城乡居民社会保险一体化经办管理研究——以西安市为例

□刘妍　吕雅琴　刘琦

（西安市行政学院　陕西　西安　710054）

城乡居民社会保险一体化经办管理研究
——以西安市为例

□刘妍吕雅琴刘琦

（西安市行政学院陕西西安710054）

文章从西安市城乡居民社会保险经办管理现状入手，分析了目前西安城乡居民社会保险经办机构存在的问题，并针对这些问题提出了改革建议：对城乡居民养老保险、城镇居民医疗保险和新农合经办资源进行整合，探索建立以城乡居民社会群体为基础的社会保险一体化经办管理服务体系。

西安市；城乡居民；社会保险一体化经办管理

本文DOI：10.16675/j.cnki.cn14-1065/f.2016.04.003

党的十八大报告指出，健全社会保障经办管理体制，建立更加便民快捷的服务体系。整合社会保险经办资源，实行多险种由一个机构统一经办，是建设服务型政府，合理配置公共资源的必然要求，也是推进城乡一体化社会保障管理服务体系建设的不二选择。从文献梳理中可知，国内一些学者在理论层面和制度框架内对社会保险经办管理服务体系建设作了探讨。杨燕绥教授（2007）撰文指出，我国目前社保经办机构面临的最大问题是：“小马拉大车和五险分离”，社保经办管理存在“五龙治水”和“信息孤岛”等诸多问题，导致了便携性差；张晨寒（2012）、陈宗利（2006）、连寅（2011）等人在分析了不同管理体制下社保经办机构的成本、绩效差异后发现，“五险分立”和分散的管理体制是目前社会保险经办机构能力低下的重要原因。本文试图以西安市为例，在分析社会保障制度建立的过程中，发现各类社会保险制度建立都是以社会群体为基础的。城乡居民是不同于企业和机关事业的社会群体，有关这一群体社会保险经办管理服务体系的建立，也可以考虑实行以社会群体为基础的经办管理服务模式。对西安市对城乡居民养老保险、城镇居民医疗保险和新农合经办资源进行整合，探索建立以城乡居民社会群体为基础的社会保险一体化经办管理服务体系。

1　西安市城乡居民社会保险经办管理现状

西安市城乡居民分布在13个区县、7个开发区的181个乡镇和街办、859个社区、2 880个行政村，社会保险经办管理服务工作的特点是点多、量大、线长、面广。在现有体制下，分别有市、区县、乡街和社区四级养老保险经办机构及协管员、三级城镇居民医保经办机构和协管员、三级新农合经办机构及协管员都在为同一个群体提供两个险种的经办管理服务。

1.1城乡居民两个险种参保情况

1.1.1城乡居民养老保险。截止2015底，西安市应参保城乡居民255.67万人，已参保255.29万人（其中城镇居民20.18万人、农村居民235.11万人），总体参保率为99.85%。西安市66.26万60岁以上居民全部按月足额领取养老金。发放率保持在100%。参保人数小于并涵盖部份参加城乡居民医疗保险人群。

1.1.2城乡居民医疗保险。据了解，西安市城镇居民医保参保人数为135万人（含16岁以下少年儿童40.54万人），缴费人数97万人；大学生医保参保人数74万人；新农合参合人数402.88万人（含16岁以下少年儿童），参加医疗保险的城乡居民及大学生总数为611.88万人，参保人数大于并涵盖全部参加城乡居民养老保险人群。

1.2两个险种经办机构现状

1.2.1养老保险经办机构。西安市养老保险经办机构编制216人，现有在编人员177人、聘用人员70人，总计247人。专兼职工作人员与服务对象的比例为1：10351。1.2.2新农合经办机构。西安市新农合经办机构编制280人，专兼职工作人员与服务对象的比例为1：14388。1.2.3城镇居民医保经办机构。西安市城镇居民医保经办机构56人。专兼职工作人员与服务对象的比例为1：17321。

2　西安市城乡居民社会保险经办管理存在的问题

现有体制下经办管理服务方面存在的直观现象是，一个群体、两个险种、三套机构、四级经办。具体问题表现在：

2.1社保信息难共享

居民医疗保险和居民养老保险因群体相同，存在大量相同信息，可是由于体制不顺，把同一人群的社会保险业务划分为两块，客观上造成参保基数出入较大，参保数据分别由三套经办机构分别进行管理，养老保险全省联网、城镇居民医保全市联网、新农合仅在区县使用局域网，三套信息管理系统各自独立运行，参保信息无法共享、数据无法比对，重复参保重复补贴问题无法避免，不利于资源的共享也不利于执行上级政策。

2.2经办资源浪费大

现有经办管理机构职能类似、机构重叠、成本较高。目前，卫生、人社两个系统所属的三套经办机构都在办理一家一户或一个人的事情，市和区县经办机构内部都设立综合、财务、业务、稽核等部门，三套机构在乡镇街办、社区和村都有各自的经办队伍，办公经费、办公场地、人员工资、设施设备都由各级财政负担，经办资源浪费显而易见。

2.3参保对象不方便

由于经办管理服务职能分属不同体系，同一个参保对象参保，要向两个经办机构反复填写和报送申请资料，接受两个经办机构的重复稽核检查，办公场地不在同一场所，缴费不在同一时间，开户不在同一银行等等，客观上造成一家一户的事情需要在不同地方、在不同时间去办理，既增加了经办机构行政运行成本，也给广大居民办理业务带来不便。

2.4经办能力不足

由于经办管理服务资源分散，编制有限，增加编制难度大，各经办系统都聘用了一些临时工作人员，尽管如此，各系统专兼职工作人员与服务对象的比例都远远低于1：5 000的合理标准。各系统的经办管理服务能力都不能适应精细化、标准化经办管理服务的要求。

3　实行城乡居民社会保险一体化经办管理的原因

3.1有利于提高管理水平

居民养老保险和医疗保险参保人员信息相同，居民养老人群是居民医疗人群的一部分，建立好居民医疗人员基本信息，就健全了养老人员信息。对现有经办资源进行适当整合，在不增加编制的情况下，可以使经办队伍规模扩大，在基金征缴、业务管理、待遇兑付等业务可以“一条龙”服务，而且，从经办机构上更加明确，居民的养老、医疗保险服务经办机构就只有一个，从而能够有效改变当前三个经办系统总体服务能力不足的现状。

3.2有利于服务广大群众

按工作流程，参保群众及村和社区经办人员需要经常到经办机构去办理参保申请、保费缴纳、变更登记、转移接续、停保续保、退保年审等手续，实行一体化经办管理后，群众只需要进一个门、找一个人、跑一次路、办两件事，既方便又快捷。

3.3有利于经办业务的开展

“工欲善事，必先利其器”，信息化是社保经办机构的有效武器之一，实行一体化经办管理，必须使用统一的信息管理系统。西安市城乡居民社会养老保险从起步就按照人社部“数据向上集中，服务向下延伸”的要求，使用全省统一的信息管理系统，其优势是，可以即时在全省乃至全国范围内比对参保数据，也可以实现城乡居民两个险种之间的数据比对，使经办机构能够同步掌握城乡居民两个险种的参保缴费情况、待遇享受情况，发生人员流动或死亡后，可以同步转移接续或终止注销两个保险关系。这样就能够从技术层面避免产生重复参保和重复补贴。

3.4有利于实现保险全覆盖

居民养老保险和医疗保险保费征缴是实现居民社会保险全覆盖的关键。由于城镇居民医保、新农合与养老保险都是采取个人缴费加政府补助的筹集资金模式，在一体化经办管理条件下，预算管理会更加方便、精确。另外，城乡居民养老医疗两个险种的参保率存在较大差异，医保参保率始终高于养老保险参保率，主要原因是，医保可以即时缴费、即时享受，群众参保积极性较高，养老保险是现在缴费、未来享受，中青年居民参加养老保险的保积极性相对较低。在基层经办管理服务体系尚不健全的情况下，各级养老保险经办机构很难准确掌握应参保人员信息。

3.5有利于加强基金安全管理

目前，西安市享受城乡居民养老保险待遇人数为66.26万人，其中农村居民60万人，占到90%，西安市每月发放养老金9 570多万元。据统计，西安市城乡居民每年新增享受养老保险待遇人数在8 000多人，享受待遇人群死亡率大约4%～5%，预计每年死亡人数大约2万人左右，都需要及时停保。西安市有2 880个行政村，加之多数农村地区实行土葬，经常发生死亡信息报送滞后或未报，极易造成养老保险基金流失。由于养老保险经办机构稽核追缴手段少、难度大、成本高，基金安全管理时刻都面临风险。鉴于绝大多人员都有临终前住院治疗的经历，所以，实行一体化经办管理，使经办机构能够在审核住院医疗费用报销时及时掌握关键信息、及时停保注销，对个别因迟报漏报造成多发养老金的，经办机构可以在审核报销住院医疗费用时，从报销费用或个人账户余额中予以抵扣，使养老保险基金安全管理增加一项有效控制手段和可靠防线，同时可大大降低年检稽核管理成本。

3.6有利于社保卡的推广使用

西安市目前在社保卡使用环节面临的主要问题是，城乡居民两个险种的参保数据加载、核对需要在两个信息系统进行，按现有规定，社保卡丢失后群众需要同时告知两个经办机构等等。实行一体化经办管理服务，在社保卡数据提取、核对、修改、制卡、发卡、补卡等所有环节都可在同一经办体系内完成，这样可以大大提高工作效率，有利于加快社保卡的推广使用进度，也便于加强社保卡后续管理服务工作。

4　一体化经办管理的内容与体系

实施城乡居民社会保险一体化经办管理的具体内容和内部管理体系主要包括五个方面。

4.1信息管理一体化

信息化建设是做好经办管理服务工作的技术基础。西安市城乡居民养老保险从起步就使用全省统一的信息系统，该系统已经具备包括养老保险、医疗保险在内的所有险种业务经办、基金核算、异地核查、即时统计、综合分析、信息查询等功能，而且可以根据各地市经办机构需要搭建网上工作平台，可以实现在全省及全国范围的数据比对、数据传输、异地结算、异地转移接续等功能，完全适应城乡居民特别是农村居民流动性强的需要。目前西安市城乡居民养老保险参保数据入库人数已经到达255.29万人，个人账户入账率达到98%。所有养老保险业务已进行系统经办，城乡居民医保参保数据导入后，很快就能够实现城乡居民两个险种业务的系统经办管理服务，工作效率将大幅提高，群众办事更加方便快捷。

4.2工作流程一体化

在信息管理一体化前提下，进一步对城乡居民两个险种业务流程进行整合，市和区县两级经办机构内设部门职责按照业务工作流程进行一体化设置，使经办机构能够及时掌握同一参保对象的缴费续费情况、待遇享受情况、转移接续情况、个人账户管理情况、停保注销情况等信息，相关信息再通过乡镇、街办以及村和社区专管或协管员双向传递、录入、初审、审核、办理，以此明确职责、落实责任、优化流程、强化内控。

4.3标准化建设一体化

在实现工作流程一体化的基础上，按照国家《社会保险服务总则》《社会保障服务中心设施设备要求》两项国家标准，从资源配置标准、服务标准、技术标准、工作标准、管理标准和视觉标识系统等六个方面，持续推进实现城乡居民社会保险标准化建设一体化，努力实现西安市城乡居民社会保险经办管理服务工作的创新与提升。

4.4基金核算一体化

城乡居民社保基金都是由个人缴费和政府补助构成。城镇居民医保资金全部纳入统筹基金，没有个人账户；养老保险只有个人账户和基础养老金，没有统筹基金；新农合是以区县为统筹单位，当年收支平衡、略有结余，个人每年有150元门诊统筹费用。两个险种的共同特点是，由各级政府按照人头或缴费档次进行补助。在经办管理一体化的条件下，各级财政补助部分可以做到按人、按户进行相对精确的预算、决算和会计核算管理，在避免重复参保的情况下，使政府有限的财政补助资金实现效益最大化。

4.5年检稽核一体化

城镇居民社保与城镇职工社保在管理上的不同之处在于，城乡居民没档案、没工资、居住散、管理难，在养老保险待遇发放环节，基金安全管理面临许多难以避免的风险。在一体化经办管理的条件下，由于两个险种的关联度很高，经办机构能够通过一体化年检稽核，及时发现并堵住养老保险待遇发放和医保重复参保方面的漏洞，年检稽核成本也可以大大降低，而工作效率会成倍提高。

综上所述，我们认为，待国家新农合行政管理体制理顺后，建议考虑在西安市实行城乡居民社会保险一体化经办管理。创新落实国家在《人力资源和社会保障事业发展“十二五”规划纲要》中提出的“逐步推进城乡居民养老、医疗保险统一经办管理”的要求，充分展示西安市在健全城乡社会保障公共服务体系方面的改革创新精神。当前及今后一个时期，围绕建立覆盖城乡居民的社会保障体系目标，不断完善管理服务体制和机制，全面提升经办管理服务能力和水平，加强建立起适合我国国情、可持续发展的社会保险经办管理服务体系意义重大，刻不容缓。

1004-7026（2016）04-0006-03中国图书分类号：F842.6

A

国家行政学院科研合作基金课题，课题编号：15HZKT124。

刘妍（1970-），女，河北易县人，西安市行政学院，副教授，研究方向，社会保障。吕雅琴（1973-），女，山西永济人，西安市行政学院，副教授，研究方向，社会管理。刘琦（1959-），男，陕西渭南人，西安市行政学院，教授，研究方向，经济管理。