调查中多数人的认知和了解情况为认定事实标准,处理解决纠纷。在调解方法上,当地乡镇部门也做了一些有益的尝试,如乡镇驻村干部分片负责调解,“你把好你的门,我把好我的门”,即在明揭斯旨。这种做法上面没有明确予以规定,但是事实上也取得了一定的社会效果。当然村一级也有调解委员会,3至5个村干部就可以组成调解委员会,但是效果不太理想,多是依赖驻村干部协助解决调解纠纷。在这里,我们提出可以进行适度有偿调解的建议。
2.2时过境迁,随着经济社会发展,农村出现了空洞化趋向,农村大量劳动力转移,这对农村法治构建产生了一定影响
例如“村两委”找人开会难,难以聚集在一起宣传普法。村民的个人观念增强,对集体自治组织的信任度降低。但是这对基层干部开展调解工作来说,影响还是比较微弱。
2.3基层乡村这种新变化带来的影响,还有宗族观念的淡化
人口的流动性增强,使传统的聚族而居格局受到不断冲击,宗族影响力进一步弱化。传统宗族秩序的解体,族人不买宗族方面的账,宗族的长辈大都无威信可言。我们认为,一个很重要的原因是法律法制的健全,使得传统的家族家规几乎丧失了约束力,成了无强制力的道德规范。在解放前,由于法律的不健全,家族家规曾在维护社会秩序发面发挥过积极作用。而现在,硕果仅存的家族规范仅剩下重视教育和品德,都是不成文的家族规范。在实际中,伴随着宗族观念的下降,同时祖宗观念和姓氏观念呈现上升趋向,一个很好的例子就是宗族联谊会。在基层乡村家庭调解中,叫宗族中长辈来做裁断者的情况在减少,宗族调解的权威性急剧下降,多为形式性之象征。
2.4宗族长辈说话分量明显弱于之前,传统社会性质的族长在退出历史舞台
传统社会的族长,又称“族长公”,是所有人中辈分最高的人,若辈分相同则以年长为先。族长公一般负责家族常规事务,在家庭纠纷发生时会请族长公做证人,即在场人旁听,说句公道话。但是这种公证已经没有权威性和终局性可言,只能是提出族长公自己的观点看法,供当事人考虑而已。
根据我们的实地调研,无论是在实践中还是观念上,崇义县将诉讼和调解当做一种解决纠纷矛盾的方式,也非常注重两者在维护社会稳定的中的重要作用,而且从法院领导和当地民众的口中,我们感觉到调解作为一种制止纷争的方式被广泛使用。但是从年轻的驻村干部和崇义县竹坑村的村民口中可以发现,不成功的调解仍然存在,其一是双方矛盾较多,难以达成一致而走上司法程序,其二是由于急于制止纷争而“息事宁人”。从经济学角度来说,法院最终以调解的方式完结该案,这看似解决了纷争又节省了成本,但因此造成其他村民对调解结果很失望,从而减损了村民对法律的信仰,这种损失的“软成本”很难精确衡量但又却不可忽视。因而,我们认为在司法机关和社会组织调解的过程中,必须也要注重当事人的满意度,尤其是法律资源相对匮乏的一方。对此有以下建议:
3.1加大普法力度,普法针对的通常是不特定的人群(相比于个案中的法律援助)
我们认为普法要注重实用,在短期以内,要多普及民众更愿意由诉讼途径解决的法律领域,例如关于人身损害、借贷纠纷、买卖纠纷这一类法律的具体内容,另外在调查中,我们发现劳动纠纷(主要是劳动合同和工伤这一类的纠纷)也大量存在,因此劳动法的内容也是普法的重要领域。普及大众愿意通过诉讼途径解决的法律,可以使普法发挥更高的效率。
3.2在婚姻家庭继承的纠纷中,民众虽然大多不愿意诉诸法律,但也并不意味着这块领域不重要
但是在这块领域的普法中,我们首先应该给民众一个这样的观念:尽管这些是相对私人领域的纠纷,借助法院这样的机构解决可以使纠纷得到更好的解决。这样才会吸引他们继续关注这些法律问题。另外,由于私人领域法律纠纷当事人都不愿意“闹大”,这一个领域要加强个案的援助或者提供有偿的法律服务。
[1]刘婷婷.传统与现代:基层纠纷解决机制的法社会学分析[J].政法论丛,2009.03.
[2]梁平,孔令章.转型时期基层纠纷解决机制的构建[J].学术月刊,2009.10.
1004-7026(2016)04-0018-02中国图书分类号:D925.1
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