城乡社会治理主体协同机制：实现形态与优化策略

刘卫平

(邵阳学院， 湖南　邵阳　422000)



城乡社会治理主体协同机制：实现形态与优化策略

(邵阳学院， 湖南邵阳422000)

摘要：构建城乡社会治理多元主体协同运行机制，是实现城乡社会协同治理的关键。在我国语境下，城乡社会治理多元主体协同机制应以党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障为基本形态，以一主多元机制、权责对等机制、利益协调机制、平等合作机制、有序竞争机制为主要维度，从协同治权结构再造、协同行为规范、协同资源整合、协同环境优化等方面进行构建。

关键词：社会治理主体； 协同机制； 实现形态； 主要维度； 优化策略

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出的“国家治理体系和治理能力现代化”，包含着治理概念中的共同管理和共同治理，描述了中央对于未来政府、社会以及企业共同合作、共管共治的规划蓝图。在我国国家治理的话语体系下，当前社会治理体制创新的总体思路是：“建立以党和政府为主导、社会协同、公民参与的多主体协作治理的新型社会治理体制。”[1](P51-52)尤其是我国城乡社会发展失衡、差距持续扩大，单中心秩序中形成的传统社会管理模式已难以适应我国推进城乡一体化需要，必须构建党委领导、政府主导、多元合作、法治保障的城乡社会协同治理模式，以发挥党委、政府、社会组织、企业、公众等多元主体在城乡社会治理中的协同优势。建立多元主体协同机制，实现多元主体的良性互动和有效合作，是城乡社会协同治理机制的关键。

一、城乡社会治理主体协同机制的实现形态

党的十八大明确提出，要“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”[2](P34)。党的十八届三中全会《决定》强调：“坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。”[3](P49)为城乡统筹发展中社会治理主体协同机制的构建指明了方向，明确了原则，提供了思路。

在中国语境下，应构建以城乡发展一体化为目标，以党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障为基本框架的多元共治的中国式城乡社会治理主体协同机制，实现“党委的坚强领导、政府的主导责任、市场的配置力量、社会的积极协同、公众的有序参与等多元主体的整体效能”[4]。当然，如前所述，“党委领导、政府负责”不是指党委和政府的主体性独立或凌驾于社会、公众之上，而是指党委和政府其实来自于人民，他们本来是人民中的一员，其性质和职能都具有人民性；另一方面，“社会协同、公众参与”也不是被动式的协同与参与，而是积极主动的一种自觉行为。同时，党委、政府、企业、社会组织、社会公众等各主体，均要在“法治”的框架内分工合作、协同运行。

(一)党委领导

党的十八届四中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出，党的领导是中国特色社会主义最本质的特征。作为党的组织载体，党委领导是城乡社会治理多元主体间实现有效协同运行的最根本的前提和保证。如前所述，中国共产党是马克思主义政党，始终坚持立党为公、执政为民，其执政宗旨、执政理念、执政方式和执政行为具有很强的公共性，是我国社会治理的核心领导主体。“作为工人阶级、中国人民和中华民族的先锋队，中国共产党是最广大人民群众根本利益的代表者，因此，国家主权的所有者是全体人民，中国共产党代表人民掌握政权，运行治权，领导人民实施各项国家治理活动。”[5]我国各级党委在城乡社会协同治理中有着其他社会治理主体无法比拟的思想理论优势、利益聚合优势、资源整合优势、社会动员优势和组织保障优势，起着“总揽全局、协调各方”的领导核心作用。因此，在多元主体参与的城乡社会协同治理主体运行机制中，确立党委在多元协同治理主体中的领导核心地位，是必须始终坚持的根本原则和政治方向。在统筹城乡社会发展的社会协同治理中，党委系统各级党组织的主要职责是：强化统筹城乡社会发展政策导向、宏观决策和组织领导；加强系统内部协调和上下协同，发挥各级党委领导核心和方针政策供给作用；不断强化农村基层组织服务群众、凝聚人心、协调各方、组织保障的作用。

(二)政府主导

这既是政府作为社会治理主导型主体的职责所在，也是我国实现社会协同治理的基本方式和制度安排。“在现代社会生活中，政府向社会成员供给公共服务和社会保障，常常采用政府向社会力量购买公共服务的方式实施运行，在这一实施运行方式中，包含着政府权威机制、市场交换机制与社会组织机制的组合，尽管如此，这一实施方式中的市场交换与社会组织机制，也都是以政府权力和权威为制度和规则保障基础，在政府授权的条件下得以有效运行的。”[6]在协同治理模式下，不管是对于社会自身机制的发现、确认和培育，还是培育发展社会组织等社会力量，或者是确立政府与社会的良性互动机制，都必须发挥政府在社会建设与管理中的主导作用。当前，在城乡特别是农村法治普遍缺失、社会难以完全自治的情况下，要实现城乡社会自主治理有效运行和协调发展，必须发挥政府作为“护航者”的作用，因为社会力量的发展壮大都是在政府在场的情形下实现的。当然，政府主导只是实现社会协同治理的手段，其目的在于促进社会力量不断健康发展壮大。同时，在我国统筹城乡发展的进程中，由于城乡二元结构的形成有着极其复杂的历史、政治、经济、文化等多重原因，仅仅依靠市场或是社会的调节力量根本无法解决城乡二元结构所导致的城乡社会发展失衡问题，必须通过政府职能转变，进而优化政府主导功能，以行政力量整合经济力量、社会力量、精神力量等，才能逐步破除城乡二元结构并扭转城乡发展失衡的现状，从而实现城乡协调发展。[7]

在党委的领导下，政府在城乡社会协同治理中的主导职责，一方面表现在治理主体协同运行系统中的引导与组织、规范与协调、服务与监督，确保主体间的有序有效协同。另一方面，在统筹城乡发展中起到规划主导、运行主导以及政策制度供给、建设服务项目供给，其主要职责应包括：承担并组织其他治理主体贯彻党中央以及各级党委关于统筹城乡社会发展的系列政策；在我国新农村和新型城镇化建设的总安排下，制定城乡社会发展一体化的规划布局，构建一体化的城、镇、村体系和衔接互动的城、镇、村功能定位；统筹城乡产业融合和经济发展；统筹以向农村倾斜为导向的城乡基础设施建设，协调推进城乡现代化进程；统筹城乡社会发展和社会保障，实现城乡基本公共服务均等化。通过城乡社会建设与公共服务项目社会化、市场化，推进市场组织(企业)、社会组织、事业单位、社会公众协同治理城乡社会。

(三)社会协同

社会协同是城乡社会协同治理的重要依托。在中国话语体系和语境下，所谓“社会协同”是指在党委领导和政府主导下，党政系统与各类非政府组织、社会公众分工合作，形成党委、政府与社会力量合作治理网络，共同治理社会公共事务，实现公共利益最大化。为此，在城乡社会协同治理过程中，要以城乡基本公共服务均等化为目标，强化市场机制在城乡资源配置与公共服务中的作用，更好地发挥政府的宏观调控和公共服务职能，广泛吸纳和整合企业、社团、协会、中介组织、自治组织等社会力量，通过市场机制和社会化机制，有效参与农村公共服务、公共设施、公共卫生医疗、公共生态环境、公共安全、社会保障、基础教育等社会领域治理，充分发挥社会管理多元主体的资源优势，协调多元化的利益需求和化解社会矛盾纠纷，破解单靠党和政府难以解决的一系列农村社会发展问题。[8]

(四)公众参与

公众参与，既是人民当家作主的有效实现形式，又是城乡统筹发展中社会协同治理的重要基础。缺乏公众参与这一社会基础，任何现代社会的治理都将成为无源之水、无本之木。在我国语境中，公众参与就是我们党的群众路线和群众工作，是群众路线的生动体现。在我国统筹城乡发展的进程中，公众参与城乡社会政策制定等，既有利于增强政策公信力，又有利于公众在参与实践中强化公民意识和提高参与能力，促进农村居民市民化和培育发展公民社会。公众参与也是社会协同治理的基础力量，公众参与可以大力促成或检验社会协同治理的能力和绩效，而良好的社会协同治理实践反过来又可以促进公众的积极参与和自治能力的增强。在城乡社会协同治理中，应认真总结我们党在长期实践中创造的群防群治模式、人民调解模式等公众参与社会管理的好经验，不断拓宽公众参与渠道，健全公众参与机制，加强对公众公民意识教育引导，引导公众依法理性有序参与社会管理。同时，要加快公众由“个体化参与”向“组织化参与”转变，大力培育社会组织，大力建设和发展公民社会，提高公众组织化程度和有效参与能力，不断规范公众在城乡社会协同治理中与其他治理主体之间的协同行为，提升城乡社会治理主体间的运行绩效。

(五)法治保障

善治需要良法。法治是治国理政的基本理念和方式。“法治本身不仅是人类社会最先进的治理模式，依法治国也是人类社会的普遍发展规律。……实行法治是人类社会发展的必然趋势和最优选择。”[9]依法治国是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。党的十八大报告强调：“更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用。”[10]习近平总书记也始终强调：“努力建设法治中国，以更好发挥法治在国家治理和社会管理中的作用。”[11](P80)并要求“全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体化建设”[12](P81)。党的十八届四中全会以“全面推进依法治国”为主题，作为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要部分，其通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出建设社会主义法治体系和社会主义法治国家的总体目标。在城乡统筹发展进程中，党政机关、企事业单位、社会组织、公民等社会协同治理主体必须在法治的框架内规范、有序、高效运行，才能真正实现城乡社会管理各治理主体之间有序、有效、持续的良性协同。同时，尤其要完善以宪法为核心的中国特色社会主义法治体系，健全有立法权的人大主导立法工作机制，并逐步扩大地方人大立法权，创新立法工作理念，提高立法工作质量，坚决做到科学立法、民主立法，公正司法、公正执法；大力加强法治国家、法治政府、法治社会一体化建设，共同推进依法治国、依法执政和依法行政。

二、城乡社会治理主体协同机制的主要维度

城乡社会治理主体协同机制，必须在制度安排时考虑不同治理主体运作逻辑与原则之间的协调性与冲突性，旨在保障党委、政府、企事业单位、社会组织、公民等功能优势和运作机制不同的各类治理主体，在城乡社会治理过程中实现各类治理主体最大限度的融合与协同，进而实现城乡社会治理的共同目标和促进城乡社会发展一体化。其主要包括以下五个维度。

(一)一主多元机制

所谓一主多元机制，是指在党委领导下，政府发挥在社会管理多元主体协同治理中的主导作用，组织和协调企业、社会组织、公民等其他治理主体对社会管理进行有效合作治理。根据我国城乡社会管理和社会发展实际，城乡社会协同治理主体间运行机制的建立和有效运行，必须依赖于多元主体中的政府主导和政府主导中的主体多元相结合，即有赖于建立一主多元运行机制。政府作为社会建设和管理的主导型主体，在党委领导和人大授权并监督下拥有企业、社会组织等其他治理主体所无法拥有的行使国家公共权力、分配社会资源的能力，理应对组织安排多元主体的协同合作负主要责任。特别是企业、社会组织等治理主体有着自身的运行逻辑和各自不同的功能优势，更需要依靠政府站在统筹城乡发展、促进城乡发展一体化的战略全局，发挥其主导作用，通过倡导、组织、协调、支持等方式，将具有不同运行逻辑和治理方式的多元治理主体凝聚成一个以实现公共利益最大化、促进城乡社会发展一体化为共同目标，规范、有序、高效的社会治理共同体，形成推进城乡社会均衡发展的持续合力，促进和保障城乡社会管理多元主体的平等合作和有效协同治理。在这一机制中，作为主导的政府，应自觉强化服务行政和法治行政的意识，摈弃管治行政，尤其要为多元主体的协同合作提供政策法律环境与制度安排，确保多元主体协同治理城乡社会的治理绩效，促进城乡社会法治一体化和增进社会整体利益。尤其政府是社会公正的主要实现者和维护者，维护社会公平正义是各级政府的首要职责。党的十八大提出，要加快形成政府主导覆盖城乡可持续的基本公共服务体系。为此，政府首先要以实现基本公共服务均等化为目标，切实担负起协调社会利益、处理社会冲突、消除社会分歧、维护社会公正、促进社会认同、保持社会稳定等责任，不断消除人民参与发展、分享发展成果方面的障碍，维护社会公正。

(二)权责对等机制

权责对等原则是指对组织管理者而言，其拥有的权力应当与其承担的责任相适应的准则。它是城乡社会治理各类主体实现良性合作共治的前提和基础。从管理学角度来看，治理主体有权无对等的责任或有责没有对等的权力，都无法实现治理目标和保证治理绩效，必须做到权责一致。在统筹城乡社会发展中，必须按照“党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障”的协同治理要求，依法界定各类主体权责，使各类主体权责明晰、对等一致。要对城乡社会管理中的政治权力、行政权力、社会权力进行科学合理配置与整合，依法规范国家权力、保护社会权力、整合多元化权力，使党委、政府、企事业单位、社会组织、公众以及各阶层社会利益群体在城乡社会治理中实现有效协同，在既分工又合作中有效发挥各自功能优势。在当前相对社会组织来说，政府过于强势，市场在资源配置中开始由“起基础作用”向“起决定作用”转变，而社会组织无论规模还是力量都较为弱小，公众参与能力严重不足，政府、市场、社会三者发展严重失衡的条件下，更需要权责利对等，更需要党和政府像发现、确认、培育市场机制一样，尽力去发现、确认、培育这类社会机制，大力扶持社会组织发展壮大，推进社会自治，实现社会力量与政府力量、市场力量的协调发展，为城乡社会协同治理提供品质好、能力强、讲法治、重服务的物质载体。为此，一要转变政府职能，尤其是地方政府职能真正向公共服务和社会服务职能转变，简政放权、取消和下放行政审批事项，激发市场和社会活力，把社会发展的着力点放到发挥企业、市场、社会力量上来。二要推动治权改革，授予地方政府尤其是乡镇政府一定的自主权和社会管理权力。对于地方政府来说，它直接与企业打交道，直接与群众保持联系，市场主体和群众利益通过地方政府来实现、维护和发展。特别是乡镇政府作为我国政府体系最低层级的基层政府，在我国行政体系中占据着极其重要的地位，是国家和政府联系广大人民群众的重要桥梁和纽带，处在建设社会主义新农村的最前线，在乡村政治、经济和社会生活中扮演着极其重要的角色，属于我们常说的“最后一公里”，直接关系农村能否实现社会稳定和经济社会的持续发展。新时期乡镇运行机制出现的最主要的障碍在于权责不对等，即乡镇政府权力小，责任大或者是有责任却无相应的权力，责任在乡镇政府，权力却在县级的职能部门，没有形成互相衔接、权责对等的权力责任体系，权责严重失衡和权责分离，导致权力的萎缩和责任的膨胀，使其权力不足以支撑其所承担的责任，尤其与实现城乡发展一体化的权责很不相称，必须坚持权责对等的原则，推进政府治权改革，重塑乡镇政府权力运行机制。“与中央集权相比，分权的比较优势在于：有助于保护个人的权利和自由；确保政府决策更符合地方实际；不同地方之间的竞争能够产生改进公共服务质量的效果。”[13]三要实行“契约化”政社合作模式，重点是落实国务院关于政府向社会力量购买服务的指导意见，通过契约化合同方式在公共服务提供和社会管理中明确政府、企事业、社会组织等各类主体的权责利，通过市场化、社会化让政府、企事业单位、社会组织等治理主体共同承担社会管理和提供公共服务。在权责对等的同时，必须建立有效的监督机制，各类主体必须接受群众监督、社会监督、新闻监督等各方面的监督，并在协同治理主体实行责任追究制度。

(三)利益协调机制

在各种社会关系中，利益关系是基础。建立利益协调机制，是多元治理主体持续协同合作的重要保证。国家治理包括社会治理在内的社会政治现象本质上是一种特定的社会关系，是“在特定社会经济关系及其所表现的利益关系基础上，社会成员通过社会公共权力确认和保障其政治权利，进而实现其利益要求的一种社会关系”[14](P1)。“国家治理体系是一个结构，实际上就是权利、责任和利益的统一。”[15]在社会政治关系中，包含着利益、权力和权利三个层面的关系。[16](P44)建立利益协调机制，在于从源头上防止利益主体间贫富差距过大、利益分化过度而导致社会关系过度紧张引发一系列社会问题，也有利于持续维持多元主体的有效协同。这一主体利益协调机制，一要发挥政府的公共权威制定政策与规则，在保护协同主体正当利益的基础上，大力倡导公益至上、集体主义精神以及社会责任感，增进以公共精神为核心的社会资本，做到社会整体利益与协同治理主体自身利益的平衡；二要针对因社会治理多元主体各自利益追求之间的差异性容易导致强势主体利用其权力与资源优势强迫弱势主体顺从其意志行事的情况，借助政府主导的协调功能和强制性的制度规则，发挥其利益调节功能，同时赋予每个主体监督与制约其他主体的责任和权力，以随时纠正治理主体偏离社会管理总体目标、伤害社会管理整体利益的行为，从而实现多元主体利益之间的平衡，保证各类主体的利益均衡和公平正义。

(四)平等合作机制

社会治理多元主体之间要实现有效的协同治理，必须建立在各类主体平等协商互动的基础之上。建立协商互动机制，在于各类治理主体对社会管理目标的取向、具体问题解决方案的选择、公共资源的分配、各主体角色功能的定位及各自利益目标的实现等进行正向博弈，达成共识，建立协同治理网络，形成集体行动。这一机制主要运用在协同关系的确立与合作治理社会事务的全过程。这一机制，首先在于通过协商互动，确立多元治理主体的协同关系，尤其要针对社会管理某些领域的具体事务或问题的协同治理应在党委领导下，由政府、市场主体、社会组织、公民等治理主体，根据自身独特的资源和能力就社会协同治理的项目或问题进行协商，讨论确定其性质与解决途径，明确在协同治理下总目标与各自分目标的关系、各自的职责、合作的形式、行为规则、利益共享等，最终就行动方案形成共识，形成一致的集体行动，使各主体的资源与能力得到最优配置，力求使公共服务项目和社会问题以最低的成本、最快的速度、最好的社会效益得到解决。其次，要求各主体在分别行使自己权责时也要通过平等协商机制进行互动、协调和相互制衡，对协同治理的进程、效果进行及时反馈，对协同治理中遇到的问题相互协商，并做出最优决策，以有效消解各主体在具体行动过程中的矛盾或冲突，纠正各类主体不利于协同治理的行为，减少内耗成本，提升社会协同治理绩效。

(五) 有序竞争机制

在城乡社会协同治理中，有序竞争是多元治理主体合作治理的题中之义，它能有效地提升协同治理组织网络的活力、提高协同治理效率与质量，防止协同治理主体运行系统因缺乏竞争而陷入僵化封闭状态。有序竞争机制的主要功能也在于维持各类协同治理主体的动力与活力，提高整个社会协同治理的绩效。在这一机制中，需要维持两类竞争关系：一类是以合作为前提，各类主体之间在协同治理过程中围绕方案的选择、职权与资源的分配、各自利益等展开的有序竞争；一类是以合作为目的，各协同治理主体内部系统成员之间为争取协同参与而展开的有序竞争。这两类竞争最终都有利于各主体协同能力和协同绩效的提高。由于社会治理领域中活跃着大量的社会组织、企业尤其是民营和个体企业、事业单位、公众等多元治理主体，而社会资源是稀缺的，在某些公共服务和社会事务管理领域并不是所有参与主体都能得到相关资源的支持，尤其是政府方面提供的资源，不同主体或同类主体之间自然会形成有序竞争与合作的关系，促使各类主体通过增强自身公共服务能力和社会服务能力来获取资源的支持，从而能为城乡社会提供更高质量的公共服务和社会服务。建立协同治理主体间有序竞争机制，首先要建立政府内部竞争机制。政府应通过各种形式把竞争机制引入公共服务和社会管理之中，在自身内部形成有序竞争，并通过市场机制激发社会活力，实现政府职能向社会转移转接，在转变政府职能中改善公共服务质量和社会服务水平。其次，建立政府与企业、事业单位、社会之间有序竞争机制，就是要在公共服务提供和社会管理中引入市场机制和社会自治机制，打破在行政主导的“体制内购买”模式——直接在体制内建立承担公共服务职能的新事业单位，让企业、社会组织、事业单位等都参与城乡社会管理和公共服务提供，促进公共服务的市场化(民营化)和社会化，打破政府垄断格局，营造政府与企业、社会平等竞争的格局。特别是作为社会协同治理主导型主体的政府，要根据服务成本和群众满意度等多种因素综合考虑城乡公共服务提供方式的多样化，加快推进向社会力量购买服务的步伐，通过合同外包方式将公共服务交给企业、社会组织、事业单位等专业化的社会主体来提供，政府对其进行全程监管，并适时进行动态调整，不断优化公共服务和社会治理方式。

三、城乡社会治理主体协同机制的优化策略

针对目前我国城乡统筹发展中，社会协同治理主体协同机制存在的主要问题和现实困境，优化城乡社会协同治理主体协同机制，必须从以下几个方面进行。

(一)再造社会治权结构

治权结构再造，是实现城乡统筹发展中社会治理主体有效协同运行的核心和关键。就对治权概念的初步界定而言，是指由政府、社会组织、企业以及公民群体组成的多元公共治理主体协同处理公共事务、提供公共物品和公共服务的权力，亦即公共治理权力。在当代中国语境中，治权结构再造旨在理顺政府、市场、社会、公民关系的改革。[17]从我国基本国情和现行政党体制来看，社会治权结构再造的核心是“政党掌握政权、党政主导治权”，企业、社会组织、公民等是不可或缺的核心要素，这实际上是一种治权结构的有限重构，具体表现为“党政统治”与“多元协同治理”的并存结构。[18]城乡社会治权结构再造，必须坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，关键在于厘清以下几种关系：

首先，厘清政府系统内部横向与竖向关系。从政府系统内部的横向关系来看，党的十八届三中全会明确提出“优化政府机构设置、职能设置、工作流程，完善决策权、执行权、监督权三权既相互制约又互相协调的行政运行机制。”“统筹党政群机构改革，理顺部门职责关系。积极稳妥实施大部制。”[19](P18-19)一方面，应以优化“决策—执行—监督”运作机制为目标，建立健全决策权、执行权、监督权三权既相互制约又互相协调的行政运行机制。[20]另一方面，应以“大部制改革”为抓手，按照“同类合并、党政联动、扁平化管理、权力重构、区镇同步”的要求，进行政府机构改革，优化政府内部结构，减少管理层级，促进管理扁平化。从竖向关系来看，地方政府尤其乡镇是我国整个政府体系的最底层，处在建设社会主义新农村的最前线，大多属于城乡发展过渡带，在乡村政治、经济和社会生活中扮演着极其重要的角色，直接关系统筹城乡发展的战略的实施和新型城镇化的推进，直接关系到城乡发展一体化的实现。因此，应简政放权，推进行政审批权、事权、财权改革，积极推进省直管县体制改革，简政强县(市、区)、简政强镇(乡)/街以及城市市区派出机构，县(市、区)级主要负责宏观层面的发展规划、政策制定和实施以及统筹重点区域和项目发展等，乡镇/街级以及派出机构则主要负责面向社区、企业、群众特别是“三农”的公共服务、市场监管、基础教育、公共卫生、社会保障、公共安全、环境保护等微观层面的管理和服务，并赋予基层政府更大的管理自主权，以激发基层政府的创新活力。

其次，厘清政府与市场主体(企业)的关系。市场主体与社会组织一样是社会治理的重要主体。在统筹城乡发展进程中，应坚持政企分开、政资分开，突出市场监管和公共服务职能，原则上不再直接投资办企业或直接干涉企业生产活动，积极为各类市场主体创造统一开放、公平竞争的发展环境。正如李克强总理所说，地方政府抓经济，不是当“司机”，不是直接开车上路，而是管好“路灯”和“红绿灯”，当好“警察”。[21]城乡社会管理协同治理中，地方政府应坚持政府购买服务与调整城乡产业结构结合起来，充分发挥市场机制在资源配置中的作用，加大政府向社会力量购买服务的步伐，推进公共服务市场化、社会化，进一步放开公共服务市场准入，加快服务业发展，激活城乡经济社会活力，真正增强企业在城乡社会协同治理中效率型治理主体的协同能力。

再次，厘清政府与社会组织、社区组织的关系。政府是社会组织培育的维护者和支持者，而社会组织是社会管理的重要载体和依托，在多元主体的社会管理中，它是政府和市场之外对资源进行配置的第三种力量，也是弥补“政府失灵”和“市场失灵”的重要力量。在政府、市场、社会三者中，社会组织在社会治理中发挥作用的能力相对较弱。在社会转型的当下，随着公民权利意识的觉醒，公民借助社会组织有序参与公共事务治理和保障自身权益的意识不断增强，同时各类社会组织也逐步成为政府职能转移的承接载体，并推动着政府从“全能政府”向“有限政府”转型，为主导社会治理的政府职能改革提供了机遇。为此，政府积极推进社会组织管理体制改革，既要加强对社会组织的监管，更要大力提升社会组织自主性和自治力，消除对政府依附，激发社会组织活力。尤其要在登记、资金、项目、场地和服务等方面对社会组织、行业商会进行大力扶持，促进各类社会组织迅速健康成长。同时，应全面落实《关于政府向社会力量购买服务的意见》，采取公开招标、项目发包、项目申请、委托管理等多种方式，通过合同的形式，向社会组织和企事业购买公共服务，让社会组织和企事业在提供公共服务中锻炼成长。[22]

第四，厘清政府与基层自治组织、社区(村)的关系。基层自治组织和社区组织与人民群众接触最直接、最密切，是组织群众依法有序参与社会治理的重要力量。[23]正如习近平指出：“社会治理的重心必须落实到城乡社区，社区服务和管理加强了，社会治理的基础就实了。”在基层社会治理中，居委会、村委会起着极其重要的作用。目前，居委会、村委会承载着地方政府在基层的大量的行政管理职能，被严重“行政化”，不仅导致居委会、村委会丧失了自身的自治功能，而且也扭曲了政府与社区(村)的关系。为此，必须按照“政社分离”的原则，摆正政府与居委会、村委会的关系，即在区分政府行政管理与社区(村)自治各自范围的基础上，让政府管理与基层自治分头运行，让居委会、村委会依法履行自治范围内的职责，在居(村)的公共事务和公益事业治理中发挥自治功能，以实现二者的有效衔接与良性互动。[24]

第五，厘清政府与公民的关系。公众参与，是社会协同治理的重要基础和依托。公民作为社会协同治理的参与主体，他们不仅有参与政府制定公共政策过程的意愿、诉求和热情，而且要求在政府实施公共决策、公共财政预算及其执行和公共服务过程中行使知情权、表达权和监督权。政府必须通过协商民主等形式扩大公民有序参与，如各种民主恳谈会、决策听证会、民主评议会、村民“一事一议”制度等，保障社会公众的参与权、监督权、知情权，发挥公众在公共政策制定、实施、监督等各个环节的作用，促进决策的科学化、民主化和规范化。

(二)规范协同主体行为

城乡社会治理主体协同机制的有效运行，有赖于构建权责清晰、行为规范、功能互补、平等合作的协同主体行为，促进协同主体行为的法治化和规范化。

首先，依法规范协同主体权责边界。通过法律法规界定各类主体的权责和行动边际，规范协同治理主体行为，使各类主体在法治的框架内规范、有序、高效运行，形成良好的主体协同运行机制。健全司法审查制度，把裁判权交给司法，真正实现依法独立公正的审判，让每个协同主体都拥有平等对话的渠道，理性表达诉求，真正享有法律赋予的权利。应还权力于法治，让各类主体的权力在“笼子”里运行、在阳光下运行。要强化各类协同主体的法治意识，遵纪守法，不越位、错位和缺位，善于运用法治思维和法治方式来进行城乡社会治理，处理各类社会矛盾、协调利益关系、规范社会行为、维护社会公正、促进社会和谐。尤其要把各级党政机关的权力纳入法治轨道，法定其权力的行使范围，真正促使党政机关养成法治思维和严格依法办事的习惯，权力的行使程序合法，违法行使权力必须予以依法问责。

其次，着力建设服务型和法治型政府。城乡统筹发展中社会治理主体良好协同运行的核心在于政府、市场和社会实现良性互动、协调发展，关键在于规范政府行为，建设服务型和法治型政府。既应坚持政府在统筹城乡发展、促进城乡社会管理一体化中的主导地位和主体责任，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的责任政府、廉洁政府、透明政府、效能政府、协同政府、民生政府和创新政府，发挥在统筹城乡政策安排与落实、资源整合与配置、基础设施建设与公共服务、教育医疗卫生事业发展、促进充分就业、完善社会保障体系、社会文明建设等方面的主导作用，又要依法设定政府主导限度，做到政企分开、政事分开、政社分开和政资分开，拆除多装错装在政府身上的“手臂”，从过去不该管、管不了也管不好的领域退出，把该由市场做的还给市场、该由社会做的交给社会，规范和约束好政府这只“看得见的手”，防止错位缺位越位行为，真正成为有限政府、服务型政府、法治型政府。尤其要大力下放行政审批权，实行“正面清单”与“负面清单”相结合的治理模式，通过“负面清单”限权，通过“正面清单”赋权，共同划定政府、市场、社会的权责边界。政府应主动向社会公开行政审批事项清单，亮出“权力清单”，自觉接受社会监督，让政府这只“看得见的手”成为服务之手、法治之手和责任之手，真正成为群众期盼的善治政府。同时，政府应自觉强化法治思维和法治理念，自觉法治行政。“法治的要义是政府应受法律统治并服从法律。”[25]政府应大力推进行政决策程序、行政执法程序、行政公开程序、行政监督程序以及行政合同制度、行政裁决制度、行政调解制度等法治化，以法治公正促进社会公正。

(三)整合协同运行资源

十八届三中全会的《决定》指出，要坚持系统治理，以实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。为此，要建立健全党委领导、政府主导、市场运作与社会参与的城乡社会管理协同资源整合机制，以有效整合多元协同主体的功能优势和各类社会要素资源，为协同治理城乡社会服务。

首先，关于社会治理权力的整合。在统筹城乡发展中，必须按照党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的协同治理要求，实现政治权力机制、市场交换机制、民主治理机制和社会自治机制的优化及其相互交叉创新，构建多重机制和方式交互复合作用的治理机制。重点是优化政治权力的权力、责任和职能合理配置，优化财政税收体制机制，优化权力的运行方式，优化权力相互制约而又相互协调的运行机制，优化反腐倡廉权力机制，把权力关进制度的“笼子”，规范权力运行，为统筹城乡社会发展服务。对于城乡统筹发展来说，尤其应对社会治理中的政治权力、行政权力、社会权力进行有效配置与整合，依法规范国家权力、保护社会权力、整合多元化权力，使党委、政府、市场主体、社会组织、社会公众、各阶层社会利益群体等各类社会治理主体实现权力的有效协同和功能优势的有效发挥。

其次，关于城乡要素资源的整合。把社会中不同来源、不同层次、不同结构、不同内容的资源进行有机融合。针对目前我国统筹城乡发展中城乡社会资源开发与整合功能较弱的问题，构建党委、政府、市场、社会和公众协同的城乡资源整合协同机制，在城乡统筹发展中充分发挥各级党组织的领导作用、政府的主导作用、市场机制的资源配置作用以及城乡社区自治组织及各社会组织、企事业单位在社会管理资源整合协同中的桥梁作用。同时，应充分依托信息技术与网络技术优势，通过建设城乡社会管理信息联动平台、综合信息服务平台、公共危机应急联动信息管理平台和社会公众诉求信息管理平台，建立覆盖城乡、动态监控、信息共享、快速高效的城乡社会管理综合信息系统，有效克服城乡之间、各类协同治理主体之间的信息障碍，实现城乡社会管理信息资源的整合与共享，增进社会管理协同主体之间的信任与协同。[26]

第三，关于城乡利益价值的整合。一是建立利益表达与分配机制、利益补偿机制和利益冲突调解机制等，以协调社会中的各种利益矛盾与冲突，从而有效整合社会各类主体要素力量，共同致力于城乡社会发展一体化。要拓宽社情民意的表达渠道，健全信访工作责任制，建立社会舆情汇集和分析机制，特别是要拓宽弱势群体的利益诉求渠道，形成健全畅通的利益诉求和反馈机制，为人民群众平等表达利益诉求提供制度化的平台。要综合运用协商、疏导、教育及法律政策行政等方法，建立健全规范的群众诉求表达利益协调权益保障和矛盾调处机制，协调各种利益关系和化解不同矛盾纠纷。二是整合各类主体的“公共利益至上”的价值取向。价值整合是推进城乡社会协同治理的思想保证。面对城乡社会碎片化和原子化以及社会主体多元化、价值观念多元化、利益关系复杂化，更需要一种价值整合协同机制来整合和凝练一种城乡社会都能够接受和认同的主流价值和道德观念，以形成有效的集体行动促进城乡社会共同繁荣。

(四)优化协同运行环境

在统筹城乡发展、推进城乡发展一体化的进程中，地方党委、政府应以缩小城乡差距为目标，以统筹城乡社会协调发展为任务，以促进城乡社会政策一体化为关键，以建立健全以工促农、以城带乡长效机制为重点，以统筹城乡社会发展政策、城乡基本公共服务为抓手，从顶层设计有利于城乡社会协同治理机制有效运行的体制机制和政策环境，为城乡社会治理各类主体有效协同提供体制机制和政策制度保障。

首先，落实城乡一体化户籍管理制度。在实行城乡统一的户口登记制度基础上，全面放开县域内户口迁移政策，降低农民进城门槛，以合法固定住所为基本落户条件，鼓励农村劳动力就近有序转移。当前，重点是落实2014年7月30日国务院颁发的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》(简称《意见》)，实行城乡统一的户口登记制度，加快实现城乡户籍制度一体化。城乡分割的户籍制度，既是导致城乡社会发展差距不断扩大的重要根源，也是促进城乡社会发展一体化的主要障碍，同时还是城乡社会管理协同治理的重要制约因素。因此，应加快推进城乡统一的户籍制度，推进本地和外来人口发展的双重统筹，放开城乡二元的户籍限制，不断完善流动人口融入城市社会的机制，彻底消除城乡户籍壁垒。同时，应尽快出台全国统一的农民工基本公共服务相关政策以及与城乡统一的户籍管理制度相关的配套政策，将农村农民逐步纳入到统一的市民公共服务管理和福利待遇系统之中，推进农民市民化进程，使城乡享有同等的公共服务。

其次，建立城乡公共服务一体化体制。统筹配置城乡公共服务资源，加快破除城乡分离的公共服务体制，把由政府提供或主导的公共服务尽可能地覆盖到所有城乡居民，逐步使城乡居民享受到均等的公共服务。首先，应建立城乡劳动就业一体化制度。以城乡劳动力平等就业为目标，完善促进就业的政策法规体系和工作机制，建立健全城乡一体的人力资源市场和就业服务体系，营造保障城乡劳动者公平竞争、平等就业的制度环境。尤其应建立体现公平正义的进城务工农民合法权益保护机制。其次，应建立城乡一体的社会保障体系。坚持按照党的十八大报告提出的“加快形成全覆盖、均等化、可持续的公共服务体系”的要求，在逐步完善农村社会保障制度的基础上，建立城乡社会保障互相衔接和转移机制，最终实现不同区域、不同职业的人群在城乡之间、地区之间社会保障制度的统一，推动城乡社保资源配置的均等化。在加快城乡统筹发展的大背景下，应在坚持“统账结合”基本制度模式的基础上，进一步理顺各种养老保险制度之间的内在关系，借鉴 “名义账户制”的理念和改革策略，改良筹资模式和优化层次结构，使分割在城乡间、地域间、群体间的“碎片化”养老保险制度整合在一起，实现城乡养老保险制度的一体化。

第三，完善城乡社会发展一体化政策措施。首先，应建立城乡统筹的教育、就业、医疗卫生、社会保障等政策，推进农村城镇化和农村居民市民化。重点是创新和优化城乡市场交换、民主治理和社会自治机制。“在创新优化民主治理机制方面，《决定》具有十分丰富的内容，涉及人大、政协、新型智库、基层民主治理，也涉及健全城乡发展一体化体制机制、健全自然资源资产产权制度和用途管制制度、合理有序的收入分配格局和更加公平可持续的社会保障制度等民生权利机制。”[27]为此，应在城乡政府治理、市场治理和社会治理方面构建政治权力机制、市场机制、社会自我调节机制与居民自治机制交叉组合形成的治理机制，[28]实现政府治理、市场运行、社会自我调节、居民自治良性互动的城乡协调发展新格局。其次，应促进城乡金融资源配置一体化，加快农村信用体系建设，优化农村金融环境，增强县(市)、乡(镇)政府履行职责和提供公共服务的能力。再次，应按地域相近、规模适度、有利于整合公共资源的原则，积极推进镇、村体制向街道、社区体制转变，建立健全以城乡社区为主要载体的新型社区管理体制，建立和完善村民自治机制以及城乡联动、结对挂钩、共驻共享和社会化运作等机制，促进城乡社区一体化建设，[29]为推进城乡社会协同治理服务。

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Urban and Rural Social Governance Mechanism of Subjects’Cooperation: Forms and Optimization Strategy

LIU Wei-ping

(Shaoyang University, Shaoyang 422000, China)

Abstract：Building social governance mechanism of multiple subjects’ cooperation is the crux of realizing urban and rural social governance. The construction of this mechanism should follow the five basic forms that are the Party committee’s leading, the government’s guiding, social cooperation, public participation and legal guarantee, and the five main dimensions that are one domination with pluralization, equity principle of power and responsibility, coordination of interest, equal cooperation and orderly competition. It should construct the mechanism from the aspects of governance power recycling, code of conduct, coordinating resource consolidation, and environment optimization.

Key words：social governance subjects; cooperative governance mechanism; forms; main dimensions; optimization strategy

中图分类号：D669.9

文献标识码：A

文章编号：1672—1012(2016)01—0060—11

作者简介：刘卫平(1972—)，男，湖南桂阳人，邵阳学院副院长，教授，博士。

基金项目：湖南省社会科学基金项目“统筹城乡发展中的社会管理协同治理机制研究”(13YBB199)

收稿日期：2015-12-10