推进城市社区依法治理的有效路径研究——以达州市主城区社区为例

兰　奎

(四川文理学院党委组织部，四川达州635000)



推进城市社区依法治理的有效路径研究
——以达州市主城区社区为例

兰奎

(四川文理学院党委组织部，四川达州635000)

摘要：城市社区治理中存在着社区治理机制行政化、社区自治浅层化、社区参与初级化、支撑体系薄弱化、发展水平非均衡化、工作队伍低度专业化等现象，这在很大程度上与城市社区治理法治化存在的问题有直接关联。建立健全相关法律体系，治理有机衔接，建立社区与居民之间有效互动平台，培养社区公共精神，引导社区居民积极参与社区公共事务，加强同社区多元主体的合作共治，逐步形成“党政善治、居民自治、社会共治和厉行法治”有机结合的社区治理格局，全面推进城市社区治理现代化。

关键词：达州主城区；城市社区；依法治理；机制

运用法治思维和法治方式推进城市社区治理体系和治理能力现代化，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现全面推进依法治国、加快建设法治中国的战略目标，是我国转型期的重大现实课题。达州市委《关于全面深化重点领域改革的决定》指出：“着力建设幸福和谐社区建设。推进信访制度改革，创新群众工作方法，及时就地依法按政策解决群众合理诉求。”目前，全市中心城区正在积极开展创建“幸福和谐社区”竞赛活动。立足达州主城区城市社区，着眼于达州主城区城市社区依法治理存在的问题及路径诉求，对于推动达州依法治理社区，建设幸福和谐社区具有重要的现实意义。

一、达州主城区城市社区依法治理情况梳理分析

达州市辖7个县市区，通常将通川、达川2区称为城区，据统计，主城区2个区，城市社区164个，占全市城市社区的35.81%，居民小组740户。当前的达州市主城区已经成为了一个融合达州原住民、拆迁安置移民搬迁户、新达州人以及外来务工人员等多元城市中心社区。2015年7月至9月，课题组对达州市主城区的通川区、达川区所属红旗路社区、团包梁社区、新酢坊社区、凉水井社区、曹家梁社区、叶家湾社区6个城市社区进行了依法治理情况调研，这6个城市社区具有一定的代表性，在一定程度上是达州市主城区城市社区的缩影。调研的6个城市社区的依法治理情况主要表现在以下几个方面：

(一)加强组织领导，健全工作机构

根据《四川省依法治省纲要》、《达州市依法治市实施意见》和《四川省依法治村(社区)示范创建指导标准(试行)》等文件要求，调研的6个城市社区均成立了依法治理社区工作领导小组，由社区党委书记任组长，社区党委委员和辖区单位领导任成员。为了有力推进依法治理工作在社区的运转，部分城市社区还建立了相应的工作机构，红旗路社区、曹家梁社区、叶家湾社区成立了社区巡逻、网格管理、矛盾纠纷化解、依法治理宣传等工作机构。

(二)整合多方力量，组建法治队伍

由于社区行政性事务繁多，人员缺乏，一人身兼数职现象较为普遍。为了推动工作，部分社区通过整合力量，组建起了法治队伍，加强法治宣传、矛盾纠纷化解、社区治安巡逻。凉水井社区与四川文理学院签订了战略合作协议，四川文理学院的法律专业教师、学生定期到该社区进行法治讲座和义务法治宣传；叶家湾社区、红旗路社区、团包梁社区等聘请市内知名律师作为社区的法律顾问；叶家湾社区还聘请社区业主作为社区义务协管、巡逻员；曹家梁社区、团包梁社区通过建立网格化管理员，由社区居民代表组成志愿者队伍，聘请社区居民为“法律明白人”等。

(三)多方筹措资金，强化经费保障

目前，达州市城市社区没有执行“费随事转”这一原则，没有法治化建设的专项经费，所以在日常的经费开支中，只能和办公经费混用，造成社区在法治化建设中的经费存在一定的缺口。为保障工作的开展，各社区都采取多种措施，多方筹措资金，如，团包梁社区通过资源转化、工程承包、服务代理、资产整合等办法，大力拓宽增收渠道，提升资产管理效率，扩大增收领域，强化了经费保障。

(四)创建宣传载体，加强法治教育

新时期，互联网已经成为人们生活中的一部分，手机、电脑普及率不断提高，利用互联网管理社区，加强法治教育和宣传比传统的手段更为有效。凉水井社区创新宣传载体，建立了社区依法治理QQ信息平台、飞信平台、微信公众平台和社区官方微博。坚持每周给居民发送一条法律知识，让居民在潜移默化中学习法律。通过平台与居民互动交流，讨论生活中遇到的实际困难和法律问题，引导居民依法表达合理诉求，依法维护合法权益，通过信息化实现社区依法治理。

(五)加强制度建设，构建长效机制

为确保各项事务在法治的轨道上运行，团包梁社区以强化制度建设为抓手，建立健全了《居民议事规则》、《财务管理制度》、《民主评议制度》、《党务公开制度》、《居务公开制度》、《财务公开制度》等，切实做到了事事有章可循，有据可查，有规可依，强力规范决策程序、执行程序。红旗路社区建立“四议两公开一监督”机制，凡社区重大事务，工程项目，重大开支等由社区居民代表、党员代表、廉勤委及社区两委成员按照议事制度共同商议决定。同时加大监督考核力度，确保社区依法治理工作落地见效。

(六)制定居民公约，注重软法治理

在日常生活中，常常出现社区居民的行为无法用法律法规进行约束，于是通过制定一份大家都共同认可的《社区居民公约》便成为很多城市社区的普遍做法。笔者调查的6个城市社区，都制定了《社区居民公约》，有的社区还通过征求意见的形式，定期对居民公约进行修订完善。居民公约相较于宪法、法律，则突出了“软”的功能，在城市社区治理中，除了注重法律的严格执行外，更要注重软法的治理，对构建和谐幸福社区具有重要的意义。

(七)不断优化治理，创新治理模式

凉水井社区通过探索总结了“123”依法治社区的特色模式，即“一人两网三平台”。大力开展“一户培养一个法律明白人”法治细胞建设活动，充分发挥传、帮、带的良好示范作用，增强普法宣传的针对性、广泛性和经常性；利用互联网建立社区依法治理QQ信息平台、飞信平台、微信公众平台和社区官方微博，将辖区划分为8个网格，实行网格化管理；建立了商业市场平台、“众爱家园”平台、继续教育中心平台，增强居民法律意识，提升社区依法治理工作水平。

总的来说，达州市主城区的城市社区认真贯彻落实党的十八届四中全会精神和《四川省依法治省纲要》，坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，不断提高社会治理法治化水平。近年来，多个主城区城市社区在依法治理工作中取得显著成绩，受到省委领导的肯定和表扬。省委常委、总工会主席李登菊称赞凉水井社区创新服务群众的理念超前，特别是“众爱家园”平台很有创意，有效解决了留守、托管儿童的监管问题以及家长的后顾之忧，在全省都具有典型性。团包梁社区依法治理工作经验得到时任省委副书记柯尊平的高度评价，要求全省推广。2015年，达州市通川区红旗路社区、达川区曹家梁社区被省民政厅表彰为“四川省依法治村(社区)示范村(社区)”。

二、达州主城区城市社区依法治理存在的问题探讨

(一)城市社区依法治理缺乏指导性意见和相关配套的法律法规

2015年5月31日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于深入推进农村社区建设试点工作的指导意见》，这是自1998年11月4日通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》之后，又一部指导农村社区法治建设的指导性意见。通过梳理发现，关于城市社区至今仅有一部1989年12月26日通过的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》。二十多年来，我国城市社会结构、社会管理方式已经发生深刻变化。但城市居委会组织法自颁布至今26年来，从未修订过，与社会发展进程及社会管理创新要求不相适应，特别是居委会角色定位出现偏差、职能不清导致立法本意丧失。城市社区依法治理还处于起始探索阶段，许多方面还无法可依，城市社区在探索依法治理过程中，除按照《居民委员会组织法》运作外，更多是按照宪法、法制的原则，立法本意以及政策操作。城镇化建设步伐加快，城市居民委员会组织法却没有跟上，社区自治与政府行政强制矛盾愈加明显。城市社区治理立法滞后，已经严重影响到了城市社区的有效治理和和谐发展。由于指导性意见的缺失，在社区的很多工作中出现了难执行、难治理的情形。还有就是关于社区干部身份问题如何认定？按现有的规定，社区干部既不属于公务员，也不属于事业或企业人员，身份问题影响到工资福利待遇和个人发展等一系列问题，很难吸引那些有知识、有能力、有思想的人才主动到社区工作，人员流动大，留下难。在缺乏系列合理、合法的制度规范的情况下，城市社区依法治理工作还有很长的路要走。

(二)城市社区依法治理缺乏有效互动平台和社区公共精神缺失

城市社区是城市社会的基本单元，每个城市人都是这个单元的一部分，是人们日常生活不可或缺的归属和家园。但现实中，很少有人认识到这点，总觉得社区就是搞搞卫生、看看门等从事看家护院的职能。多数人把社区治理当成政府、居委会的事，有与己无关或怕给自己增加负担的思想，社区居民很少想到参与社区自治是维护自身的法律权利和义务。表面看，是居民的思想认识不到位，其实，深层次的原因是社区公共精神的缺失。在调查中，被问及社区居民“有事第一时间想到找社区”的仅占到10%不到。缺乏公共事务的参与和有效互动，在一定程度为社区安全留下隐患，社区盗窃案件时有发生。

(三)城市社区依法治理缺乏专项经费投入和专业化队伍

据调查的6个城市社区，关于依法治理经费的投入，大多没有作为专项经费进行支持。在一定程度上，有限的资金就没法更好的用在依法治理中。缺少专项经费支持，在法治宣传教育和专业化队伍上就很难实施，只有通过联系辖区的公安、司法或高校等单位，邀请义务宣讲员定期进行法治宣传和讲解，这种传统的宣讲方式，覆盖面难于保证，教育效果也不甚明显。在有关政策解释、矛盾纠纷化解中，由于专业化队伍的缺乏，让本该可以消除化解在社区的事，却可能会演变成一起上访事件，甚至出现社区居民对社区干部的不信任情况，久而久之，居民就会信上不信下、信闹不信理、信访不信法。

(四)城市社区依法治理缺乏考核指标体系和有效评估

据初步了解，目前关于达州市城市社区依法治理方面的考核评价，有3个文件。一是《四川省依法治村(社区)示范创建指导标准(试行)》，包含“组织建设、民主建设、法治建设、和谐发展”4个一级指标和“组织健全、职责明确、运转良好、民主选举、民主决策、民主管理、民主监督、法制宣传教育、依法管理、平安建设、经济发展、公益事业、文明和谐”13个二级指标；二是四川省依法治省领导小组办公室、中共四川省委组织部、四川省民政厅、四川省司法厅《关于深入开展示范创建活动全面推进依法治村(社区)工作的通知》；三是《达州市中心城区开展创建“幸福和谐社区”竞赛活动》的通知。以上3个文件对社区依法治理进行考核，仅仅作为考核的一部分，考核的侧重点和一级指标的针对性，考核的二级指标体系还不够细化。另外，对社区依法治理进行有效评估的运行机制还有待进一步建立，尤其是缺乏专业化的第三方评估机构的参与。

三、推进达州主城区城市社区依法治理的有效路径

“将法治意识融入公民血液，浓厚法治社会建设氛围。建设法治社会，推进全社会树立法治意识，其核心内容就是遵守宪法和法律。”[1]通过建立健全相关法律体系，确保“硬法+软法”在城市社区依法治理的有效运用，推动“互联网+”同城市社区依法治理有机衔接，建立社区与居民之间有效互动平台，培养社区公共精神，引导社区居民积极参与社区公共事务，加强同社区多元主体的合作共治，以合作治理引领城市社区依法治理，逐步形成“党政善治、居民自治、社会共治和厉行法治”有机结合的社区治理格局，全面推进城市社区治理体系和治理能力现代化。

(一)修订完善《城市居民委员会组织法》，建立健全相关法律法规

“法律是治国之重器，良法是善治之前提。”要准确定位社区居委会的职能，健全社区自治制度，充分调动居民自治的积极性，明确社区居委会的职能，包括自治职能、协作职能、监督职能。要通过实地调研的方式，就现有《城市居民委员会组织法》在社区20多年的运行情况进行分析，结合城市发展和社区实际，进一步修订完善《城市居民委员会组织法》，切实做到社区有法可依，切实保障社区居民的权利和义务。同时，要针对城市社区担负的职能，通过建立配套的法律法规予以保障，有效解决居委会的行政化问题，建立社区治理事务的分类机制，通过设立社区工作服务站等形式担负街道办的行政事务下沉，逐步推进“权随事走，费随事转”的原则，让居委会的角色更加明确，自治职能得到充分发挥。关于社区干部的身份问题，要积极探索社区干部身份改革，逐步提升社区干部福利待遇。

(二)充分发挥社区居民公约、公共规范的契约作用，注重软法治理

十八届四中全会指出：“应充分发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等具有普遍约束力的社会规范的作用，努力使法治精神、法治意识、法治观念入脑、入耳、入心，使公民确立法律至上的现代法治观念。”[2]卢梭认为：“一切法律之中最重要的法律，既不是刻在大理石上，也不是刻在铜表上，而是铭刻在公民的内心里。”小到文明过马路，大到依法治国，法治的根基在于公民发自内心的拥护，法治的伟力源于公民出自真诚的信仰。“只有这样，才能营造全社会办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的社会氛围。增强公民的维权意识和法律观念，改变人们信访不信法的错误观念和行为，正确引导人们依法表达利益诉求、解决矛盾纠纷、维护合法权益。”[3]通过社区居民共同商讨、共同修订的居民公约不但体现了居民的参与性，同时也体现了居民的认可性、公共性、权威性，一定程度上突出了“软法”的效用。

(三)推动“互联网+”同城市社区依法治理的有机衔接，建立有效互动平台

新时期，互联网的快速发展，已经成为人们日常生活的一部分。《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2015年6月，我国网民规模达6.68亿，互联网普及率为48.8%。“互联网+”已经越来越广泛的应用到社会的各个领域，城市社区依法治理要探索实施同“互联网+”的有机衔接，建立居民同社区的有效互动平台。在调研中，虽然有部分社区通过建立微信、微博、QQ、飞信等信息平台加强同居民的互动，还有通过网格化进行管理，但还处在初级化阶段，效果还不是很明显。有关主管部门，要切实按照国家智慧城市试点建设意见，结合城市发展前景，要有预见性的进行整体设计和科学规划，通过“互联网+”，把有效的法律服务、法律宣传、法治教育等连为一体，不断整合现有法治资源，逐步形成合力，为社区居民提供更加全面的法律服务。

(四)以合作治理引领社区依法治理，推进社区依法治理新常态

城市社区在其作为人类文明发展的一个重要场域时，它更需要以多元主体的合作来推进其文明的不断向前发展。[4]人们需要与他人合作行动，出于合作的需要去了解他人和被他人了解。然而，当合作双方都意识到对方的需要时，它们之间将会建立起高度的信任关系，这一信任将使双方的关系得以继续。[5]充分发挥城市社区多元主体的作用，加强政府与社区组织、社区居民、辖区单位(公安、司法)、高校的合作，以合作治理引领社区依法治理。“合作治理是社会各种力量不断成长的一种结果，通过社会的充分自治从而走向一种合作的治理将是一个确定无疑的历史趋势和发展潮流。”[6]以多元合作、高度互信为核心的公共精神是现代社会对公民提出的一种最基本、最重要的美德要求。随着城市化进程不断加快，人与人之间，人与社会之间的交往越来越重要，社区是人们日常生活不可或缺的重要场域，要不断培养社区公共精神，以规范的公共意识推进社区依法治理，使社区依法治理适应新常态。

(五)构建长效机制，推动城市社区依法治理工作落地生根

一是积极探索以社区居民满意度为标准，以绩效考评为导向，以依法治理为目的，进一步完善以居民评价为中心的社区依法治理考核评价机制。要制定科学合理，又便于操作和反映考核目的的考核指标体系，突出法治宣传教育、法治工作队伍建设、法治建设组织领导、法治经费保障、社会治理法治化等指标，细化各二级指标。一直以来，社区治理的好坏不是由社区居民自己说了算，那么，下一步，有条件的城市社区，可以先行先试，引进专业化的第三方评估机构对社区依法治理进行评估，建立科学有效的评估机制。二是充分发挥社区党委、居委会、社区居民在依法治理中的主体作用，同时，要进一步建立问责机制，对在依法治理中发挥作用不突出，责任意识不强，对依法治理工作重视不够，社区盗窃案件、刑事案件等发案率高，卫生状况差，居民满意度低，集体或个人上访始终得不到解决，居民法治素养变化不明显，依法治理工作人员、场地、经费等落实不到位的部门或人员要实行问责，并纳入年度考核和个人述职，与晋职、评优、评先相挂钩。三是逐步建立政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动机制，逐步形成“党政善治、居民自治、社会共治和厉行法治”有机结合的社区治理格局，全面推进城市社区治理体系和治理能力现代化。

参考文献：

[1] 谭日辉.推进法治社会建设的基本路径[N].光明日报, 2015-02-04(13).

[2] 中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[N].人民日报,2014-10-29(01).

[3] 谭日辉.推进法治社会建设的基本路径[N].光明日报, 2015-02-04(13).

[4] 翟桂萍.社区共治:合作主义视野下的社区治理[J].上海行政学院学报,2008(2):81-88.

[5] 罗德里克·M·克雷默，汤姆·R·泰勒.组织中的信任[M].北京：中国城市出版社,2003：76.

[6] 兰奎.基于合作治理视域下的我国城市社区治理路径探析[J].理论观察，2013(8)：39-40.

[责任编辑范藻]

On Propulsion Methods of Managing City's Community by Law:A Case from Main City Zone of Dazhou

LAN Kui

(Organization Department of Party Commission of Sichuan University of Arts and Sciences, Dahzou Sichuan, China)

Abstract:At present, the city's community management manifests an administration of management system, a superficial self-governance, a primitive participation, a weak support system, non-equilibrium development and a lower professional workers, which in most degree leads to the gap between the community management according to law. The all-around propulsion of the community management modernization requires the establishment of a sound law system, the platform of effective interaction between the community and residents, the development of community public spirit, the residents' participation in the public services, the co-and-shared governance among the plural subjects. The ideal management pattern should be "perfect management by Party and government, self-management by residents, shared management from society and firm management by law".

Key words:main city zone of Dazhou; city's community; management by law; system

收稿日期：2015-07-15

基金项目：四川文理学院资助科研项目“法治中国视野下的城市社区治理研究”(2014R003Y)；四川文理学院“秦巴山区城乡统筹和基层治理创新研究团队”(川文理2014112-3)；四川省教育厅资助科研项目“城市社区治理现代化法治化研究——以达州市为例”(16SB0215)

作者简介：兰奎(1981—)，男，陕西镇安人。助理研究员，硕士，主要从事政治学与基层治理研究。

中图分类号：C915

文献标志码：A

文章编号：1674-5248(2016)01-0065-05