基于善治视角的我国公共图书馆治理目标及实现途径研究*

黄 俊 刘 艳

(江西省图书馆，江西南昌 332000)



学术论坛

基于善治视角的我国公共图书馆治理目标及实现途径研究*

黄 俊 刘 艳

(江西省图书馆，江西南昌 332000)

本文梳理了近年来关于图书馆治理的研究现状，在基于前期两篇论文研究成果的基础上，从善治角度，分别从制度维度、社会维度、政治维度三个方面阐释了我国公共图书馆治理目标应该重点考虑的因素，重点提出了完善我国公共图书馆治理路径和方法。

公共图书馆 治理 善治 治理目标

1 研究现状

图书馆治理研究近年来获得较大关注，研究热度持续上升。截止2016年3月9日，笔者在CNKI中国知网学术文献网络出版总库通过输入“图书馆+治理”，“图书馆+理事会”等主题及关键词检索，通过查重、剔除通知、简介等内容，并对检索结果进行逐条阅读甄别，最后获得173篇有效论文，其中3篇硕士论文，1篇博士论文。

从论文分布的时间开看，我国最早将“图书馆”与“治理”相联的是汪晓茵的2000年发表的《略论中国图书馆事业的治理》。但是，学术界普遍认为，图书馆治理研究的开山之作是中国科学院文献情报中心的黄颖在2003年发表的《从“统治”到“治理”：管理图书馆范式的演变》以及其与徐引篪2004年发表的《图书馆治理：概念及其含义》，这两篇文章对图书馆治理的含义进行了界定，对统治与治理的含义进行了对比，厘定了广义图书馆治理和狭义图书馆治理的差别和两者之间的关系。从此，中国图书馆治理研究拉开了序幕。

从论文数量的走势来看，2000-2006年论文数量均在5篇以下，为0-3篇，其中还有2001年、2002年、2005年出现了空白，学术界把这一阶段视为图书馆治理研究的萌芽阶段[1]。从2007年起，我国图书馆治理研究的论文数量与日俱增，可以视为图书馆理论研究的分水岭或转折点。2007年-2009年论文数量5-10篇，学术界把这一阶段视为图书馆治理研究的中期探索阶段[2]。2010年-2015年这一阶段的论文数量平均每年都达到10篇以上，在2014年出现了井喷，论文数量超过历年累积之和，2015年的论文数量与2014年相比也是齐头并进。学术界把这一阶段视为图书馆治理研究的中期发展阶段，之所以这样定位是考虑到我国的图书馆治理探索还处于实践阶段，未能形成成熟的模式。[3]由此可见，图书馆治理研究近年来在学术界迅速升温，这得益于2013年以来国家相关政策的颁布和实施。

从论文的研究内容来看，图书馆治理研究的萌芽阶段，主要是介绍治理理论，并将治理理论引入图书馆研究，阐释图书馆治理的含义，厘定统治与治理的差别，介绍国外图书馆治理诸如图书馆理事会的典型案例等，可以称之为“西学东渐”阶段[4]。图书馆治理研究的中期探索阶段，主要是以国外图书馆治理模式的成功经验为基础，通过对比分析，找出我国图书馆治理模式的特点、治理主体的设置、治理的结构及其存在的突出问题等，可以称之为“中西合璧”阶段。[5]图书馆治理研究的中期发展阶段，主要是各地结合理事会改革、管理体制改革过程中进行的实践，对图书馆治理的机制、结构、制度环境、治理目标、优化策略进行全面的阐发与论证，经过十余年的发展，我国图书馆治理研究拥有诸如以上所述的核心话语体系。[6]

2 善治视角

善治(Good governance)从英文字面看，翻译为好的治理或良好的治理。世界银行对善治作出了宏观的概括：善治是成功管理资源和国家事务的方式，这种方式要以满足公民需求为出发点，通过平等、透明的方式或方法履行责任。[7]俞可平站在保护弱势群体的角度对善治做了一定的阐释：所谓善治就是在服务于广大公众利益的同时，同样能够照顾到那些最贫困的弱势群体或处于社会边缘的公民的利益。[8]此外，联合国亚洲及太平洋经济社会委员会对善治提出了8个要求，其中就有公平和共享这个要求。[9]由此可见，善治的基本特征即保障社会公共利益最大化的管理过程。[10]近年来，我国提出了公共文化服务体系建设的重大命题，提出实现公共文化服务的标准化、均等化，建设覆盖全社会的公共文化服务体系的重要目标。从这一目标可以看出“公平和共享”这一善治要求已经凸显。但就我国目前图书馆的整体发展水平来看，地区发展不平衡，上强下弱，东西失衡的现状十分严重。为此，笔者想通过本文对图书馆治理的目标及实现途径做浅显的探讨。

我国的公共图书馆的治理，在真正意义上还处于传统管理阶段，主要表现为图书馆对政府权力的依赖程度较深。在我国政府是公共图书馆唯一的统治主体和权力中心，保姆式政府常常会导致“政府失灵”，从而成为制约公共图书馆发展的障碍。为此，要实现图书馆善治，就要彻底实现公共图书馆走现代治理之路。

毋庸置疑，善治是治理的终极目标。根据上文中提到的概念及联合国亚洲及太平洋经济社会委员会对善治的要求，笔者认为，公共图书馆治理的基本特征有：①公共图书馆事务的管理应当基于公众的普遍参与；②强调社会公平，保障每个公民的文化权益；③各相关利益主体之间关系相辅相成，兼顾各相关利益主体之间的利益，实现社会整体利益的最大化；④治理主体不能仅仅局限于政府；⑤有完备的法治环境。

3 目标系统

3.1 制度层面

法治是善治最基本的要求。法治是公共图书馆能够充分发展的根本保证，这一点在图书馆界已形成共鸣。笔者认为，在制度层面上，公共图书馆治理的目标就是要促进公共图书馆的法制化管理。目前我国没有图书馆法，对图书馆的建设、经费支持没有明文规定，很多都是政府行为，根据各级政府的情况量体裁衣，是造成上强下弱，东西失调，资源不均的主要原因。传统的公共图书馆管理模式本质上是以国家为中心的政府控制模式，以全能型政府运用法律工具实行封闭式统治。[11]而公共图书馆治理的法治模式，其所依据的法律去掉了“国家意志”，形成的是由基于相关法律，开放与公平、合作与竞争，相关利益主体多方共赢的格局。

在现代化图书馆治理中，图书馆法制化管理应该具备如下特征：①以维护公共秩序为目标，追求公共利益的最大化，而不同于当前强调的是法的“国家性”，以法律作为统治实现的目标，维护的是统治秩序，追求的是统治阶级利益的最大化；②管理的主体不再仅仅局限于国家或政府，打破单一、封闭的管理模式，以开放的姿态接纳合法组织或团体参与公共图书馆事务管理，充分体现现代民主社会民主性的基本要求，形成多元治理模式，强调社会参与和分享公共权力和公共权威；③图书馆法制管理应该主要突出政府的责任以及相关事务履行到什么程度，而不再片面强调公民的道德、法律责任。

3.2 社会层面

为人们提供普遍均等的图书馆服务是公共图书馆的社会职能，是图书馆治理在社会层面上的目标。《覆盖全社会的公共图书馆服务体系：模式、技术支撑与方案》指出：普遍均等的公共图书馆服务体系是指无论公民的年龄、种族、宗教、性别、经济状况的区别，都能在其所居住的国家或地区就近获取他所需要的信息、知识、文化资源以及其他的图书馆服务。[12]从这个概念中可以看出在社会层面对图书馆治理的目标即提供普遍均等的服务。笔者认为普遍均等的目标可以细化为三大目标：

①基础目标：覆盖全社会。这个目标指向图书馆服务覆盖、辐射的范围。一个国家的各个图书馆治理单元能够覆盖多少人口，这个数量之和就是图书馆服务的覆盖程度。但是在我国许多地方，还存在居民无法获得图书馆服务的情况存在，即存在服务盲区。这与我国图书馆事业所处的体制环境、我国地域特色有很大的关系。为此，突破体制瓶颈，建设覆盖全社会的公共图书馆文化体系成为国家对文化发展事务的重大命题。覆盖全社会是考量一个地区公共图书馆服务体系是否完备的重要标准，也是图书馆治理，实现善治的重要指标。

②可及性目标：就近获取服务。就近获取服务指向图书馆服务的便利程度，同时也是普遍均等目标不可或缺的组成部分，覆盖全社会并不等同于实现了普遍均等的目标。就我国而言，假定一个县只有一个图书馆，那么在这个县的农村地区许多公民就处于公共图书馆服务的不可及地区，从而无法获得图书馆服务。换句话说，就是覆盖全社会并不是实现普遍均等的首要条件，还必须要实现就近获取服务的目标，才能实现普遍均等。

③实质目标：权利平等。权利平等指向的是理想追求。从上文中可以看出覆盖全社会与就近获取服务是实现普遍均等的重要条件，实现这两个重要条件，实质是追求公民文化权利的平等。权利平等首先就意味着机会的平等，就图书馆的读者而言，权利平等就是读者获得图书馆服务的机会是平等的，所以覆盖全社会与就近服务的实现，才能真正凸显权利平等。但是就我国目前现状而言，首先地域发展不平衡，东部、中部、西部地区的居民获得图书馆服务的机会是存在很大差异的；其次城乡发展不协调，城市居民获得的图书馆服务远远大于农村人口；再次群体存在差异，弱势群体如残障人士获取图书馆服务的几率非常小。

综上，笔者认为，解决机会的不平等是我国实现文化普遍均等的关键所在，也是实现图书馆治理、善治的关键意义所在。普遍均等的目标由三个指标组成：覆盖全社会、就近获得服务、权利平等。权利平等的实现是建立在覆盖全社会、就近获得服务的基础之上。权利平等是覆盖全社会、就近获得服务的实质性表现和升华，三者水乳交融，相辅相成。

3.3 政治层面

人权高级委员办公室(OHCHR)指出：“善治就是在治理时，能够一丝不苟地遵守法治原则，并且彻底地避免腐败和滥用职权。检验善治的根本标准是在满足公民的基本权利(如：政治权利、经济权利和文化权力)时，有多大程度的努力是为了实现公民在人权上的目标而付出的。”[13]为此，公民的基本权利(如文化权利)的保障是衡量善治的重要内容，也是图书馆治理关注的主要结点。文化权利对于图书馆而言，就是保障公民能够平等、自由、充分地利用图书馆，从而满足公民自己的基本文化需求，从而充分实现公民自己的文化权利。公民的文化权力在图书馆中主要表现为以下四个方面：①保障公民能自由的获取信息及图书馆服务；②机会面前人人平等，公民无论种族、性别、年龄、宗教信仰、距离远近等等都拥有平等利用公共图书馆服务的权利；③能够实现免费享受图书馆服务的权利；④读者的个人隐私能够得到充分保护；⑤公民能够真正实现对图书馆的监督、批评和建议的权利。

4 路径选择

4.1 图书馆立法

我国自建国以来，一直没有对图书馆进行立法，而国外图书馆立法已经具有百年历史。1850年世界上第一部《公共图书馆法》在英国诞生，随后60多个国家相继颁布了200多部图书馆法。需要特别指出的是：伊朗虽然没有图书馆法，但是在《宪法》里明文规定，地方税收的1.5%要提供给当地的图书馆使用。[14]由此可见，国外对图书馆事业的重视程度。既然法治化是善治的基础，那么图书馆治理必定要走法治之路，这是我国公共图书馆事业发展的先行保障。笔者认为可以从四个方向努力：①图书馆立法不应该仅仅定位法律条文、规章、章程等，要放眼于整体，营造良好的、适宜的法治环境，要在大方向处着眼，以构建完整的图书馆法律保障体系为终极目标；②图书馆的立法要以读者为落脚点，要保护读者权益，尊重个人隐私；③图书馆立法要重点在公共图书馆多元化治理主体这个方面多下功夫，要明确治理主体的权利和义务；④图书馆立法还要兼顾监督和问责制。

4.2 落实政府责任

改变政府作为权利中心的唯一性，形成多元治理主体格局是现代公共治理理论的核心内容之一。图书馆治理，实质就是解构政府对公共图书馆事务的管理权利，打破传统管理，走现代化治理之路。在治理语境下，重构政府在公共图书馆治理中扮演的角色，划分政府责任具有十分重要的意义。在公共图书馆治理中，一方面要牢牢把握，政府不是唯一的治理主体，不能称为“全能型政府”或“保姆型政府”，政府扮演的角色应该是“掌舵”而不是“划桨”；另一方面，又要充分强调政府在公共图书馆事务中独立性，即不可或缺，能够避免无政府主义的局面，换句话说就是要确保政府在公共图书馆治理中的“总舵手”地位。此外，就我国目前而言，一级政府负责一级公共图书馆的模式，体制上就已存在很大的弊端，导致服务分布不均，总分馆体系建设严重受阻，覆盖全社会的公共文化体系更加是无从谈起。为此，笔者认为在政府责任这一方向，要更加关注和重视我国图书馆的主体设置，打破现行模式，探索一条适合我国国情的公共图书馆设置主体模式。

4.3 社会力量参与

俞可平指出：善治代表的是国家和社会之间、政府与公民之间形成的良好的协商合作的运行机制，因此，善治不能脱离政府，但更不能脱离公民。[15]善治的过程其实质就是还政于民的过程，善治与统治最本质的区别就是权力向社会的回归。[16]为此，公共图书馆治理既要有政府的管理，也要有公民的参与。公民的参与有集体行为和个人行为两种。集体行为比如有理事会、图书馆协会、图书馆顾问委员会等；个人行为包含：提供参考意见或者调查反馈的信息参与。捐赠图书、经费的支持参与；对图书馆进行评价的评价参与等。社会力量参与图书馆建设，是现代民主社会民主性的有效体现，是实现善治的群众基础，也是公民追求其文化权利应尽的责任。[17]

〔1〕〔2〕〔3〕〔4〕〔5〕 蒋合领，杨安，王晴.我国图书馆治理研究的知

识图谱分析[J].图书馆论坛，2015(7):28-30

〔6〕 周茜.2003-2014年国内公共图书馆治理研究进展述评[J].图书馆建设，2014(11):12

〔7〕〔9〕〔11〕〔13〕〔14〕〔16〕〔17〕 王瑛琦.公共图书馆治理的目标与实现途径研究[D].黑龙江大学，2004:16-34

〔8〕〔10〕〔15〕 俞可平.治理与善治引论[J].马克思主义与现实，1995(5)：37-41

〔12〕 邱冠华，于良芝，许晓霞.覆盖全社会的公共图书馆服务体系：模式、技术支撑与方案[M].北京：北京图书馆出版社，2008

Study of the Management Goal and Achievement Approach for Public Libraries in the Perspective of Good Governance

Huang Jun Liu Yan

The paper teases out the research status of library management in recent years. Based on the research results of previous two papers, the paper explains the key factors in the goals of public library governance from the perspective of good governance and in three aspects like the system dimension, social dimension, and political dimension respectively. Finally, the paper puts forward the key path and method of public library governance.

Public library; Management; Good governance; Management goal

*本文系江西省艺术科学规划项目“从传统管理到现代治理:优化治理结构目标及路径选择——江西省公共图书馆理事会制度构建研究”成果之一，项目编号：YG2014287。

G258.2

A

黄俊(1969-)，女，本科，江西省图书馆副馆长，副研究馆员，研究方向：图书馆管理。发表论文多篇。刘艳(1982-)，女，硕士，江西省图书馆馆员，研究方向：图书馆管理、参考咨询、文献资源。