被征地农民知情权的法律保护与完善对策

洪　博

(陕西师范大学 政治经济学院， 陕西 西安 710119)



被征地农民知情权的法律保护与完善对策

洪博

(陕西师范大学 政治经济学院， 陕西 西安 710119)

[摘要]随着我国新型城镇化建设的快速发展，大量的农村土地以各种形式被征收，知情权在保障被征收人权益中居于基础性地位，有其特殊的价值和作用。而在现行的土地征收中，被征地农民的土地预征知情权和土地补偿知情权存有缺陷，知情权的保障救济不力，致使被征地农民的知情权得不到充分保障。因此，一方面在实体法上需要进一步具体化、规范化知情权的告知机关、内容、时间及权利救济途径等内容，另一方面在程序法上需要细化和明确告知制度的规定，完善听证制度的启动和举行，强化知情权的司法保障措施，以切实保护被征地农民的知情权，维护农民的土地权益。

[关键词]土地征收； 被征地农民； 知情权； 法律救济

土地作为农民最基础的生产资料和最主要的收益来源，土地权益系为农民权益的重中之重。随着新型城镇化的快速发展，大量的农村土地以各种形式被征收。在实践中，在农村集体土地的征收过程中，侵害农民权益的现象时有发生，由此引发的纠纷与矛盾日益突出。究其原因，很大程度上是由于被征地农民知情权的缺失造成的。知情权由于其基础性地位，在保障农民权益中有着特殊的价值和作用。在保护农民知情权的过程中也就间接维护了农民的权益，从而减少了社会矛盾，最终使土地征收沿着法治的轨道发展。因此，保护好农民的知情权对完善土地征收制度，保障农民的土地权益就显得十分必要和迫切。

一、 土地征收中被征收人知情权概述

(一)被征收人知情权的概念

公民的知情权是指公民对于国家、政府的重大决策、重要事务以及当前社会上发生的与普通公民权利或利益关系密切的重大事件，有了解和知悉相关内容的权利，是法律赋予公民的基本权利之一。知情权是一种公法上的权利，土地征收过程中的知情权对保障农民权益和减少征地纠纷具有基础地位和特殊性价值[1]。所谓被征收人的知情权，是指具体到征收农村集体所有土地特定场域，被征收人依法应当或可以获得与征收相关事项方面信息的权利，是公民知情权的具体体现。根据《物权法》等法律规定，因农村土地为农村集体所有，征收法律关系中的直接被征收人是“农民集体”，但根据《土地管理法》第48、49条，《土地承包法》第32条及《物权法》第42、121、123条均赋予农民个体在集体土地被征收中的程序参与权、土地补偿费最终受益权、就地上附着物独立的补偿请求权等，故农民个体应属最终被征收人[2]。在现实中，被征地农民由于其相对弱势的地位，在土地征收过程中其合法权益往往容易受到侵害。知情权由于其特殊的价值和作用，保护好知情权可以有效维护农民的权益；保护好知情权也有利于发展民主政治，使土地征收循着法治道路顺利进行，加速了农村土地征收法治建设的步伐；同时，保护知情权的过程也是一个普法的过程，可以增强农民知法用法守法的意识，从根本上减少侵权行为的发生。

(二)被征收人知情权的种类

在土地征收中，被征地人享有的知情权主要有如下三种：

1.土地预征知情权

所谓土地预征知情权是指在行政机关在准备实施征地之前预设前置程序，即将与征地有关的情况告知被征地农民。国务院在《关于深化改革严格土地管理的决定》中针对主体、内容、告知方式等作出明确规定。在主体上，由征地机关告知被征地农民；在时间要求上，行政机关在征地依法报相关部门批准之前就需要履行告知程序；在内容上，具体包括拟征地位置、用途、补偿标准、安置途径等告知被征地农民。根据这一规定可知，行政机关在征地之前必须履行相关法定前置告知程序，即把被征地土地用途、被征土地位置、被征地拟补偿标准、被征地农民安置途径等4种信息以法定的形式告知相关权利人。

2.批复结果知情权

所谓批复结果知情权是行政机关在履行完土地预征知情权之后，征地报批文件经过上级相关行政机关批复、核准后，需将批复文件相关内容告知给被征地农民。法定告知内容主要包括以下方面：征地批准机关，征地批准文件文号、时间，被征土地的所有权人，被征土地的位置、类型、面积，征用土地的用途，对被征地农民的安置途径，征地的补偿标准，被征地农民办理征地补偿登记的地点和时间等。

3.土地补偿知情权

根据相关法律、行政法规规定，土地补偿知情权的内容主要包括三种：征地前知情权、征地后知情权及区域补偿标准知情权。

首先，征地前知情权。征地机关在征地依法报批前要履行相应告知程序，即将征用土地的位置、面积、类型，安置补助费的标准、计算、数额、支付对象、支付方式等有关事宜告知被征地农民；同时，征地机关应当依照相关法律、行政法规相关规定召开听证会，听取村、组集体和被征地农民的意见。

其次，征地后知情权。所谓征地后被征地农民知情权，是指根据我国《土地管理法》及相关法律、行政法规规定履行公告程序。公告内容主要包括：本集体经济组织被征用土地的相关信息；被征用土地补偿费用的相关信息；被征用土地地上附着物和青苗补偿相关信息；被征用地农业人员补偿安置相关信息；其他有关征地补偿、安置的具体措施。

最后，区域补偿标准知情权。区域性征地补偿标准是根据区片农用地的基础条件和当地的社会保障水平等因素评估确定的某一估价基准日的农用地平均征收价格。行政机关在制定相关标准前需要针对不同群体、采取多种形式的方式，务求广泛真实全面地进行调查和征求意见，确保相关标准的制定符合实际和农民意愿。需要指出的是，被征地农民对于相关标准有申请听证和知悉结果的权利，相关行政机关应当予以尊重和保护。

二、 土地征收中被征收人知情权存在的问题分析

(一)土地预征知情权存在缺失

1.法律规范不尽合理

根据我国《土地管理法》、《土地管理法实施条例》及《征用土地公告办法》等相关法律、行政法规、部门规章的规定，将前置性的征地目的性的考量权赋予了政府机关，此规定存在两个缺陷：一是征地只需要政府通过审批加以确认。土地征收是为了公共利益的需要，但是相关法律、行政法规、行政规章中缺乏对“公共利益”内涵与外延的准确界定，进而导致一些地方政府在土地征收中随意对“公共利益”进行扩大解释，激起被征收人的不满。二是政府批准后的公告，目的仅在于要被征地农民配合权利登记。权利缺乏保障是当前土地征收知情权存在的主要问题。目前我国的土地征收审批仅仅是行政机关的单方面行政法律行为，一方面被征地农民对土地征收程序不了解，知情权不足，另一方面知情权缺乏相关法律保护。以上双重因素加剧了土地征收法律关系双方主体地位的不对称性，作为法律义务主要负担一方的被征地农民实际享有的知情、参与、监督、法律救济等相关权利不够完整，一旦在利益受到损害时其申诉权或诉讼权也得不到相应的保障。

2.实践操作不够明确

(1)告知方式欠缺直接通知的方式。我国法律规定：“在告知义务人提请征收审批申请前，应当将拟征收土地的相关事项以书面形式告知被征地农村集体经济组织和农户”。从形式上就可以判断,这一规定有不尽完善之处，即该规定并没有要求告知义务人直接将相关事项告知农村集体经济组织的每一个农户，此方式并不能保证每一户被征地的农户都对此知情。即便出现问题，义务人也会开脱责任，说自己已然尽到告知义务，是由于被征地人的失误，不能及时获取信息。

(2)告知地点欠缺明确规定。我国法律规定告知的地点是被征土地所在地和媒体。此规定中的告知地点不是一个点，而是一个面，地点是在村委会、村民小组、被征地的农户、被征地的建筑物旁边都没有明确指出。媒体也是一个比较宽泛的词，政府公报、党报、娱乐报纸、各大网站都可以划分进去，有如此多的理解，也就该明确地规定公示征地批准事项的地点和媒体，落实到具体的某一点[3]。

(3)告知内容不够全面。虽然当前规定需要告知被征地农户的内容比较清晰和丰富，但告知的内容还是有遗漏，不够全面，特别是实践中争议较大的内容故意隐瞒。同时，不能保证被征地人被告知的内容与审批批示一样，也容易滋生告知义务人暗箱操作来修改告知内容的问题。

(二)土地补偿知情权存在不足

根据我国相关法律、行政法规规定，土地行政主管部门应当以土地行政主管部门已经批准的征地方案为依据，并会同有关部门拟订征地补偿、安置方案。待方案确定后，应当把补偿安置的标准、数额对象和方式等予以向被征地农民予以公告，并应当听取被征地集体和农民的意见。通过这一规定可知，土地补偿知情权包括了行政机关的告知义务与听取被征地农民意见两种形式。

农民由于文化程度不高，没有足够的土地征收的相关信息，其要完全了解知悉公告内容都较为困难，更不要说能够提出有价值的意见，使所谓的听取被征地人意见流于形式。实践中有些地方政府在征收土地的过程中不但不听取意见，甚至在补偿安置方案还未出台的情况下就将推土机强行开到地里作业，严重侵害被征收人的合法权益。在现实中还存在对补偿安置的标准与数额不明确告知，补偿费不直接发放给农民，村委会克扣补偿费等现象，因土地补偿知情权的欠缺而引发的纠纷屡屡发生，直接侵害农民的权益，影响农村社会的和谐与稳定。

(三)知情权保护缺乏救济保障

关于现有征地过程中有关公告和听取意见的制度安排、设置上，对于被征收人知情权的保护缺乏相应保障和救济机制。根据我国现行法律、行政法规规定，当告知人未尽到告知义务时，被征地集体和农民以及其他相关权利人有权依法要求公告，同时也有权拒绝办理征地补偿登记的相关手续。但是需要指出的是，一方面被征地集体和农民具有异议权，另一方面在被征地集体和农民提出异议权时，该异议权实际上对于行政机关的征地行为无法发生法律效力，无法有效影响行政机关征地行政行为的实施。听证是双方当事人彼此了解情况和完善沟通的有效形式，但是即使未举行听证，侵犯被征地人权益的，也没有规定相应的法律责任，使受害人处于一种无法可依的困境[4]。我国被征地农民普遍文化知识缺乏，法律权利意识淡薄，信息处理能力有限，对于一些较为复杂的法律、行政规章、部门规章难以理解，加上对各项补偿金计算、换算公式更是需要相关专业知识才能准确理解、计算，其实很难实现权利自救。我国农村集体主体的模糊性使得乡村干部的地位较为特殊，加上不甚完善的选举制度使得乡村干部缺乏有效的权利制约束机制，多重因素导致其滥用权力的现象也较为突出，加之农村特有的政治生态环境以及农民的弱势地位、自身知识、能力不足等因素的制约，导致实践中农民知情权、异议权保护处于相当尴尬的境地。

三、 土地征收中被征收人知情权的法律保护

(一)细化和明确告知制度的规定

1.完善被征地人的参与权。目前的土地征收审批是行政机关的单方面行政法律行为，行政机关单方面就有使得行政行为生效的权利。应该进一步让被征地人参与到征收工作中来，使其由被动接受审批，变为积极参与，调动其参与热情，既为土地征收工作提供了便利，也使征审工作更透明化，达到维护被征收人的知情权的目的。

2.增设直接告知被征收人的规定。为了有效保护被征地人的知情权，在西方行政法发达的国家一般都规定了应当直接告知被征地人本人。我国当前法律规定并没有要求公告时告知义务人必须直接通知被征地人，为了保护被征地人的知情权，就有必要借鉴国外的规定，在保留间接告知方式的同时，增加直接告知的方式，确保每一被征收户都能知道征收工作的进行。基于此，建议立法机关修定相关法律、行政法规时，将公告的送达方式规定为发送送达，只有在完成法定送达程序或者相关权利人签署送达回执时方视为送达，否则应当视为程序违法，由此可以直接确定行政行为无效。

3.明确、细化公告地点、方式。可以用于公告的地点和媒介一般有乡镇政府工作地、村委会所在地、农村广场、文化站等地和电视、广播、网站(各大网站及政府官网)等媒介。电视、广播、网站作为传播信息的媒介，由于可以重复不间断地播放政府公告信息，更适合作为发布征地信息公告的媒介平台，征收审批机关可以在合理公示期后进行查询和回访。

4.增加告知内容。目前，我国对于被征收人查阅征收申请人提请审批的相关材料和有关内容的权利缺乏规定，这对保护被征收人的知情权是非常不利的。因此，有必要规定被征收人可以在签署了一定的保密协议的情况下查阅征收申请人提请审批的所有材料和内容，并对被征收人所得补偿的具体数额及安置方法进行讨论、协商、研究。

5.强化告知人的法律责任。由于法律未明确规定告知人未履行告知义务的法律后果，征收申请人不将审批机关的决定告知被征收人的情况屡见不鲜。在此情形下，可以借鉴法国的规定，征收申请人不依法履行相关公告义务的，不能执行征地审批机关的决定，并且被征收人有权阻止征收申请人进入和占用土地，而不只是办理征地补偿手续、登记手续和安置手续。以保证征收申请人履行告知义务，保护被征收人的知情权[5]。

(二)完善听证制度的启动和举行

听证制度是落实和保障征地过程中农民知情权的有效形式和渠道。建议立法机关在修定法律时，可以考虑增设代议制度，即根据一定的标准和条件在被征地农民中间筛选出具有一定代表性的主体直接全程参与到整个征地环节和过程之中，以保障征地的民主性。行政机关必须确定科学合理的筛选标准和制度，确保具有代表性的农民参与到征地过程中来，真正发挥代表作用。同时，行政机关必须保障农民代表的比例和有效参加，并听取被征地农民的意见、建议，对于被征地农民提出异议符合相关法律规定或者确有道理的，应当作出暂时停止征地的行政行为。批准征地后，在拟定征地补偿标准和具体安置方案时，应当充分尊重农民依法申请听证的权利，将可以举行听证程序规定修改为法定的强制程序。同时，应强化征地申请人不举行听证的责任，如若申请人不举行听证那么也就不能提出征地审批申请，并需要出示相关的证据证明确实开过听证大会，方可提出申请。

(三)将告知内容纳入政府信息公开范围，强化法律保护

根据我国《政府信息公开条例》第9条第1款相关规定，政府信息中属于涉及公民、法人或者其他组织切身利益的政府应当主动公开。其中，第11条还专门针对地级市、县级人民政府及相关职能部门，该条明确将征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放等情况纳入重点公开的信息的范围。由此可见，与被征地有关的信息属于政府主动重点公开的政府信息范围。在具体实践过程中，应严格依照《政府信息公开条例》中规定的公布内容、公布时间和方式，公布相关信息，并严格执行相关监督保障机制，以切实保护当事人的知情权。

(四)强化诉讼权利，以司法保障措施落实、强化知情权

对于侵犯农民知情权的行为，应根据不同情况采取强制措施，以保证知情权的实现[6]。根据我国行政法、行政诉讼法的相关规定，公民、法人认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益的，相关权利人有权申请行政复议和行政诉讼。但是需要指出的是，在征地纠纷中，在举证责任方面，被征收人想要搜集证据来维护自己的权益更是难上加难，此时可以由司法机关来搜集证据或采取举证责任倒置，降低农民提起诉讼的成本，也加强了对违法犯罪行为的打击力度。司法保障本就是保护被征收人知情权的最后一道强力后盾，被侵权人一般都是迫不得已才走上司法诉讼的途径，只有强化司法保障制度，才能为被侵权农民提供强力支持，保护其知情权。2011年，成都市青羊区针对谢某等14人起诉成都市国土资源局针对在征地中违反信息公开案件。被告以相关权利人申请公开、查询的内容，包括拟征收土地前告知、确认、听证程序、拟征收土地现状调查结果等信息现已归档，需携带所在街道办出具的介绍信及有效身份证件前往成都市国土资源局档案馆查阅征收土地及听证权利告知书、征收土地及听证权利告知书回执、征收土地现状调查结果确认书。法院在判决书中指出，被告告知原告到上级部门查询信息，虽然形式上符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十六条“行政机关依申请公开政府信息，应当按照申请人要求的形式予以提供；无法按照申请人要求的形式提供的，可以通过安排申请人提供；无法按照申请人要求的形式提供的，可以通过安排申请人查阅相关资料、提供复制件或者其他适当形式提供”的规定，但非因原告的原因致使原告按照被告告知的途径，并未在被告的档案馆获取申请公开的信息，而被告也未证实该档案馆系具有独立承担政府信息公开职责的机构或者法律法规授权的政府信息公开主体，原告不能获取申请公开的政府信息的履职后果仍应当由被告承担责任。基于以上介绍可知，被征地农民的告知责任主体是具体实施征地的行政机关，该行政机关必须亲自履行该义务，不能以征地经上级机关批准等为由将公告义务转嫁到上级机关或其它机关。此外，行政机关应当充分尊重被征地农民的诉讼权利，司法机关应当严格依照相关行政法律、行政诉讼法的规定依法对应当公开但拒绝公开的行政行为裁定无效。

四、 结语

虽然当前我国被征地农民知情权的实体法规定和程序法保护已经取得了较大进展，但是在实践中仍然存在许多的问题。基于此，本文建议在未来相关法律的修订时可以考虑：在实体上，增设强制告知的相关规定，强化告知主体、地点、内容等相关规定。在告知程序上，在保留公示告知的前提下，对直接权利人增设直接告知的规定。增设被征收人对相关行政机关做出相关行政决定的依据材料、通知书的相关材料的查询权。在程序法上，强化诉讼权利，以保障权利人的知情权得到有效救济。

[参考文献]

[1]王红霞.关于征地过程中农民知情权完善[J].广西师范大学学报:哲学社会科学版，2008(4).

[2]张力.农村集体土地征收中被征收人的权利缺损及其补全——从以集体所有权为中心到以农民用益物权为中心[J].法学杂志，2012(3):30-35.

[3]邹爱华.土地征收中的被征收人知情权保护[J].法律科学：西北政法大学学报,2012(6).

[4]许冰梅.论土地征收中的知情权保护[J].考试周刊,2009(45).

[5](法)莫里斯·奥里乌.行政法与公法精要：下册[M].龚觅，等译.沈阳：辽海出版社,1999：358.

[6]邹爱华.土地征收中的被征收人权利保护研究[M].北京:中国政法大学出版社,2011：168.

[责任编辑：刘 英]

[中图分类号]D922.3

[文献标识码]A

[文章编号]1673-2936(2016)01-0100-05

[作者简介]洪博(1981-)，男，陕西西安人，陕西师范大学政治经济学院法学硕士研究生。

[收稿日期]2015-10-20

[修订日期]2015-12-15