当前海南区域金融风险及财政风险传导机制研究分析

张凤玲 吴雪香 盛永亮

当前海南区域金融风险及财政风险传导机制研究分析

张凤玲 吴雪香 盛永亮

编者按：新常态经济下，财政金融运行呈现新常态。党中央、国务院从国家治理高度，要求财政部门高度重视防范和化解金融风险。今年以来，财政部组织财政部驻各地专员办开展金融企业专题调研，密切关注金融风险动态变化，防范金融风险转化为财政风险。各地专员办积极展开调查研究，深入金融企业内部收集整理第一手数据资料，为及早防范和化解金融风险转化为财政风险作出了有益探索。本刊密切关注各地专员办开展金融风险调研情况，并征集到诸多有价值的调研报告，特以专题形式集中刊发报道，为各地防范金融风险提供借鉴，以充分发挥财政在国家治理中的职能作用。

防范和化解金融风险一直以来都是党中央、国务院高度重视的重大问题。本文对海南省主要金融机构信贷资产变化情况进行了详细调研，了解和摸底区域性和系统性金融风险，从利润增速放缓、信贷结构不合理等方面对金融风险变化及其原因进行分析，研究金融风险转化为财政风险的不同传导路径和机制，进而提出防止金融风险转化为财政风险的建议。

金融风险财政风险传导

图1 2014—2016年资产负债变动情况

防范和化解金融风险一直以来都是党中央、国务院高度重视的重大问题。根据财政部《关于开展金融企业专题调研的通知》（财办监〔2016〕3号）要求，海南专员办成立调研课题组开展了“防止金融风险转化为财政风险”专题调研。课题组制定详细的调研方案，针对海南省辖区内二十多家主要金融机构下发调研通知，收集相关数据进行分析，并选取海南多家具有代表性的金融企业进行实地走访，摸底情况。同时，积极借助有关金融监管部门的力量，充分利用现有数据、相关案例和调研成果进行分析。通过调查金融机构信贷资产等风险变化情况，了解和研判区域性和系统性金融风险，分析金融风险转化为财政风险的传导机制，对财政面临的兜底风险进行分析判断，提出对策建议。

一、海南省主要金融机构①经营情况分析

（一）资产负债情况

截止2016年1季度，海南省金融机构总资产12228.61亿元，分别比2015和2014年末增长5.64%和29.67%；总负债11952.47亿元，分别比2015和 2014年末增长5.91%和30.04%。从资产来看，股份制商业银行资产占比②上升较快，国有商业银行资产占比下降较多。股份制商业银行的资产占比从2014年1季度的9.01%上升到2016年1季度的13.23%，上升了4.23个百分点；政策性银行和其他金融机构的资产占比分别上升1.7和1.72个百分点；国有商业银行的资产占比从2014年1季度的43.27%下降到2016年1季度的35.63%，下降了7.64个百分点；从负债来看，股份制商业银行负债占比③上升较快，国有商业银行负债占比下降较多。股份制商业银行的负债占比从2014年1季度的9.11%上升到2016年1季度的13.43%，上升了4.33个百分点；政策性银行和其他金融机构的负债占比分别上升1.96和1.38个百分点；国有商业银行的负债占比从2014年1季度的43.75%下降到2016年1季度的36.07%，下降了7.66个百分点。总体来看，近三年来金融机构资产负债总体呈现持续上涨趋势（见图1）。

（二）利润情况

2016年1季度，海南省金融机构利润比去年同期增加5.96亿元，比2014年1季度增加7.72亿元；其中，中间业务收入12.45亿元，比去年同期增加2.07亿元，比2014年1季度增加3.24亿元（见图2）。

图2 2014—2016年利润和中间业务收入情况

2016年1季度，海南省金融机构中间业务收入比率15.18%，比去年同期上升0.95个百分点，比2014年1季度上升1.72个百分点。中间业务收入比率总体呈现起伏上升趋势（见图3）。

图3 2014—2016年中间业务收入比率变动情况

（三）资产质量情况

2016年1季度，海南省金融机构不良贷款余额比去年末增长15.45%；比2014年1季度增长166.11%。不良贷款率较上年末提升0.14个百分点，比2014年1季度提升0.79个百分点（见图4）。

图4 2014—2016年不良贷款变动情况

从拨备覆盖率来看，2016年1季度，海南省金融机构的拨备覆盖率比2014年1季度下降105.8个百分点。其中，股份制商业银行的拨备覆盖率下降幅度较大（见图5）。

图5 2014—2016年拨备覆盖率变动情况

（四）贷款行业集中度情况

2016年1季度，海南省金融机构前十大行业贷款余额5650.04亿元，占全部贷款余额79.76%，较上年末下降1.06个百分点，比2014年1季度上升2.52个百分点（见图6）。

图6 2014—2016年前十大贷款行业贷款余额占比情况

前十大行业中，贷款余额占比④较高的行业是房地产业（18.15%）和交通运输仓储邮政业（16.29%），贷款余额占比较低的行业是农林牧渔业（2.8%）和建筑业（3.25%）；比2014年1季度占比提升较大的行业是房地产业（3.95%）和批发零售业（3.87%），比2014年1季度占比下降较大的行业是水利环境公共设施管理业（-2.82%）和交通运输仓储邮政业（-1.81%）（见图7）。

图7 2014—2016年前十大贷款行业贷款余额占比变化情况

（五）房地产业贷款情况

2016年1季度，海南省金融机构的房地产业贷款余额较上年末增长11.74%；比2014年1季度增长85.65%。贷款余额占比18.15%，较上年末提升0.85个百分点，比2014年1季度提升3.95个百分点。房地产业贷款余额和占比总体呈现持续上升趋势（见图8）。

图8 2014—2016年房地产业贷款情况

2016年1季度，海南省金融机构房地产业不良贷款余额较上年末减幅7.03%；比2014年末增长237.86%；比2014年1季度增长555.75%。不良贷款率较上年末下降0.36个百分点，比2014年末提升0.98个百分点，比2014年1季度提升1.28个百分点。房地产业不良贷款余额和不良贷款率总体呈现持续上升趋势（见图9）。

图9 2014—2016年房地产业不良贷款情况

2016年1季度，政策性银行的房地产业贷款余额比2014年1季度增长130.87%；贷款余额占比44.45%，比2014年1季度提升8.71个百分点。国有商业银行的房地产业贷款余额比2014年1季度增长28.15%；贷款余额占比28.29%，比2014年1季度下降12.69个百分点。其他金融机构的房地产业贷款余额比2014年1季度增长111.65%；贷款余额占比17.35%，比2014年1季度提升2.13个百分点。政策性银行和其他金融机构的房地产业贷款规模不断扩大，国有商业银行的房地产业贷款规模不断缩小（见图10）。

图10 2014—2016年各类金融机构房地产业贷款情况

2016年1季度，政策性银行的房地产业不良贷款率比2014年1季度提升2.01个百分点。国有商业银行的房地产业不良贷款率比2014年1季度下降0.21个百分点。其他金融机构的房地产业不良贷款率比2014年1季度提升3个百分点。政策性银行和其他金融机构的房地产业不良贷款余额和不良率总体呈现持续上升趋势，国有商业银行则呈现下降趋势（见图11）。

图11 2014—2016年各类金融机构房地产业不良贷款率情况

从上述分析结果可以看出，2014—2016年一季度，海南省金融机构整体经营稳健，信贷投放活跃，资产规模不断扩大，利润持续增长但增速放缓，收入结构不断优化；资产质量呈现不良贷款余额和不良率持续“双升”趋势，拨备覆盖率大幅下降；贷款行业集中度上升，其中房地产业贷款规模不断扩大，较为突出。

二、海南省金融运行中的风险因素分析

（一）银行业利润增速下滑，不良贷款上升趋势明显

近几年，银行的增盈力度明显放缓甚至停滞下滑。如海南省某国有控股银行受利率市场化进程加快、同业竞争加剧以及资产质量劣变等因素影响，近三年效益增长放缓，增幅从2014年末的9.55%，下降到2015年末的3.86%，到2016年1季度则为-4.25%。目前稳健偏宽松的货币政策取向，使得银行利差进一步收窄，从全国经济运行和GDP情况看，2016年再一次降息的可能性很大。利差收窄将继续成为影响商业银行净利润增长的主要负面因素。实体经济贷款需求不振，经济下行压力犹存，很大程度上也将侵蚀商业银行利润增长。从负债端看，银行资金来源的稳定性不断下降，大量存款转变为市场化资金，竞争的结果是资金价格上升，依靠增值服务吸收的低成本资金供给面临不足；从资产端看，实体经济的利润率下降、风险增大，银行传统业务的收益能力下滑，依靠增值服务高收益资产供给面临不足。“资产荒”背景下，商业银行规模扩张或将稳中趋缓，使得规模因素对净利润增长的贡献有所下降。

相关数据表明，海南银行业不良贷款上升趋势明显，主要原因为：一是受宏观经济形势下行影响，海南工业整体处于低迷状态，一些重点行业重点企业产值下降，存货及应收账款增加，经营困难。如海南具有代表性的某制造企业目前虽然还款正常，尚未形成不良，但受全球需求低迷及美国“双反”调查影响，销售回款期增大，持续亏损，给相关金融机构信贷资产带来风险。二是在全球经济增长乏力，主要贸易伙伴复苏力度不及预期的背景下，进出口贸易持续低迷。特别是大宗商品需求锐减，价格持续低迷，由此导致制造业、批发业等部分行业及产品出现盈利减少或亏损，信贷资产的风险持续上升，不良资产所在的行业和区域也呈扩散态势。如海南某代表性的橡胶企业，2015年还在海南省企业100强中位居前列，但近期受橡胶价格持续走低的严重影响，该企业所从事的橡胶贸易出现巨大亏损，最终导致资金链断裂，涉及整个海南省的银行贷款超过15亿元转为不良。从目前情况看，商业银行的不良资产额增长概率依然较大，银行业不良贷款将处于惯性增长阶段。

（二）房地产信贷风险逐步显现

房地产一直是海南的支柱型产业，也是金融贷款最为集中的行业。据前文统计数据，2016年第1季度房地产业贷款占比为18.15%。而如果考虑把旅游地产、建筑业、个人住房贷款等纳入大概念的房地产贷款统计，则占比更高。且房地产贷款客户大多贷款金额较高，亿元以上贷款户占比近70%，单一客户贷款发生劣变都会产生较大影响。如海南某银行单笔不良贷款达到43亿元，对不良率的影响为1.8个百分点。

受宏观经济周期变化影响，近两年海南房地产市场销售整体缓慢，开发商资金链趋紧，加之一些企业自身经营不善等原因，房地产贷款业务的潜在风险逐渐暴露，频繁出现欠本或欠息等情况，贷款质量劣变可能性大大增加。如某银行截至2016年第1季度，房地产贷款余额为113.44亿元，不良余额1.1亿元，较2014年初增长0.31亿元，增幅达到39.24%。

今年一季度以来，在中央和地方宽松的政策刺激、一线城市房地产市场火爆以及节日因素等多重因素作用下，海南房地产市场有所回暖，1—3月份全省累计房屋销售面积及销售额分别为340万平方米、352.85亿元，同比增长78.1%、73.9%。但海南楼市整体库存仍保持在高位，后续市场走向不明朗，去库存压力依然很大。与此同时，海南省房地产贷款保持较快增长。2016年1季度末，全省房地产贷款同比增长44%，较同期高17个百分点。房地产贷款保持较快增长，一方面间接增加了房地产去库存压力；另一方面加大了信贷资产风险，一旦房地产业的风险绝大部分转嫁到银行，形成系统性金融风险，必将进一步转化为财政风险。

（三）贷款结构不合理问题日益突出

1、信贷资金规模快速增长，但投入产出效率下降明显。2015年来，海南省贷款总量为6650.66亿元，当年的GDP为3702.76亿元，贷款总量/当地GDP为179.6%，高于全国32.8个百分点。2011年—2015年，海南省信贷资金投入产出效率已从0.79下降至0.56。尽管信贷增长呈现较高的速度，但投向主要集中基础设施、房地产和大型项目等领域，投入产出周期较长，经济增长和信贷投放出现背离。2016年1季度，全省中长期贷款330.64亿元，占全部新增贷款的76%，而短期贷款仅增加9.51亿元，占比2.2%。

2、贷款集中度偏高。处于风险偏好，银行贷款发放对象往往集中在少数规模大、效益好的大型企业。随着经济周期的调整或新一轮宏观调控影响而出现问题，会给银行带来集中风险。同时，银行集中围绕大企业贷款展开竞争，容易导致贷前调查的放松、贷款条件及流程的简化等违规行为。

3、贷款行业分布趋同。很多银行机构往往偏好将贷款投向通信、交运、电力等基础性行业和基建项目，导致银行贷款结构相似现象加剧。由于这些贷款对象一般具有项目工期较长、自有资本较少、资金需求量大、受政策影响较大等特点，信贷风险大大增加。

（四）部分“隐藏”不良贷款造成信贷风险评估失真

调研发现，部分金融机构存在不良贷款数据失真的问题。如某金融机构2015年末不良贷款比年初下降。然而，据有关金融监管机构调查显示，该行贷款不良率“逆势”下降主要是由于存在“隐藏”不良贷款的情况。其主要通过贷款逾期未计入不良、贷款重组未计入不良、贷款借新还旧未计入不良、展期拖欠利息贷款未计入不良等方式减少不良贷款、降低不良贷款率。若将上述四类“隐藏”的不良贷款计入，则2015年末不良贷款率比之前大幅度上升。“隐藏”不良贷款直接造成拨备提取不足，监管机构无法获取真实信贷质量状况。随着经济下行压力的加大，预计未来信贷资产风险将进一步暴露，同时，随着利润增长大幅放缓，核销风险资产的能力也严重削弱。

（五）非标资产业务存在增加系统性金融风险的隐患

调研发现，部分金融机构“应收款项类金融资产”项下的非标资产，通过吸收存款和同业理财资金，购买其他金融机构发行资管计划，从而达到间接发放贷款的目的。以某金融机构为例，据相关监管机构调查数据显示，其主要投资种类为商业银行理财、资管计划、非标准化债权。

在当前经济下滑、符合银行要求的信贷有效需求不足，银行不良贷款上升、资产规模收缩、利润大幅下滑情况下，投资非标资产能够为其带来一定的益处。一是与普通贷款相比，通过投资非标资产为实体经济提供“贷款”业务的收益率相对偏高；二是可以规避贷款规模限制，也绕开正常贷款业务的用途限制。

但在扩张的同时，非标业务隐藏的金融隐患逐渐显现。非标业务不受存贷比限制，会刺激银行为规避贷款限额，通过各种途径进入非标业务，导致中间理财业务混乱。其次，相对于信贷业务风险大、获利薄的缺陷，银行将更多精力投入到非标业务，一定程度上会导致银行对正常信贷业务疏于管理，收缩信贷投放规模，使大量中小微企业获取的信贷支持减少而陷入困境，进一步加剧信贷风险，恶化银行信贷经营环境。最后，容易导致大量资金通过伞形信托、配资等方式进入股市，加剧股市泡沫，不利于经济发展。总之，非标资产业务增速较快、单笔额度较大、合作对象较多、涉及不同类型金融机构且相互间资金联动性强，如果相关风险点处理不当，局部风险事件的发生会快速扩散并引发交叉性风险传染，积聚系统性金融风险。

（六）地方债务风险对金融风险的传导值得关注

在政府一系列财政新规出台后，政府类债务风险得到一定缓解，但仍需密切关注融资平台经营治理和现金流情况，严格监控资金流向和贷款用途。一是海南省地方债务总体规模不大，但按照负债率（债务规模与GDP的比率）计算，在全国处于较高水平。海南省地方债务主要用于公路、市政建设和土地储备等公益性的项目上，这些项目投资期限长、回报慢，短期内产生的现金流不足以应付偿债高峰，容易出现流动性错配，可能造成建设项目无法正常完工和引发债务偿还危机。二是债务偿还主要依赖土地价值。海南各级政府举债，多以土地作质押，还款来源也主要是土地出让收入。一旦房地产市场出现剧烈下挫，一方面土地出让收入减少，会对政府的还款能力造成影响，触发财政风险；另一方面债务质押资产价值也将随之下降，加大提前偿还债务的压力。三是地方债置换贷款未能从根本上解决地方债务风险。短期看，通过置换债券方式化解了债务风险，有效缓解了银行信贷到期压力，但长远看，如果地方政府债务未得到有效管控，出现还债困难，最终还会给金融机构带来风险隐患，继而传导给财政，地方债务风险和金融风险将处于不停地转换传导状态。

三、金融风险转化为财政风险的传导机制分析

金融风险和财政风险之间的相关性，主要表现为两者之间的互相传导机制。在我国，金融风险传导为财政风险，一方面源于财政与国有金融机构的特殊关系，另一方面，金融在现代经济中居于核心地位，其稳定与否对整体经济至关重要。一旦金融风险加剧，甚至演变为金融危机，政府必然出于公众利益承担出手救助责任。概括起来，目前我国金融风险传导为财政风险的主要途径包括：

（一）金融企业经营风险传导为财政风险

在现有体制下，前文述及的金融企业存在的各类经营风险，尤其是创新业务带来的风险，势必传导为财政风险。当前，随着利率市场化改革的不断推进和监管环境的相对宽松，各金融机构都大力发展资产管理业务。它在推动利率市场化和改善金融体系的资金配置效率方面确实发挥了积极作用，但同时也应看到，由创新业务带来的风险也在不断积聚。一是降低了个别金融市场的进入门槛，容易使巨量资金在局部市场上快速集聚，进而引发局部市场的泡沫和剧烈波动。二是加速局部金融风险向外传导的速度和范围，引发系统性风险。三是产品规模过大，错配所造成的资金缺口容易造成流动性风险。财政作为国有或国有控股金融企业的股东，必然为其经营管理引发的金融风险承担兜底责任。

（二）融资平台传导风险

原《预算法》明确禁止地方政府以债券的形式举债，却没有对政府以其他形式的举债行为作出禁止性规定。因此，多数地方政府部门选择通过向融资平台公司注资，以平台公司名义向商业银行举债，同时承担平台公司未来可能违约的相关风险。究其原因，主要有以下两点：一是融资平台为政府分担公共服务职能，投资公路建设、城市绿化等资本密集型项目，这些项目资金回报率低、资金回笼周期较长。二是融资平台通常将土地财政产生的预期收益作为偿债来源，其实土地出让收益需要在土地出让收入的基础上扣除土地开发成本与征地拆迁补偿金，这降低了依靠土地出让收益偿债的可能性。此外，土地出让收入主要依赖于房地产市场的繁荣，一旦房地产市场陷入低迷境地势必会殃及土地出让收入。土地收入是财政收入的主要组成部分，土地收入减收会对政府的信用甚至还款能力造成影响，触发财政风险。

（三）金融企业承担了部分财政职能，可能传导为财政风险

长期以来，我国财政的部分职能缺位，转而由金融企业承担，或者政府干预驱使银行完成特定政府目标的问题一直存在，信贷职能和财政职能划分不清。一是宏观调控过程中，由于财力不足，政府往往借助行政力量影响银行的信贷投向，如廉租房、保障房建设资金贷款和专项贷款等，给予扶持产业资金支持，金融企业一定程度上放宽贷款条件，一旦还款来源不足，将引发信贷风险。二是财政扩张周期中，为弥补财政赤字，解决资金缺口，会大量挤占银行的信贷资金。财政职能的缺位转由金融业替补承担，虽然一定程度上缓解了财政压力，但从长远看，政策执行过程中的管理风险及诱发的其他系统风险无疑会加大金融风险，进而传导为财政风险。

（四）央行再贷款传导风险

目前，我国财政实力不能完全承担金融领域中的风险，中央银行的资金支持是转移和化解商业银行系统性风险的重要方式。中央银行对金融机构的资金支持主要表现在对金融机构的再贷款和发行中央银行票据置换商业银行的不良资产。为了化解商业银行的支付危机而发行的再贷款和中央银行票据，一般可还款的可能性非常小，由此引起的中央银行不良资产损失结果还是中央财政来兜底。

（五）网贷及民间非法集资问题传导风险

2015年以来，全国共有677家P2P问题平台被曝光存在问题，其中e租宝涉嫌非法集资引起了互联网金融行业的震荡，涉案人数达到80多万，涉案金额达到500多亿元，激发了很多投资者非法维权、非理性维权，动摇了投资者对网贷平台的信心，并迁怒于国家支持的互联网金融，甚至要求政府为此兜底，此外政府对民间非法集资问题的监管缺位带来的影响社会稳定一系列问题，也使公众国家的公信力在负面舆论压力下遭受着挑战。

四、化解金融风险演变财政风险的对策及建议

金融风险向财政风险的传导并不是中国的特色，政治经济体制决定传导程度不同。国际上，为了应对经济危机，大多数国家都采取了积极的财政、货币政策以刺激经济发展，大规模扩大政府债务，以化解金融危机风险，使得经济步入复苏轨道。如美国就针对次贷危机采取了不良资产救助计划、直接注资及贷款担保、行政手段干预等手段，在一定程度上恢复了投资者的市场信心，缓解了市场流动性，股票市场等一些虚拟经济市场形势都有所好转。但是，从长远角度看，在危机发生后采取的扩张性经济政策也产生了一些负面作用。因此，笔者在总结借鉴金融风险防范国际经验的基础上，针对当前国内及海南区域实际，提出以下对策建议。

（一）深化经济体制改革，加大金融对外开放程度

金融风险过度传导为财政风险，根本上来说，是经济体制改革不彻底和制度不健全所致。随着我国经济发展市场化程度的加大，应进一步深化财政体制和金融体制改革，让金融市场逐步“断奶”，发育成为一个自负盈亏、自担风险的市场主体，使市场在资源配置中起决定性作用，同时严格财政收支，形成预算硬约束，能有效抑制金融风险向财政风险的传导。同时，随着对外开放水平的提高，要求金融企业逐步国际化，竞争透明化是大势所趋，客观上要求政府正确地履行金融监管职能，维护市场竞争秩序，而不是进行无限制的指导和干预，这也遏制了金融风险财政化的过度使用。

（二）完善监管体系，健全预警机制

1、建立健全金融风险预警机制，做到及时跟踪和预警。相关职能部门需积极探索创新监管方式，密切关注信贷增长、资产价格、杠杆率等关键金融指标的发展变化情况，前瞻性地分析判断金融风险，妥善应对和控制重点领域金融风险，有针对性采取对策措施，将风险的波动和外溢限制在可控范围内。

2、加强财政对金融机构放款的政策性引导和政策性制约。财政应出台积极政策，引导金融支持产业兼并重组、转型升级和产能转移输出，加大对健康服务、现代旅游、文化创意等现代服务业领域的投放力度。使金融机构贷款资金流向逐步减少向产能过剩行业、高污染化工等行业，控制产能过剩行业融资总量，降低因国家政策性调整导致的行业贷款逾期。

3、加快完善金融监管体系。随着金融创新和跨行业经营的迅速扩张，业务交叉现象日益频繁，如非标资产业务往往涉及银信合作、银证合作和银保合作。这给目前分业监管模式带来更多的挑战。原有的机构监管在很多方面很难满足新形势的要求，而实行功能监管，可有效应对金融机构综合经营的新形势，也有利于应对互联网金融发展对金融监管的挑战。

4、推进风险补偿制度建设。风险补偿机制在有效降低系统性金融风险发生、推动金融稳定长效发展方面起到基础性作用。积极推进存款保险制度建设，完善市场化的风险补偿机制，是我国金融业健康发展的客观要求，将有利于减少金融风险的破坏性和冲击力。

（三）加快立法以市场手段化解金融风险

早在2007年我国颁布新《企业破产法》时，就将金融机构纳入其统一适用范围。但现实中，我国金融业长期由政府信用“兜底”，破产客观环境不成熟及相应制度建设滞后，金融业破产一直悬而未决；同时《企业破产法》有关规定过于原则化，缺乏可操作性，远远满足不了金融业破产实践需要。目前，金融业有序破产客观经济环境已成熟，供给侧改革和“三去一降一补”政策导向将加速产业机构调整、淘汰僵尸企业，也促使银行业调整信贷方向、重新确定金融资金分配格局，对于经营出现风险甚至失败的金融机构，建立有序的处置和退出框架、允许有序破产成为大势所趋。应加快《金融业破产法》立法进程，推动金融机构破产进入实质性操作阶段，倒逼金融机构经营转型，适应竞争，同时也有效消除民众把政府充当最后保证人的错觉，避免道德风险，将政府从最后买单人的困境中“解救”出来。

（四）合理确定财政干预金融风险的边界

金融风险关系市场经济命脉，在金融风险集中爆发甚至失控时，通过金融风险财政化的行为干预和抑制，是政府对市场失灵的一种补救和矫正。但也客观上造成财政预算软约束，增加政府债务规模和恶性财政支出，政府如果盲目出手相救，有可能会引发系统性的财政风险。这要求政府必须综合评估金融风险，合理确定财政干预金融风险的边界和程度。一般情况下，应坚持几点原则：一要坚持政治利益大于经济利益原则，实施具体救助措施时，根据社会影响力大小而有所不同；二要坚持尽可能保护债权人利益原则；三要坚持成本效益原则，切不可违背市场经济规律。

（五）合理控制地方债务规模，化解地方债务风险

1、完善地方政府债务信息披露制度，保证债务信息公开化和透明化。调研了解到海南省政府地方债务相关信息未及时向公众甚至贷款金融机构公开，导致信息不对称，建议加快建立权责发生制的政府综合财务报告制度，主动公开债务信息，实时接受中央政府和社会公众的评议、监督。

2、建立责任考核和追溯机制。将政府债务作为一个硬性指标纳入政绩考核，实行债务项目领导问责制，以有效控制债务规模。

3、不断完善风险控制机制。目前财政专员办正积极参与政府债务清理甄别和债券发行、分配等事项，今后应重点对风险的认知、预警信号的采集和处理、预警指标的调整与修正、新增债务和债券发行分配等方面实施全程监管。

4、采取有效措施化解地方政府债务风险。通过合理的方式将国有资产售出，或者通过大力推进基础设施建设等方面的国有资产证券化，有效增加地方政府现金流量，降低融资成本，缓解地方政府资金压力；引入民间资本到公共基础设施建设中来，扩大资金来源渠道，解决融资难题，同时调动民间资本对公共事业建设的积极性，有利于加强对政府债务资金的有效监管，逐步减少债务风险。

（作者单位：财政部驻海南专员办）

注释：

①金融机构：包含政策性银行、国有商业银行、股份制商业银行和其他金融机构。其中，政策性银行包含国家开发银行、进出口银行和农业发展银行；国有商业银行包含工商银行、农业银行、中国银行、建设银行和交通银行；股份制商业银行包含中信银行、光大银行、华夏银行、平安银行、招商银行、上海浦东发展银行、兴业银行和民生银行；其他金融机构包含海南银行、农村商业银行、农村合作银行、农村信用社、村镇银行、农村资金互助社、财务公司、邮政储蓄银行和外资银行。

②资产占比：某一类金融机构的资产与全省金融机构总资产的比例。

③负债占比：某一类金融机构的负债与全省金融机构总负债的比例。

④贷款余额占比：某一行业贷款余额与全部贷款余额的比例。

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