行政调查程序中相对人协助义务探析

吴桂苫

（福州大学　法学院，福建　福州　350108）



行政调查程序中相对人协助义务探析

吴桂苫

（福州大学法学院，福建福州350108）

摘要：相对人协助义务因理论基础和现实需要构成其正当化的依据，在具体类型上分为作为义务与容忍、服从义务。相对人协助义务的合理配置，核心在于行政机关的行政调查职能与相对人权利保障之间的平衡，包括相对人应具备协助之行为能力、明示制度、采取最小的损害之手段、拒绝履行协助义务的法律后果。

关键词：行政调查；相对人协助义务；正当化依据；合理配置

一、相对人协助义务概述

（一）相对人协助义务之概念

行政调查程序中相对人的协助义务是指行政相对人因法律、法规的规定，配合行政机关进行行政调查，对行政调查负有协助的义务。要求相对人有协助调查的义务，并不是说行政机关在任何情况下都有权要求相对人配合调查，相对人的协助义务是法定的义务，行政调查人员要求相对人履行协助义务必须有法律依据。法律规定相对人协助义务的原因在于：在行政调查过程中，行政机关需要在获取充分资讯、查清相关情况、事实的基础上，才能做出正确的决定；而在此程序中，相对人的协助能有效提高行政机关的调查效率，帮助行政机关查明事实。由此可见，相对人协助义务意义在于通过增加相对人的负担义务，促使行政机关职权的顺利行使，实现行政效率。

（二）行政相对人协助义务与相关类型概念辨析

在行政执法实践中，行政机关经常需要招聘私人协助行政机关工作人员完成行政事务，如各地广泛存在的交通协管员、治安协警等。台湾地区学者将此类人员称之为“行政辅助人”或“行政助手”。吴庚教授认为“行政辅助人是指私人在行政机关的指挥下，作为行政机关处理行政事务的帮手，协助处理行政事务，非公务员法上之公务人员，不具有独立自主的地位［1］”。在此，可以借鉴吴庚教授的观点，将上述协管人员称之为“行政辅助人”。相对人的协助行为与行政辅助人员的辅助行为都是为了行政职权的行使和行政事务的实现，具有目的上的相似性，但二者有明显的不同：第一，行为人员不同。行政相对人作为行政法律关系中的另一方主体，与行政主体没有隶属关系，是独立履行协助的人员。而行政辅助人作为行政机关行使权力的助手，大多数是行政机关招聘而来，通过签订合同，与招聘机关形成合同之身份关系。第二，依据不同。相对人协助义务的来源是基于法律法规的明确规定，是法律上的义务；而行政辅助人根据其与行政机关签订的合同之内容，行使行政辅助行为。第三，责任承担不同。前者的后果由相对人自身承担，后者则是由聘用行政辅助人的行政主体承担。第四，行为期限不同。相对人履行协助义务是行政机关基于个案的要求，一旦配合行政机关完成本次调查任务，则相对人的协助义务自然结束，是短暂性的、非固定性的行为期限。而行政辅助人则是通过签订合同约定了辅助行为的期限，是固定的，稳定的行为期限。概而言之，行政相对人的协助义务与行政辅助人的辅助行为在外观表现上具有一定的相似性，然而本质上是完全不同的。

（三）我国台湾地区学者的研究

我国台湾地区学者对相对人的协助义务（台湾学者称之为“协力义务”）有着较为深入的研究。早在2005年海峡两岸行政法学学术研讨会上，多位台湾地区学者对当事人的协力义务进行了深入的讨论。如东吴大学洪家殷教授专门探讨了行政处罚调查程序中的相对人协力义务的内容及界限：行政处罚调查程序中相对人的协力义务是指行政机关在调查过程中，为查明事实，依据法律规定由相对人协助行政机关调查，以发现违法事实的是否存在；行政机关要求当事人提供协助义务，必须有法律的明确规定，坚持法律保留原则，以确保当事人的合法权益不因此遭受损害［2］。洪家殷教授的观点颇为注重实证研究，若不要求行政机关坚持法律保留原则，那么极易导致行政机关滥用行政权，过度要求相对人提供协助义务，致使相对人的合法权益受到侵害。此外，中正大学法律系萧文生教授从当事人在行政程序中的地位出发，对当事人协力义务内涵进行研究：既然法律规定当事人有权参与到行政决定程序之中，那么与之相对应是，法律亦有规定当事人参与到行政决定程序中来的义务，即当事人的协力义务［3］。该论述颇为精辟，公民的权利与义务相一致，既然赋予当事人参与行政程序的权利，那么要求当事人承担协助行政程序进行的义务，亦是十分合理。台湾地区还有诸多学者对于协力义务有着深入的研讨，但限于篇幅原因，不再加以列举阐发。从台湾地区两位学者的观点即可得知台湾地区对相对人协力义务的研究已是相当地深入。

二、相对人协助义务的正当化依据

（一）相对人协助义务的理论基础

1.公共利益与个体利益的衡量

公共利益是对社会全体大众而言，是全体社会成员的共同利益。当行政机关为了实现行政职能，开展行政调查，厘清事实、查明真相，要求当事人提供一定的协助的行为毫无疑问是维护社会公共利益的需要。与之相对，若是增加相对人的义务，令其提供协助，对相对人来说是其个人利益的减损。这时，相对人减损的个体利益与行政机关履行行政职能维护的公共利益之间便存在一定的冲突，需要进行利益衡量。若维护公共利益所承载的价值高于相对人的减损的个体利益，相对人应当作出妥协和让步，服从社会整体公共利益。具体而言，在行政调查中，相对人承担适当的协助义务，与行政机关开展行政调查，实现其行政职能的公共利益相比，后者承载更大的价值。因而，公民在行政调查程序中作为被调查相对人履行协助义务便具有价值上的正当性。例如，在爆发大规模传染病疫情时，为了防止疫情的扩散，卫生部门往往要求与确诊患者有过密切接触的人员进行强制检疫。尽管卫生部门的做法对相对人的人身自由与财产权利造成一定的限制，但与稳定社会秩序、防止疫情蔓延的公共利益相比，相对人就有义务接受检疫，协助调查。

2.相对人行政程序参与权利与协助义务的对立统一

相对人的行政程序参与权是指相对人为维护自身合法权益而参与到行政程序过程中，表达意见和诉求，从而影响行政权行使的一种程序性权利［4］。相对人的协助义务与程序参与权利是互有联系的。一是，相对人协助义务的逻辑起点在于相对人的行政程序参与权。相对人是在参与到行政调查程序的基础上，才产生配合行政机关调查的协助义务，即先有程序参与的权利，后有配合义务。二是，相对人行使程序参与权的同时也是在履行协助义务。例如，在行政调查程序中，行政机关往往要求相对人按照法律规定的方式参与到行政程序中来，这就是配合行政机关的工作，也是履行相对人履行协助义务的体现。因而，不能只强调相对人在行政程序中的参与权，而忽视其在行政程序中的协助义务。

（二）相对人协助义务的现实需要

1.提高行政效率、降低行政成本

行政权的生命在于行政效率，现代社会中的行政权对效率的要求格外强烈。从行政任务上看，现代国家的行政任务庞杂而繁重，需要政府积极、主动地行使行政权，履行行政职责。行政的作用在于形成社会生活、实现国家目的，行政权因此必须积极介入社会生活各个领域，才能满足社会的需求［5］。在这样的理念下，必须依赖于一个拥有高效率行政权的政府。因此，在行政调查程序中，对相对人的协助义务予以明确规定，使其配合行政机关开展调查，有助于消解行政机关在调查过程中遇到来自行政相对人方面的阻力，加快行政程序的进行，提高行政效率。行政效率的提高，自然可以降低行政权行使过程中的资源耗费，达到降低行政成本之目的。

2.激励公民参与、推进公私合作

在行政调查中，行政相对人履行协助义务的过程是相对人通过阐明事实、说明理由、参与听证、配合调查等协助行为，帮助行政机关查清事实、完成行政任务的过程。在这个过程中，相对人的协助行为不仅使相对人积极参与到行政过程中，也使相对人与行政机关进行了充分的交流与对话。这样行政机关在吸收相对人意志的基础上，作出的行政决定无疑是更能得到相对人的接受，进而鼓励相对人参与到行政过程中来。同时，相对人协助义务的履行，能够及时解决行政机关在实现行政任务过程中所遇到的障碍，有助于改善行政机关的行政环境、达成行政目的。总之，相对人通过提供协助配合行政机关工作，既是有利于相对人意志的表达，又有助于行政机关完成行政任务，这就使得行政机关和相对人获得双赢的效果，为进一步推动公私合作提供了机会。

三、行政调查程序中相对人协助义务的具体类型

目前，我国已有大量的法律法规涉及行政调查，并对行政调查中相对人的协助义务做了规定。从这些涉及到相对人协助义务的规定来看，可以将行政调查过程中相对人的协助义务做类型化分析，划分如下：

（一）作为义务

1.陈述事实和提供相关证据材料

行政机关在行政调查过程中必须基于一定的事实真相，才能做出调查结论。在很多情况下，相对人对于事实的真相有着更加客观的了解，掌握一定的事实真相。因此，如果相对人能够配合行政调查人员查清事实，如实陈述有关情况，将对行政机关行政调查的顺利开展提供极大的助益。同时，为了保证相对人陈述事实的准确性，行政机关有权要求相对人履行提供相关证据材料的义务。如实陈述事实和提供相关证据材料义务往往是一并存在，被广泛应用于行政机关需要协助调查的领域，有关法律法规也对相对人这方面的重要协查方式做了规定。例如：我国《行政许可法》第六十二条规定了行政机关进行实地检查时，被许可人应当如实说明情况和提供材料的义务。《统计法》第三十条规定了统计人员进行统计调查时，统计调查对象负有如实提供有关情况、资料的义务。《生产安全事故报告和处理条例》第二十六条规定了事故发生单位的工作人员在事故调查组调查期间，负有如实提供有关情况的义务。此外，不仅是单行法中规定了相对人在行政调查程序中的陈述事实和提供材料的义务，在专门的行政程序立法中也对相对人这一义务作出了明确的要求。如《湖南省行政程序规定》第六十九条明确规定被调查相对人应当配合行政机关调查，并提供与调查相关的材料和资讯。

2.主动申报、报告

主动申报、报告义务是指行政调查相对人发现有危险信息或者发生事故后，及时向行政主管部门报告相关信息的义务。相对人的主动申报、报告义务的价值在于，在行政执法实践中，发生危情或者事故后，相对人通过申报、报告等方式，使行政主管部门迅速获悉相关情况，以便抓紧时间组织调查人员，开展调查。因此，被调查相对人的申报、报告义务可以认为是行政调查的先行程序。在具体法律法规规定上，例如：我国《固体废物污染环境防治法》第六十三条规定了造成危险废物严重污染环境的单位有向环境主管行政部门报告并接受调查的义务。《娱乐场所管理条例》第三十一条规定娱乐场所内发现有违法犯罪活动时，工作人员有向公安机关报告的义务。由于相对人主动申报、报告义务涉及到公共安全、环境保护、食品卫生等重要领域，若相对人不履行或拖延履行这项义务，那么行政机关就不能迅速进行调查处理，这些重要领域所发生的危害将会进一步的扩大，因此，法律也对未履行申报、报告协助义务的相对人设定了严格法律责任。例如交通部2014年颁布的《国内水路运输辅助业管理规定》在第三十六条规定了船舶经营管理工作人员在船舶发生安全或污染事故后未履行报告义务时，将承担行政主管部门责令改正并处罚款的法律责任。

3.亲自到场

在行政调查中，经常需要被调查人亲自到场参加到行政机关的调查过程中来，以便配合行政机关的调查。亲自到场协助方式包括接受传唤调查、参与场所或物品的勘验检查等。例如，行政调查人员对于物品或者场所的检查，根据法律的规定，可以要求被调查相对人到场。其目的一方面是相对人在场并配合行政调查人员的制作现场笔录，可以使调查勘验结论更为客观，避免发生争议；另一方面，行政调查人员能够当场听取相对人的陈述和申辩，理由成立的，应停止对场所的检查或者物品的扣押。虽然亲自到场的义务对于被调查相对人来说是增加了负担，但也有可能是符合相对人利益的，因此，法律以协助义务明确之，有其合理正当性。

4.登记、保留、报送有关资料

行政相对人的登记、保留、报送有关资料义务是保证行政机关能够及时有效获取有关资讯、了解情况的常见协助调查方式。例如相对人在从事爆破器材、枪支等受管制的危险物品销售活动时，相对人应进行登记造册，并将登记资料报送公安机关，或者自己保留，以备查验。我国《旅馆业治安管理办法》第六条也规定了旅馆接待境外游客住宿时，向公安机关报送住宿登记表的义务。当然法律法规要求相对人保留有关资料，包括纸质材料与电子数据，应当规定合理的保留期限，否则长期以往，会给相对人带来额外的负担。

（二）容忍、服从义务

在行政机关的行政调查程序中，若相对人采取拒不配合的态度，阻碍或者抗拒调查，那么行政机关的调查程序将会面临巨大的外部阻力，导致行政效率的低下。因此，法律规定了行政相对人在行政机关调查过程中保持基本的容忍、服从义务。行政相对人对于行政机关依据职权开展的行政调查，应当予以配合，允许调查人员进入其场所实地调查、获取有关资讯，不得妨碍行政机关的调查。我国的法律法规也对相对人的容忍、服从义务做出了规定，主要包括不得阻碍、不抵抗、不得拖延等。例如：我国《行政处罚法》第三十七条规定行政机关在调查时，被调查当事人应当协助调查，不得阻挠。《农业法》第八十八条规定农业行政主管部分在进行监督检察时，被检查对象负有不得拒绝和阻碍的义务。

四、相对人协助义务的合理配置

行政调查过程中相对人的协助义务应当得到合理的配置，否则容易异化为过度强调义务或者沦为“纸面上的义务”。相对人协助义务的合理配置，核心在于行政机关的行政调查职能与相对人权利保障之间的平衡，即有效率的行政权与受控制的行政权之间的平衡。

（一）相对人应具备协助之行为能力

行为能力本是民法上之概念，是公民能够以自己的实际行为，依法行使权利和承担义务的能力。在很多情况下，行政相对人由于自身情况的差异，在行为能力上是不同的。正所谓法律不强人所难。行政机关固然有权依据法律法规的规定要求相对人提供协助，但相对人毕竟存在个体上的差异，在行为能力上有所不同，若是要求所有被调查之相对人履行同样程度的协助义务，是不切实际的。因此，法律规范应当对行政机关要求相对人提供协助的限度进行规定，明确相对人的协助义务不能超出其自身行为能力之范畴，否则行政机关可能滥用行政调查权，强制相对人提供超出其行为能力范围外的帮助。具体而言，在行政调查程序中，被调查之相对人可能因年龄因素、文化程度等自身认知条件，对于履行协助义务不具有行为能力，或者仅是具备部分的行为能力。这时，行政机关应当尊重相对人的实际情况，在相对人行为能力范畴内设置协助义务。

（二）相对人协助义务的明示制度

相对人协助义务的明示制度包括以下两种：一是法律依据上的明示。对于被调查相对人来说，其履行协助义务应当具有法律依据，这也是相对人协助义务的来源所在。如果法律法规未体现出对相对人协助义务的明示性规定，则行政机关不能因为行政调查的需要而违反行政职权法定原则要求相对人提供协助。二是行政机关在调查程序中的明示。行政机关在调查过程中，应当准确告知相对人履行协助义务的方式、内容，这也是明示制度的核心所在。在行政程序中，行政机关明确告知相对人依法享有的权利及应承担的义务，不仅是保证相对人知情权的体现，也是正当法律程序的要求。即使在当下大力推进政府信息公开的行政环境下，相对人由于自身知识水平和获取资讯能力有限的原因，对于具体的行政事务了解有限或者一知半解。在这样的背景下，行政机关应当在调查过程中，主动告知相对人协助义务之相关信息，对相对人予以释明。行政机关进行明示的价值在于，相对人在了解行政调查程序之运作的基础上，知晓自身履行协助义务的方式、内容，在维护自身合法权益的同时更加自主地参与到行政调查程序之中。

（三）采取最小的损害之手段

行政机关行使行政调查权过程中，因其行为方式，不可避免地对被调查相对人权利造成妨碍。具体而言，行政机关进入相对人场所的现场勘查影响到相对人住宅和营业自由的权利的行使；行政机关对有关物品、资料的搜查、检验等则是涉及到相对人财产权。这些调查手段往往会给相对人造成时间、空间和精力上的妨碍。这就要求行政机关严格遵循比例原则的要求。对行政手段与行政目的之间的关系进行衡量，若行政目的的实现会对相对人权益造成损害，行政机关应当采取最小损害之手段，以保证行政行为是合比例的、恰当的［6］。根据比例原则，行政机关进行调查时，应采取对相对人妨碍最小的方式，否则将对相对人的正当权益造成损害。行政机关在调查程序中要受到比例原则的支配，如果采取的调查方式没有做到对相对人权利的保护，那么要求相对人履行协助义务是难以让人信服的。

（四）拒绝履行协助义务的法律后果

如果被调查相对人拒绝履行协助义务，拒绝配合行政机关的调查，会有什么样的法律后果呢？德国法律将当事人的协助义务具体区分为“参与负担”和“参与义务”［7］，前者不具有直接强制的后果，如果当事人拒绝，不能强制执行；后者是法定协助义务，具有强制性，是必须履行的，否则行政机关可以采取强制手段达到调查目的。可以借用德国法上的“参与负担”和“参与义务”这一概念，将相对人协助义务分为强制性义务与非强制性义务，那么相对人不履行协助义务的法律后果应也应区分具体情况：第一，若法律法规要求某项协助义务为强制性协助义务，相对人若是不履行此项强制性协助义务，则行政机关可以采取强制手段迫使其履行义务或者给予相应的处罚。第二，相对人在调查中履行非强制性义务的内容，如果相对人拒绝履行，行政机关不能强制执行，也不能进行处罚。

参考文献：

［1］吴庚.行政法之理论与实用［M］.北京：中国人民大学出版社，2005：124.

［2］吉雅. 2005年海峡两岸行政法学学士研讨会综述［J］.行政法学研究，2005（4）：129 - 135.

［3］黄学贤.行政程序中的协力行政研究——基于两岸理论与实践的比较［J］.苏州大学学报，2006（5）：24 - 29.

［4］章剑生.论行政相对人在行政程序中的参与权［J］.公法研究，2004（1）：53 - 66.

［5］翁岳生.行政法［M］.北京：中国法制出版社，2009：16.

［6］余凌云.行政法讲义［M］.北京：清华大学出版社，2010：80.

［7］余凌云.行政调查的理论与实践［M］.北京：中国人民公安大学出版社，2014：29.

【责任编辑：赵佳丽】

Assist Obligation of the Relative Person in Administrative Investigation Procedure

WU Gui-shan
（CollegeofLaw，FuzhouUniversity，Fuzhou350108，Fujian China）

Abstract：The theory basis and the reality need constitute the basis of justification of the assistance obligation of the relative person. The specific types are divided into action obligations and tolerance and obedience obligations. The core of the reasonable configuration of the assistance obligation lies in the balance between the functions of administrative investigation of the administrative organ and relative rights，including the assist ability the relative person shall have，the express system，the means that may bring the smallest damage，and the legal consequences that the relative person refuses to fulfill his assist obligation.

Key Word：administrative investigation；assistance obligation of the relative person；basis of justification；reasonable configuration

中图分类号：D922.1

文献标识码：A

文章编号：1671 - 5934（2016）02 - 0023 - 05

收稿日期：2016 - 02 - 20

作者简介：吴桂苫（1991 -），男，福建永定人，硕士研究生在读，研究方向为行政法。