行政法学视野中的民用航空器事故调查

沈劈峰

（华东政法大学　研究生教育院，上海　200042）



行政法学视野中的民用航空器事故调查

沈劈峰

（华东政法大学研究生教育院，上海200042）

摘要：我国民用航空器事故调查法律制度在立法上存在明显的缺陷和冲突，国务院没有按照《民用航空法》的规定进行立法，民航主管部门越权立法。因此在实践中，民用航空器事故调查存在体制、机制等诸多问题，需要从立法、执法和司法等方面进行全面调整，才能真正体现事故调查的公正性，实现依法治国、依法行政的目标。

关键词：民用航空器；事故调查；法律制度

民用航空器事故调查，是民用航空器发生事故后必然启动的一个程序。1949年以来，我国发生的各类民用航空事故250余起。对于民用航空器事故调查的研究，多关注的是调查的技术问题，很少有关于调查行为的性质、依据、程序、目的等方面的讨论。本文试图从行政法学角度来分析民用航空器事故调查的主要方面，主要涉及民用航空器事故调查的立法权、调查权主体、法律适用、国内法与国际法的关系等。通过分析，发现我国民用航空器事故调查中存在的理论与实际问题，并提出立法、执法和司法方面改进的意见与建议。

一、问题的提出

2010年8月24日21时38分08秒，河南航空有限公司B3130号飞机执行哈尔滨至伊春（航班号为VD8387）定期客运航班任务时，在黑龙江省伊春市林都机场30号跑道入口外跑道延长线上690米处接近跑道时，断成两截后坠毁，部分乘客在出事时被甩出机舱。机上共有乘客91人，其中儿童5人。事故造成44人遇难，52人受伤，直接经济损失超过三亿元。

2010年8月27日，国务院根据《生产安全事故报告和调查处理条例》（国务院令第493号）等有关法律法规，批准成立了由梁嘉琨任组长（时任国家安全监管总局副局长），国家安全监管总局、公安部、监察部、国资委、民航局、全国总工会和黑龙江省人民政府及有关部门参加的国务院河南航空有限公司黑龙江伊春“8.24”特别重大飞机坠毁事故调查组（以下简称“事故调查组”），开展事故调查工作。国家安全监管总局根据国务院授权于2012年6月29日，发布了河南航空有限公司黑龙江伊春“8.24”特别重大飞机坠毁事故调查报告。

伊春空难事故调查是我国第一起由国务院根据《生产安全事故报告和调查处理条例》进行组织和调查的民用航空器事故。这起事故的组织、调查和处理对民航业来说是一个标志性事件，表明民用航空器事故的组织和调查属于《安全生产法》和《生产安全事故报告和调查处理条例》的适用范围，应当按照这两部法律（法规）执行。这就澄清了民航业内一些错误认识，以为民航业属于一个特殊行业，民用航空器事故的组织和调查应当优先适用国际公约，而不适用国内相关法律的看法；同时，这起事故的调查报告明确了对民航业相关各方进行法律责任追究的方式，为民航业相关各方提供了可以参考的依据；最后，这起事故的调查报告应当成为今后民用航空器事故调查报告的范本。

二、民用航空器事故调查中存在的理论与实际问题

从我国的民用航空器事故调查实践来看，民用航空器事故调查是由国家行政机关根据法律、行政法规的规定主持的，就民用航空器事故进行调查，查明原因，明确责任并进行责任追究的一种具体行政行为。

（一）民用航空器事故调查的实践

一直以来，民航业内普遍认为，民航行政机关进行民用航空器事故调查的依据是《民用航空器事故调查和飞行事故征候调查规定》（民航总局令第179号）或之前发布的《民用航空器飞行事故调查规定》（民航总局令第93号）。伊春空难事故调查的组织与实施给民用航空器事故调查的组织与实施带来了巨大冲击。民用航空器事故调查虽然仍然是由国家行政机关（主要是国家安全生产监督管理总局）实施的一个具体行政行为，但是具体行政行为的权力主体发生了改变，民航行政管理机关不再是具体行政行为的唯一权力主体，甚至不是主要权力主体，在一定程度上甚至成为责任追究的对象。

（二）民用航空器事故调查的立法权考察

根据《民用航空法》第156条，民用航空器事故调查的组织和程序，由国务院规定。也就是说，《民用航空法》对国务院进行了明确的授权，该权限只能属于国务院，国务院不能将该权限转让给其他行政主体，其他任何主体也就不可能具有这样的权限。国务院于2007年3月28日第172次常务会议通过《生产安全事故报告和调查处理条例》（国务院令第493号），并于2007年4月9日公布，自2007年6月1日起施行。根据上述分析，可以得出这样的结论：国务院民用航空主管部门没有权限对民用航空器事故调查的组织和程序进行规定；即《民用航空器事故调查和飞行事故征候调查规定》（民航总局令第179号）属于越权立法。

（三）民用航空器事故调查的法律适用问题

《生产安全事故报告和调查处理条例》第二条对此进行了规定。条例适用于“生产经营活动中发生的造成人身伤亡或者直接经济损失的生产安全事故的报告和调查处理”，不适用“环境污染事故、核设施事故、国防科研生产事故的报告和调查处理”。民用航空器事故显然不属于明确排除的范围，问题是是否属于“生产经营活动中发生的造成人身伤亡或者直接经济损失的生产安全事故”？民用航空器事故一定会造成人身伤亡或者直接经济损失，但是它属于生产经营活动吗？我国各类法律中都没有对“生产经营”活动进行法律上的定义，这显然是立法上的缺陷。但是无论是执法还是司法审判实践都明确将民用航空活动纳入了生产经营活动的范围则是无疑义的。本次伊春空难事故调查的组织和程序，以及事故调查报告都明确是以《安全生产法》和《生产安全事故报告和调查处理条例》为依据，再一次明确了民用航空器事故调查应当适用的法律。

（四）民用航空器事故调查的调查权问题

《生产安全事故报告和调查处理条例》第五条规定“县级以上人民政府应当依照本条例的规定，严格履行职责，及时、准确地完成事故调查处理工作”，也就是说调查处理的权限属于县级以上各级人民政府；第十九条至第二十一条分别规定了调查权在不同级别地方政府间的分配、变更和确定原则问题，但是无一例外都是由地方政府拥有调查权；第二十二条规定“事故调查组由有关人民政府、安全生产监督管理部门、负有安全生产监督管理职责的有关部门、监察机关、公安机关以及工会派人组成，并应当邀请人民检察院派人参加”，即“负有安全生产监督管理职责的有关部门”是调查组的组成单位之一，这样的单位即包括国务院民用航空主管部门①。从以上分析可以得出这样的结论：国务院民用航空主管部门不是法定的民用航空器事故调查的主管部门，没有相应的调查权限；在民用航空器事故调查中，是事故调查组组成单位之一。

（五）民用航空器事故调查权的授权和委托

根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条规定，我国可以把授权和委托分为三种情况：第一，国务院可以授权有关部门组织事故调查组进行调查；第二，事故发生地省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府可以授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查；第三，未造成人员伤亡的一般事故，县级人民政府也可以委托事故发生单位组织事故调查组进行调查。授权和委托来源于民事法律规范，在我国现行行政法律规范中没有明确定义；《行政处罚法》和《行政许可法》对授权和委托规定了一定的条件，但是并不适用于本文讨论的内容。根据行政法学通说，授权需要以法律、行政法规为依据，只能授权给另一行政机关，授权后被授权机关取得授予的权限，原机关不再具有相应的权限；委托需要以法律、行政法规和规章为依据，受委托单位必须是具有管理公共管理职能的单位，委托不改变行政权的权限，受委托单位并不因委托具有行政权，相应的权限仍然由委托单位保留，委托单位需要对受委托单位的行为承担行政法律后果。据此分析，第一种情况下，如果国务院授权国务院民用航空主管部门组织事故调查，则国务院民用航空主管部门具有了民用航空器事故的权限；第二种情况下，事故发生地省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府如果委托国务院民用航空主管部门或者其设立的地区民用航空管理机构组织事故调查，则受委托单位虽然可以进行民用航空器事故调查，但是不具有民用航空器事故调查的权限；第三种情况下，县级人民政府如果委托事故发生单位组织事故调查组进行调查，则民用航空主管部门没有调查权限。从以上分析，可以得出这样的结论：国务院民用航空主管部门只有在国务院授权的情况下，才可能取得对于民用航空器事故的调查权；同时，由于国务院只负责特别重大安全生产事故的调查，实际上国务院将调查权授予民用主管部门的可能性很小，一般都是授予国务院安全生产监管管理部门。

（六）民用航空器事故调查行为的法律性质

《生产安全事故报告和调查处理条例》第四条第二款规定，“事故调查处理应当坚持实事求是、尊重科学的原则，及时、准确地查清事故经过、事故原因和事故损失，查明事故性质，认定事故责任，总结事故教训，提出整改措施，并对事故责任者依法追究责任”。这一条款包括两个部分，前一部分是对“事故经过、事故原因和事故损失”等客观情况的调查和确认，属于行政确认行为，对此一般没有异议；后一部分是在前一部分基础上对事故性质的确认和责任追究，是典型的行使国家权力的具体行政行为②，并且对行政相对人的人身和财产造成直接的影响。这两部分内容是相辅相成的，没有前一部分的调查和确认，便不可能进行下一步的认定和责任追究，两者之间具有直接的因果关系。

（七）民用航空器事故调查报告的可诉性

根据《中华人民共和国行政诉讼法》及最高人民法院《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》，简单来说，一个可诉的行政行为应当是外部行政行为、具体行政行为，并且不属于明确排除的范围，如国防、外交、军事等。民用航空器事故调查报告是由有权调查的主体实施的具体行政行为的结果，它并不是一个单独的具体行政行为，如前文所述，它实际上包括行政确认和行政处罚两个部分；因此，对于事故调查报告的可诉性问题，也需要从两个部分来分析。对于行政处罚来说，当然是可诉的，这一点非常明确；讨论的关键就在于行政确认行为是否可诉的问题。在理论上，对于行政确认是否可诉有不同看法，主要来源于对于行政确认行为到底是行政事实行为还是行政法律行为的不同认识。对于一个事实当然无法进行诉讼；而对一个产生行政“法律效果”的“行政确认行为”，因为其“能够引起主体间法律上权利义务的设定、变更或消灭”［1］304所以是可诉的。航空器事故调查确认的事实，是有关国家机关进行责任认定和追究行政和刑事责任的直接依据，应当属于“能够引起主体间法律上权利义务的设定、变更或消灭”的行政确认行为，因此应当是可以诉讼的，这不仅符合我国现行行政诉讼法的规定，在司法实践中也已经非常普遍③。

（八）有关民用航空器事故调查的国际公约与国内法的关系

《国际民用航空公约》附件13《航空器事故调查》总则第一条即指出：“调查的唯一目的应当是防止航空器事故或事件的发生，而不是分担过错和责任”，这正是我国一直以来进行航空器事故调查的指导思想。问题在于，这一目的和《安全生产法》、《生产安全事故报告与调查处理规定》的目的是否一致？调查的材料和结果能否被用于确定过错和责任，从而是否可以此作为追究责任和诉讼的依据？《安全生产法》的立法目的是“为了加强安全生产监督管理，防止和减少生产安全事故，保障人民群众生命和财产安全，促进经济发展”，《生产安全事故报告与调查处理规定》的立法目的“为了规范生产安全事故的报告和调查处理，落实生产安全事故责任追究制度，防止和减少生产安全事故”；可见，它们都包含“防止和减少生产安全事故”的目的，这与《国际民用航空公约》附件13《航空器事故调查》的目的是一致的。但是，“防止和减少生产安全事故”并不是《安全生产法》、《生产安全事故报告与调查处理规定》的唯一目的，这两部法律还有“加强安全生产监督管理”、“规范生产安全事故的报告和调查处理，落实生产安全事故责任追究制度”和“保障人民群众生命和财产安全，促进经济发展”等目的。如果做进一步分析，可以发现这几个目的之间并不是并列的关系，而是存在一定的因果关系的；“加强安全生产监督管理”的目的是为了“防止和减少生产安全事故”，从而“保障人民群众生命和财产安全，促进经济发展”；“规范生产安全事故的报告和调查处理，落实生产安全事故责任追究制度”的目的也是为了“防止和减少生产安全事故”。因此，可以说，与其认为《安全生产法》、《生产安全事故报告与调查处理规定》有多重目的，不如认为它们更加强调了实现“防止和减少生产安全事故”这一目的的实现途径，即突出了国家有关职能部门对于安全生产工作的职责，实际上在国家权力（行政权）与企业权利（从事与安全生产活动相关行业的权利）之间，更加强调了国家权力的介入对于安全生产的作用，而这正是《安全生产法》、《生产安全事故报告与调查处理规定》与《国际民用航空公约》附件13《航空器事故调查》之间关于调查目的的根本区别。公约附件13《航空器事故调查》强调“调查的唯一目的应当是防止航空器事故或事件的发生，而不是分担过错和责任”，其出发点不是强调行政权对于安全生产的积极作用，它隐含着安全生产经营者对于安全生产活动应当承担完全的责任（民事、行政和刑事责任），事故调查主体并不介入责任的认定，实际上只是一个完全独立的中性机构。但是，即使按照公约附件13《航空器事故调查》，事故调查的材料和结果仍然能够被用于过程和责任的分担是毫无疑问的，因为“调查的唯一目的应当是防止航空器事故或事件的发生，而不是分担过错和责任”是对调查者的要求，而不是对于民事、行政和刑事责任追究中“过错和责任”确定时证据的排除。这样看来，表面上的差别，在实际执行中并不会有非常大的差别，比较明显的差别也许是会让人觉得我国的调查中立性不够，调查具有明确的追究责任的目的，从而会造成不公正的印象。我国的行政管理体制和行政权配置与美国和欧洲国家等差别较大，没有设立独立调查机构；调查机构应当是中性的，但是它的义务主体是成员国，成员国可以根据本国情况决定调查机构。公约附件13《航空器事故调查》并不是强制性要求，《民用航空器事故调查和飞行事故征候调查规定》第五十四条规定“国际民用航空公约附件13修正案颁布后，民航总局将对其进行评估，决定采纳的，及时修订本规定；需要保留差异的，及时将差异通报国际民航组织”。显然，关于调查组的组成和职能不是公约可以解决的，各个成员国可以依据自己的情况决定调查组的组成，但是查明事故发生的原因，防止事故再次发生则无论如何都应当是调查的主要目的。

三、有关立法、执法与司法的建议

根据以上分析，我国关于民用航空器的事故调查，无论在立法、执法还是司法方面都有诸多需要完善的地方。

（一）立法方面

任何一个行业的立法，都体现了国家对于该行业权力与权力、权力与权利以及权利与权利配置关系的总体看法。就以《民用航空法》为中心的民用航空业来看，民用航空器事故调查，本身具有较大的特殊性；在世界范围内，根据《国际民用航空公约》附件13《航空器事故调查》，各成员国一般都把航空器事故调查的唯一目的定义为查明事故的原因以防止同类事故的再次发生；正是基于此，世界上民用航空发达的国家一般都设立独立的民用航空器事故调查机构，赋予其独立的调查权，以保持其调查结论的独立、科学和中立。就这一点来说，设立独立的调查机构应当成为我国民用航空器事故调查的目标。为实现这一目标，根据我国现有法律体系的安排，在尽量保持法律基本稳定的前提下，笔者的看法是，在立法方面需要做如下调整：

1.尽快制定《民用航空器事故调查条例》，设立隶属于国家交通运输部的民用航空器事故调查机构，并明确由其进行民用航空器事故调查。目前，民用航空器事故调查由国家安全生产监督管理总局根据《安全生产法》和《安全生产事故调查与处理条例》负责牵头进行调查，由于民用航空器事故的专业性，国家安全生产监督管理总局并没有能力进行相应的调查；即使调查组中包含了民航行政机关等专业人员，但是由于我国现行监管与运行的关系中，民航行政机关经常处于被问责的一方，因此，它的意见也容易被人认为不够中立和公正，从而导致整个民用航空器事故调查的结论让人觉得似乎存在一些问题。因此，我的建议是，针对民用航空器事故调查，由国务院进行专门立法，制定《民用航空器事故调查条例》，而不再适用《安全生产法》和《安全生产事故调查与处理条例》；设立隶属于国家交通运输部的民用航空器事故调查机构，将事故调查的专门工作从民用航空行政管理机构中独立出来，以保证调查工作的专业性、独立性。这样的做法，不仅符合世界上民用航空器事故调查独立性的普遍要求，也符合我国民用航空运行管理的实践，可以使民用航空行政管理机构专注于行业的安全监管，不再有任何可能通过事故调查来掩盖日常监管中的过错与失误；从立法上来看，这样的立法，彻底解决了现有法律的不足，立法成本也是最低的，因为它既不需要修改《民用航空法》，也不需要修改《安全生产法》和《生产安全事故调查与处理条例》，这些法律（法规）通过一般的法律冲突规则就可以解释④。事实上，民航局已经起草了《民用航空器事故调查条例》草案，报送国务院法制办；但是，由民航局起草条例草案，并不能解决实践中存在的独立性不足的问题。

2.交通运输部制定《民用航空器调查条例实施细则》，细化民用航空器事故调查的组织与实施程序。目前，国家民航局隶属于交通运输部，属于民用航空安全监管责任承担者。交通运输部，作为其上级行政管理部门，根据我国行政组织法和责任追究的法律规定，对于国家民航局及其工作人员的责任追究，应当由交通运输部负责，而不是国家安全生产监督总局。设立独立的民用航空器事故调查机构，对交通运输部负责，在逻辑结构上是合理的。但是，民用航空器调查机构的具体工作程序和规则，需要交通运输部根据民用航空器事故等级进行细化，以保证其合法、高效开展工作。

3.废止现在由民航局（先前由民航总局）制定的有关民用航空器事故调查的所有规章和规范性文件，国家民航局不再承担民用航空器事故调查的职责。根据《民用航空法》的授权，民航总局（民航局）并没有进行民用航空器事故调查的立法权；民航总局（民航局）任何关于民用航空器的立法活动都违反了《立法法》关于规章制定权的要求；同时，2005年民航进行大部制改革后，民航局已经成为交通运输部管理的国家局，不再具有制定规章的权力，因此，不仅有关民用航空器的立法活动，任何其他立法活动都不属于国务院部门规章，而只能属于法律、法规和规章以外的其他规范性文件。

（二）执法方面

根据立法方面的调整，国家安全监督管理总局和民航局都将不再涉足民用航空器事故调查。因此，为了保证行政法规设立的独立调查机构能够真正有效开展工作，国家必须解决调查权与责任认定与追究的关系，明确调查机构的职责仅仅限于技术调查，查明事故发生的原因以及存在的安全隐患，并不涉及事故责任的认定与责任追究。关于事故责任的认定与责任追究，可以按照民事、行政或者刑事程序，由不同主体依照相关法律分别进行追究。

（三）司法方面

由于调查机构严守调查的独立性，职责仅仅限于技术调查，即查明事故发生的原因以及存在的安全隐患，并不涉及事故责任的认定与责任追究。因此，它的任何结论都应该不具有可诉性，有两方面理由：第一，它的目的决定了它以查明事实为唯一目的，理论上在我国不可能存在比它更加专业的机构，如果它的结论可诉，它的结论的公正性就会受到挑战；第二，即使有人质疑调查结论的科学性或者公正性，也应当通过该机构的内部复核、复议程序来进行研究，而不能通过诉讼来解决，因为诉讼能够解决的是法律上的纠纷，而关于调查结论的科学公正问题，并不是法院能够解决的问题，特别是调查机构作为国家唯一权威机构的时候。当然如果有明显违反程序的事情另当别论。

实践中，调查结论与责任认定和追究往往有密切联系。实际上，调查结论不可诉，并不意味着其他主体可以对其任意使用，而不能够被起诉。无论是哪种主体，民事的、行政的或者刑事的，在运用调查结论时，都存在如何运用的问题。而运用调查结论进行民事、行政或者刑事活动产生的后果，任何人权利如果受到影响的，都应当具有相应的诉权，可以按照民事的、行政的或者刑事的程序进行追究。

注释：

①参见《民用航空法》第三条第一款，国务院民用航空主管部门对全国民用航空活动实施统一监督管理。

②这里主要指随后实施的行政处罚行为。对有关国家人员的行政处分属于内部行政行为；对有关人员的刑事追究，则不属于本文讨论的范畴。

③1998年某公安机关根据《道路交通事故处理程序规定》第35条规定“……交通事故责任的重新认定决定为最终决定”作出的具体行政行为，虽然有规章依据，但是仍然可诉，因为公安部发布规章规定的“最终决定”并不足以排除行政诉讼的司法审查。参见胡建淼.行政法与行政诉讼法［M］.北京：中国法制出版社，2008年第304页。

④《民用航空器事故调查条例》的立法依据是《民用航空法》的授权，《民用航空器事故调查条例》与《安全生产法》之间没有立法的必然联系，或者说《民用航空法》相对于《安全生产法》来说是特殊法与一般法的关系，同样的是，《民用航空器事故调查条例》与《生产安全事故调查与处理条例》也可以解释为特殊法与一般法的关系。

参考文献：

［1］胡建淼.行政法与行政诉讼法［M］.北京：中国法制出版社，2008：304.

【责任编辑：赵佳丽】

Accident Investigation of Civil Aircraft in the View of Administration Law

SHEN Pi-feng
（GraduateEducationInstitute，EastChinaUniversityofPoliticsandLaw，Shanghai 200042，China）

Abstract:Obvious defects and conflicts exist in our national legal system on civil aircraft accident investigation. The legislation of the State Council did not comply with the provisions of the Civil Aviation Law，and the Civil Aviation Department went beyond its authority. So in practice，there are many problems in civil aircraft accident investigation，such as problems in system，mechanism and many others. So adjustment should be made in the legislation，law enforcement and judicial aspects，aiming at the fairness of the accident investigation and the realization of law-based governance and administration.

Key words:civil aircraft；accident investigation；legal system

中图分类号：D912.112

文献标识码：A

文章编号：1671 - 5934（2016）02 - 0012 - 05

收稿日期：2016 - 03 - 01

作者简介：沈劈峰（1973 -），男，江苏滨海人，博士研究生在读，研究方向为行政法学。