图书馆服务供给模式的公共治理制度选择——政府购买、民间图书馆发展与图书馆服务供给模式的多样化

任金红

(漯河职业技术学院图书馆，河南漯河 462002)



工作方法研究

图书馆服务供给模式的公共治理制度选择
——政府购买、民间图书馆发展与图书馆服务供给模式的多样化

任金红

(漯河职业技术学院图书馆，河南漯河 462002)

政府购买图书馆服务和民间图书馆的发展推动了图书馆服务供给模式的多样化，形成了公私伙伴关系、参与式治理、市场与社会的混合安排和网络化治理等图书馆服务供给的公共治理制度。图书馆服务供给的实现是公共治理制度选择的结果，其影响机制是公共治理制度的可选择性和效率，核心变量是社会资本、权力结构、法律体系和图书馆服务的属性。优化图书馆服务供给治理制度要加强顶层设计，加强政府能力建设，推动公共图书馆、民间图书馆和图书馆服务市场持续健康发展。

政府购买 图书馆服务 公共图书馆 民间图书馆 公共治理制度

1 引言

面向社会公众提供的图书馆服务，作为一种公共产品，其供给制度在不断的演变之中。在传统政策框架下，由政府设置的公共图书馆直接生产并提供，如蒋永福[1]提出，作为公共产品的公共图书馆具有高度正外部性特征，决定了市场提供的非效率性而只能由政府提供。随着政府购买图书馆服务的开展和公益性民间图书馆的发展，图书馆服务供给模式从公共图书馆垄断供给向多样化供给发展。

采用哪种模式提供包括图书馆服务在内的公共服务，是公共治理制度选择的结果。萨拉蒙将公共服务的参与者分为消费者、生产者和提供者，服务提供与服务生产之间的区别是民营化的核心和政府角色界定的基础[2]。这意味着，政府负有提供公共产品的责任，但公共产品的生产可以由政府、市场或社会以及它们之间的合作来完成。按照奥斯特罗姆夫妇(Ostrom V.,Ostrom E.)界定，公共治理制度不是实体，而是实现治理各主体间的制度规则、机制和社会网络[3]。因此，图书馆服务供给是如何实现的，哪些因素影响或决定了图书馆服务的供给制度，这是理解图书馆服务的多样化供给制度的重要问题。基于此，本文构建一个公共治理制度选择的分析框架，以理解图书馆服务供给模式多样化的实现模式，阐述影响机制和核心变量，并提出这一分析框架的政策性含义。

2 文献评述与研究问题

2.1 从垄断到多样化：政府购买背景下图书馆服务供给模式的变革

传统的“政府-市场”两分法认为，包括图书馆服务在内的公共产品只能由政府提供。在这一思维模式下，政府负有向社会公众提供图书馆服务的责任，并通过设置公共图书馆作为代理人，垄断性地生产并提供服务。但是，这种图书馆服务供给模式存在“政府失灵”的现象，如周茜[4]在一个评述性研究中指出，我国的公共图书馆在治理单元方面呈现出互不隶属、互不相干的“岛屿结构”，在治理主体方面呈现出主体虚置、资源有限、能力分散的“套杯结构”等问题，严重影响了图书馆服务供给的质量和效率。毛寿龙等指出，政府不需要垄断公益物品，利用更多的市场化方法，通过地方分权和社区参与，可以实现公益物品更优化的供给[5]。可见，尽管政府通过公共图书馆提供服务是图书馆服务供给的主导模式，但这种垄断性的供给模式必须改变，事实上也正在发生改变。

奥斯特罗姆夫妇[6]提出，政府生产并提供公共服务只是公共服务供给的方式之一，公共服务由政府提供但不一定政府直接生产，也可以由私人来生产。2015年5月，国务院办公厅发布《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作意见的通知》，明确了政府可以向社会力量购买公共图书馆等运营和管理。李国新[7]认为，这一政策是“激发活力、提升能力的内生动力”；支娟[8]指出，这一举措有助于政府职能转变，提升资源使用效率，激发图书馆活力。可见，政府购买图书馆服务虽然没有改变政府提供图书馆服务的责任，但它将图书馆服务的提供和生产区分开来，实现了图书馆服务供给模式的多样化。

进入21世纪，随着社会公益慈善意识的复苏以及NGO组织的推进，我国民间图书馆出现蓬勃发展趋势，社会力量参与公共图书馆服务体系建设不断推进，促进“政府-市场”二元结构向“政府-社会-市场”三元结构转变[9-10]。研究者指出，社会力量参与公共图书馆服务体系建设改变了政府管理模式和财政投入方式，给公共图书馆服务体系带来了深层次体制机制变革[11]；民间图书馆发挥了补缺公共图书馆事业、丰富图书馆事业发展内涵、助推公益事业发展和保障公民文化权利的作用[12]。这些研究表明，民间图书馆的发展丰富了图书馆服务供给模式，已成为图书馆服务供给的重要主体。

综上所述，政府购买图书馆服务和民间图书馆的发展推动了图书馆服务供给模式的多样化，即图书馆服务通过公共图书馆(政府的代理人)、市场或民间图书馆三种主体来提供。实际上，除了上述三种单独运作的主体外，更常见的是它们之间的合作，这进一步促进了图书馆服务供给模式的多样化。

2.2 图书馆服务与公共服务供给的公共治理制度选择

公共治理制度的选择事关人们解决公共产品供给和克服“公地悲剧”的成败。制度是塑造个体行为的规则的集合体，良好的公共制度能够制约搭便车和逃避责任等不良行为以形成社会所需的结果[13]。奥斯特罗姆(Ostrom E.)提出，人们不仅面临关于在给定环境中如何行动的抉择，而且他们也有能力思考、阐述和挑选不同的构成抉择处境的方法[14]；同时她指出，许多成功的公共资源制度，冲破了僵化的分类，而成为“有公有特征的”的制度和“有私有特征的”的制度的各种混合[15]。这一思想被广泛应用于新公共管理运动之中，被萨拉蒙称为新治理，它从根本上改变了公共管理的性质以及解决公共问题的模式，用于处理公共问题的方式、手段和政策工具(如合同、社会规则、经济规制和福利券等)大量增加[16]。上述研究表明，公共服务的供给模式可以是政府、市场和社会以及它们之间的合作来实现，而特定的公共服务供给模式要求采取相应的公共治理制度。

2.3 研究问题

图1 图书馆服务治理制度安排的多样性

基于上述分析，本文构建一个公共治理制度选择的分析框架，以理解图书馆服务供给模式多样化的实现模式及其影响机制和核心变量。提供图书馆服务主体有三种，即公共图书馆(区域G)、图书馆服务提供商(区域M)和民间图书馆(区域S)(如图1所示)，它们分别是政府的代理人、市场化主体和非营利性社会组织。其中，公共图书馆是一种政府向社会公众提供信息或知识保障的科层制安排，图书馆服务在科层制体系内生产和提供；市场化机制是市场主体供给图书馆服务的制度安排；民间图书馆是图书馆服务供给的社会机制，非政府行动者按照一定的规则，自主解决面临的图书馆服务不足这一公共问题。这三种图书馆服务供给的制度安排已被阐述，而三种制度之间的混合安排是接下来的研究重点。

3 政府购买背景下图书馆服务供给模式公共治理制度选择

3.1 图书馆服务供给的公共治理制度

3.1.1 公私伙伴关系(区域A)

这种图书馆服务供给的公共治理制度被称作“公私伙伴关系(Public-private Partnerships;PPP)”或“图书馆服务外包”等，是政府购买图书馆服务的基本形式。萨瓦斯将公私伙伴关系界定为公共和私营部门共同参与生产和提供物品和服务的任何安排或复杂的、多方参与并被民营化了的基础设施项目等[17]；格里姆塞和刘易斯列举了常见的PPP形式包括建设—运营—移交(BOT)、建设—拥有—运营(BOO)、合资(JV)、租赁、合同外包和管理式合约等公私部门合作[18]。由此可见，作为政府与社会资本合作的公私伙伴关系为图书馆服务供给提供了多样

化的可选择模式。事实上，这种公共治理制度在图书馆服务供给领域已得到运用，如无锡新区政府购买艾迪讯电子科技(无锡)有限公司的图书馆服务案例[19]；王培培等[20]讨论了PPP模式应用于图书馆服务体系建设的问题。

3.1.2 参与式治理(区域B)

参与式治理是政府与社会建立良性互动的合作关系，通过政府与其他社会主体特别是非营利性组织合作，共同实现对公共事务的治理。萨拉蒙的研究发现，在非营利组织的很多地方，政府广泛求助于它们提供公共服务，政府和非营利组织都同样是对集体物品需求的回应[21]。对于图书馆服务供给来说，参与式治理就是政府通过与民间图书馆等非营利性机构协同合作，共同向社会公众提供图书馆服务。如沈光亮[22]提出了政府与本地高校图书馆合作，向市民提供图书馆服务的设想；北京市东城区体育馆路街道和民办公益图书馆“皮卡书屋”合作向提供少儿图书馆服务的案例，受到研究者的关注[23]。

3.1.3 市场与社会的混合安排(区域C)

当代经济学认为市场或社会以及它们的合作同样可以提供公共产品，如科斯关于英国灯塔制度的经典研究表明，公共产品可以有私人或社会组织供给，而且是有效率的[24]。对于图书馆服务的供给来说，市场与社会的混合安排就是在没有政府直接参与的情况下，市场主体与社会主体通过合作，向社会公众供给图书馆服务。市场与社会的混合安排在理论上和实践上都得到了支持，如谷秀洁和张广钦[25]依据萨瓦斯等人公共产品理论对“图书馆产品”作连续处理，认为投资主体是非营利组织、非政府组织、个人、集体等的民办公益性图书馆，具有非排他的属性；罗铮等[26]对浙江海宁市杨霄松家庭图书馆的研究表明，基层纯公益性私人图书馆是我国基层公共文化服务体系中的重要一环。

3.1.4 网络化治理(区域D)

网络化治理是与科层制和市场机制相对的新型治理机制，来自政府、市场和社会的参与者在一个制度化的框架中相互依存，并为实现一定的公共价值而展开联合行动[27]；在网络化治理模式下，政府更多地依赖各种伙伴关系、协议和同盟所组成的网络，而非传统意义上的公共雇员来从事并完成公共事业[28]。对于图书馆服务的供给来说，网络化治理就是基于特定的制度框架，政府、公共图书馆、市场化主体或其他社会主体通过合作，向社会公众提供图书馆服务。图书馆服务的网络化治理已得到初步实践，如北京市朝阳区图书馆(公共图书馆)、朝外街道文化服务屮心(基层政府机构)与悠贝亲子图书馆(民办图书馆)合作，向居民提供图书馆服务[29]，就是一个典型的网络化治理案例。

3.2 图书馆服务供给治理制度选择的影响机制和核心变量

3.2.1 图书馆服务供给治理制度选择的影响机制

公共选择理论认为，在任何情况下，人的行为必须被看作是对自然环境和现行社会体制双重约束的一种“理性”反应；面对这些约束，人们总会考虑到各种可选方案的成本，力求使自己的满足得到最大化[30]。因此，图书馆服务供给治理制度选择的影响机制是公共治理制度的可选择性和效率。可选择性意味着，特定的图书馆服务供给模式具有合法性，制度环境(本文将自然环境视为给定的，故不再讨论)为图书馆服务供给模式提供可供选择的空间；效率意味着，特定的图书馆服务供给模式优化了社会资源配置，节约了交易成本。威廉姆森提出，交易成本包括合同签订的事前成本和事后成本，前者包括草拟、谈判和确保合同履行所付出的成本，后者包括不适应、讨价还价、建立和运转及保证成本[31]。因此，图书馆服务供给的公共治理制度安排都是有成本的，图书馆服务供给应采取哪种公共治理制度，是制度环境提供的可选择性制度空间和图书馆服务资源配置的效率决定的。

3.2.2 图书馆服务供给治理制度选择的核心变量

本文通过引入新制度经济学家威廉姆森的制度分析四层次因果模型来分析图书馆服务供给治理制度选择的核心变量。威廉姆森[32]构建了社会制度分析的四个层次，较高的层次对较低的层次强加限制。顶层是社会嵌入性层次，主要有非正式制度、习惯、传统、规范和宗教；层次2是制度环境，是正式的博弈规则，特别是宪法法律和产权；层次3是治理，指博弈的参与，特别是通过契约将交易结构和交易联系在一起；层次4是资源配置和就业，达成与激励相关的价格和数量。结合上文分析，本文将层次1和层次2视为图书馆服务供给治理制度选择的制度环境；将层次3视为图书馆服务供给的公共治理制度(区域G、区域M、区域S和区域A、区域B、区域C、区域D)；将层次4视为被选择的图书馆服务供给治理制度。根据本节的主题，接下来将集中分析作为制度环境的层次1和层次2如何影响图书馆服务供给治理制度选择。

社会嵌入性是威廉姆森与社会学家Granovetter在理论对话中提出的，将个人或社会组织看做嵌入在特定社会网络中的行动者，人们的行动是嵌入在具体的、不间断的社会关系网络之中的[33]。社会嵌入性被社会学家Uphoff[34]进一步模型化为社会资本模型，Uphoff将社会资本分为结构性和认知性社会资本，结构性社会资本与各种社会组织有关，包括规范、规则、先例和程序以及大量有助于合作的网络。结构性社会资本有助于拓展图书馆服务供给的主体，提高图书馆服务供给参与者的参与水平，推动参与者的有效沟通，降低制度安排的成本。如王子舟[35]指出，当政府、市场能量过于膨胀，自治、分享的社会空间就会越来越少，公正、平等、互信、社区感、参与意识等“水土流失”的情况下，民间图书馆的存在价值就会更为凸显，这从反面证明了结构性社会资本的重要作用。认知性社会资本是来自逐步被文化和意识形态强化的认知过程，为图书馆服务供给的合作和互利性集体行动提供标准、价值、态度和信仰。如王化民[36]提出，公共图书馆价值和精神是公共图书馆获取社会资源、进行社会交易的制度基础，有助于推动社会力量参与和支持图书馆服务。因此，一个社会的社会资本越多，可供选择的图书馆服务供给制度多样化的空间越大，图书馆服务供给治理制度的安排成本越低。

正式制度如法律和规则等为图书馆服务供给治理制度选择提供了正式的博弈规则。诺思将制度框架分为政治结构、产权结构和社会结构，其中政治结构和产权结构作为正式制度为行动者提供激励和约束，社会结构即社会嵌入性(上文已分析)[37]。对于公共治理制度选择来说，正式制度主要分为政治权力结构和法律结构。政治权力结构是民主参与和权力共享的程度，权力结构的影响在于，有效的图书馆服务供给治理制度安排需要具有开放进入机会的人们互动合作来实现；在权力共享和开放的政治参与条件下，图书馆服务供给治理制度安排能够得到合法性资源和经济资源的支持。如王子舟[38]认为，公共文化服务体系强调的是自下而上的制度安排，契合了契约分权主导的扁平体系制度，推动了社会力量参与图书馆服务供给。因此，一个社会的权力结构越开放，可供选择的图书馆服务供给制度多样化的空间就越大，图书馆服务供给治理制度的安排成本就越低。

有效的法律体系能够为图书馆服务供给制度提供有效的产权体系，界定各种主体提供图书馆服务的规则，降低各主体间互动的交易成本。图书馆服务供给从公共图书馆垄断到多样化，源于社会中产权安排的多样化。如早在2006年，唐承秀和吴慰慈[39]基于我国多种所有制并存的现实，提出鼓励并吸引民间私有资金注人图书馆事业，形成多种体制图书馆并存局面的设想。法律体系影响图书馆服务供给治理制度选择的机制在于，它在塑造图书馆服务供给的政府行为、市场体系和契约关系方面发挥作用。因此，一个社会的法律体系越是有效、开放和完备，可供选择的图书馆服务供给制度多样化的空间越大，图书馆服务供给治理制度的安排成本越低。

图书馆服务的属性也是图书馆服务供给治理制度选择的核心变量。刘波等[40]人的研究表明，公共服务的任务复杂性、服务核心性和市场成熟性是影响政府是否选择公共服务外包的核心因素之一，这些因素也是影响图书馆服务供给模式的重要因素；技术特征是图书馆服务的属性重要体现，图书馆服务投入产出度量和消费者识别的难易程度，是决定该产品由市场或政府提供的重要因素；图书馆服务技术的变迁可能导致公共产品属性的变化，从而推动公共产品配置方式发生改变。因此，就图书馆服务供给而言，随着信息技术、市场交易技术和公共管理技术的向柔性化、多样化发展，政府没有能力提供或者政府提供图书馆服务的社会成本太高时，可以让市场或社会或与它们联合来提供，政府从“掌舵”走向“划桨”，图书馆服务供给模式朝着多样化趋势发生改变。

4 结语

本文构建一个公共治理制度选择的分析框架，以理解图书馆服务供给模式多样化的实现方式。研究表明，图书馆服务供给的实现是公共治理制度选择的结果。公共图书馆、市场主体和民间图书馆以及它们之间的合作打破了公共图书馆垄断图书馆服务供给的局面，推动了图书馆服务供给模式的多样化。图书馆服务供给的公共治理制度主要有公私伙伴关系、参与式治理、市场与社会的混合安排和网络化治理。图书馆服务供给治理制度选择的影响机制是公共治理制度的可选择性和效率，核心变量是社会资本、权力结构、法律体系和图书馆服务的属性。这一分析框架阐明了图书馆服务供给的实现方式，影响图书馆服务的供给制度的因素及机制，从而为理解图书馆服务的多样化供给模式提供了理论解释。

本文研究的政策含义是：一是要加强顶层设计，完善图书馆服务供给制度。通过立法，进一步明确政府向社会公众提供图书馆服务的责任、标准和实施办法；明确社会力量参与提供图书馆服务的法律地位、政府责任和优惠措施；建立准入机制、保障机制、协调机制、监督机制、评估机制、激励机制、帮扶机制、淘汰机制和相关标准体系，推动民间图书馆和图书馆服务市场健康发展。二是要加强政府能力建设。完善和细化图书馆服务购买的制度和目录，灵活运用多种公共产品市场化工具，提高执行图书馆服务市场化合同的专业化能力；以政府购买与培育市场相结合推动图书馆服务市场的成熟完善；将民间公益性图书馆纳入公共图书馆服务体系，以“官办民助”与“民办官助”相结合推动民间图书馆发展。三是要持续推动公共图书馆发展。推进《公共图书馆法》立法，为公共图书馆进一步发展提供制度化法治化保障；对公共图书馆的投入应随着经济社会的发展而逐年增加；公共图书馆要积极探索建立面向图书馆服务供给模式多样化的发展模式。

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Selection of Public Governance Institution for the Supply Mode of Library Service——Government Purchasing, Independent Library Development and Diversification of Library Service Supply Mode

Ren Jinhong

Library services move towards diversification under the government purchasing library services and the development of independent libraries, forming public governance institution of library services supply such as public-private partnerships, participatory governance, market-social arrangements and network governance,etc. The realization of library service supply is the result of public governance institution selection whose impact mechanism is the optionality and efficiency of public governance institution, and core variables are social capital, power structure, legal system and library service properties. Finally, the paper points that it’s necessary to strengthen top-level design, improve government capacity, promote the sustainable development of public library, independent library and library service market in order to optimize the management institution of library service supply.

Government purchase; Library service; Public library; Independent library; Public governance institution

G252

A

任金红(1970-),女,河南汝南人,漯河职业技术学院图书馆,馆员,大学本科。研究方向:图书馆管理。