山东省属公办高等院校治理体系的审视与改革*

相子国

(德州学院，山东 德州 253023)

2014年底，省级政府部门行政权力清单公布；2015年6月，省级政府部门责任清单面向社会公开；2015年底，省属普通高校章程全部完成。这三项公共治理体系的设计，标志着我省高校治理体系的结构框架与实施原则初步确立，也预示着我省高校治理体系现代化进程面临着前所未有的改革机遇与转型困境。中国民主促进会山东省委员会于2015年4月组成“我省公办高校治理体系现代化建设调研小组”(以下简称调研小组)。调研小组以2014年7月国家教育体制改革领导小组办公室提出的《关于进一步落实和扩大高校办学自主权，完善高校内部治理结构的意见》和2015年5月教育部颁布的《关于深入推进教育管办评分离，促进政府职能转变的若干意见》为纲领，先后赴江苏、上海、青岛、德州、济南等地高等教育行政部门和高等学校，就当前我省高等教育治理体系建设状况进行调查研究，以期从理论和实践两个层面来促进我省高等教育治理现代化建设。

一、我省公办高校治理体系建设中面临的问题

我省现有省属公办本科高校42所，其中，综合类院校10所，理工类院校8所，师范类院校6所，医科类院校5所，财经类院校3所，农林类院校3所，艺术类院校2所，语言类院校2所，政法类院校2所，体育类院校1所；传统本科高校25所，新建本科高校17所；拥有博士研究生授予权的高校11所，拥有硕士研究生授予权的高校25所。随着全国高等教育管理体制改革的全面推进和逐步深化，特别是《高等教育法》和“十二五”规划实施以来，省教育行政部门积极落实《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020 年)》和《山东省“高教强省”行动计划》，促进了全省高等教育的快速发展。同时，我省高等教育仍 “大而不强”，高等教育治理体系还存在着诸多问题亟待解决，高等教育对经济增长的贡献率较低，低于全国平均水平[1]。本调研结果显示，目前我省公办本科高校办学活力处于一般或较弱水平；高等教育治理体系改革的内生性动力不足；治理体系处于从行政主导和政府管控范式向政府依法管理、学校依法自主办学、社会各界依法参与和监督的教育公共治理新格局转型的初期；从“管制”向“治理”转型初期一些应该发生的变革在政府层面初露端倪，而在高等学校层面还没有出现。总体来看，我省高等教育治理体系建设尚存在若干问题。

(一)政府在落实高校办学主体地位方面存在的问题

1.公办高校人事治理机制存在的问题

目前，我省在公办高校组织人事治理机制方面，对中组部、人社部、教育部联合颁发的《关于深化高等学校人事制度改革的实施意见》和中共山东省委组织部、人社厅《关于加强事业单位人事管理的意见》落实不到位；对公办高校内部组织结构设置、人员聘用(聘任)、人才合理流动、收入分配等行为统得过死；实际存在的员工终身制对高校用人制度改革设置了障碍。

第一，我省正在执行的《山东省高等学校岗位设置结构比例指导标准》中多项条款与《高等教育法》关于“高等学校根据实际需要和精简、效能的原则，自主确定教学、科学研究、行政职能部门等内部组织机构的设置和人员配备”和《国家中长期教育改革和发展规划纲要》关于“逐步取消实际存在的行政级别和行政化管理模式”的精神相悖。多年来形成的专业技术职务聘任在实际实施中存在重科研轻教学、重刊物轻文章、重职务轻能力、重学位轻贡献的问题。

第二，我省正在执行的《山东省事业单位工作人员收入分配制度改革实施意见》中多项条款与国家教育体制改革领导小组《关于进一步落实和扩大高校办学自主权完善高校内部治理结构的意见》关于“支持高校根据国家法律法规和宏观政策，自主确定内部收入分配，自主管理和使用人才”的精神相悖，存在普遍的人员超编和混编、岗位与人员工资不对应、岗位人员与原身份不对应等现象。

第三，我省人社厅关于公办高校《公开招聘工作人员有关问题的通知》规定，考试分笔试和面试，这种选拔方式特别是笔试，不能真正选拔优秀人才。在招聘程序等方面，也设定了诸多限制，这在很大程度上表现为对高校人才招聘的“不放心”。

2.高校预算资金拨款机制存在的问题

第一，财政拨款“定额+专项”模式存在的问题。高等教育财政拨款制度由拨款主体和拨款机制构成[3]。目前，我省对高校财政拨款实行“学生定额拨款+项目专项拨款”的财政模式，这一模式对于保运转促项目起到了积极的推动作用，但这种拨款模式没有考虑不同学校不同发展阶段对资金需求量的差异，不同学校类型、专业办学成本的差异，以及不同的办学模式、人才培养模式资金成本的差异等，至于把专科生折合为0.75，中专生折合为0.5的说法，还涉嫌对特定学生的歧视。“定额+专项”拨款模式还导致部分高校追逐简单的在校生规模扩张，引发新建高校特别是新升本高校的专业设置求多求全、低层次同质化扩张以及招生计划大战。项目专项拨款的财政模式还导致各高校追逐项目、名师、获奖等“质量工程”。且不论这些所谓的“质量工程”项目是否与高等学校“办学质量”相关，单就其导致的高等教育领域的权力寻租与腐败行为而言，就表明这种拨款模式存在一定弊端。

2014年11月，省财政厅、教育厅出台《关于改革拨款定额，鼓励本科高校特色发展的意见》，启动了省属本科高校拨款定额改革。2015年，省政府出台了《关于贯彻落实国发[2015]3号文件实行中期财政规划管理的意见》。本调研小组认为，这些改革措施有可能在促进高校领导层明晰自己的办学定位、优化学科专业结构方面发挥重要作用；同时，《意见》关于“一校一策”的改革目标也是值得期待的。

第二，财政资金“重审批、轻监管”存在的问题。某些财政、审计、物价等政府部门和高校领导干部，错误地把落实高校办学主体地位混同于扩大高校财政资金使用与管理自主权。《中华人民共和国预算法》及其实施条例对于违反预算财经纪律进行铁腕追责是非常明确和严肃的。现实中，省财政、审计、物价等政府部门存在的问题，一是对高校的财政资金执行预算纪律情况监管过宽，追责过松，更多地依赖高校的内部审计和高校财务自觉，没有充分发挥《中华人民共和国预算法》、《事业单位财务规则》和《高等学校财务制度》等法律法规的法治威力。二是忽视财政资金成本核算及其绩效评价，高校大量(个别高校高达85%以上)的财政资金用于学校人员经费支出，而从各高校年度财务报告来看，教学业务经费、科研业务经费、实验室建设经费、人才建设经费、学生活动经费的支出比例普遍偏低，导致许多高校的教学与科研质量难以提高。三是教学、科研经费还经常被挪用、浪费和非法流入个人腰包；一些高校在执行财经纪律方面与省财政、审计、物价等部门“躲猫猫”；个别高校为了躲避审计监管、规避物价审核等，设计出了一系列财务工作“潜规则”。

第三，部分高校债务过重问题。近年来，我省积极落实财政部、教育部联合印发的《关于减轻地方高校债务负担化解高校债务风险的意见》，高校债务化解工作取得了显著成效。我省曾在2011年、2012年以奖励方式鼓励高校化解债务，高校负债大幅降低。但客观而言，我省高等教育并未走出债务困境。部分高校仍债台高筑，影响发展甚至影响正常工作；债务已经化解或基本化解的高校，办学经费也捉襟见肘。2015年，人力资源与社会保障部、财政部《关于调整机关工作人员基本工资标准的实施方案》实施，高校参照执行，据初步测算，仅人头费就要占高校收入的80～85%。沉重的人员经费负担进一步加大了化解遗留债务问题的难度。总之，我省高校债务化解任重而道远。一是前期化债政策未涵盖高校全部债务。大量非金融机构贷款、教职员工的集资欠款、校办产业贷款和教师住宅楼贷款也是高校债务的重要内容。二是债务化解长效机制尚未建立。现阶段的高校化债工作更多考虑的是如何筹资和偿还锁定债务，债务化解靠的主要是财政支持和土地置换收入。在目前各高校对资金需求依然很大的情况下，高校财务运行机制不改善，就谈不上高校资金运行成本、效率和财务的激励功效。

3.教育行政部门的责任缺位和权力越位问题

调查发现，高校从业者对教育行政部门的主要意见包括：《高等教育法》赋予高校的权力落实不到位，在高等教育管办评分离中没有摆正自己的位置，在激发高校办学活力和改革动力方面作用相悖等等。可见，高校从业者对教育行政部门职能转变普遍信心不足。这是多年以来教育行政部门在高等教育工作中失位和越位的结果。

第一，省教育行政部门在高等教育工作中的失位。省级政府部门责任清单明确了省教育行政部门在高等教育工作中的两大主要职责，即高等教育规划、事中事后监管。实际工作中，这两大主要职责都存在失位问题。关于我省高等教育规划失位问题，《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020)》和《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》都对各地教育主管部门的高等教育规划职责做出了明确规定，省教育行政部门的重要职责就是贯彻落实，例如全省中外合作办学、出国留学教育规划工作等。但现实是，一方面，一大批优秀的高中毕业生和本科毕业生直接跨出国门留学，说明我们的精英高等教育规划失位；另一方面，一大批考不上理想大学，而家庭经济条件较优越的家庭把孩子送到国外就读，这也表明了教育行政部门规划的失位。关于事中事后监管失位问题，例如，多年来对高校教学科研人员的学术腐败和文凭腐败问题熟视无睹。一些大学学者不是精心钻研学问，而是投机、抄袭、剽窃他人学术成果，却又经常在职称评定、项目申请、成果鉴定等环节中屡屡获益；不少政府官员、高校教师拿到了五花八门的“注水文凭”，却广受认可，这在很大程度上是教育行政部门监管失位的结果。

第二，省教育行政部门在高等教育工作中的越位。近年来，为了适应高等教育快速发展，弥补高等教育快速扩张带来的质量问题，教育行政部门推出了系列本科教育与教学改革工程，如精品课程、特色专业、教学名师、教学团队、实验教学示范中心、人才培养模式创新实验区、专业综合改革、大学生校外实践教育基地、大学生创新创业训练项目等，以政府引导为手段推动高校提高教育教学质量。这些“工程”一方面导致教育行政部门权力越来越大，形成了行政权力对高校办学的直接干预。另一方面，对处于高速发展阶段的高校特别是新建本科院校来说，政府的支持和资源投入是提升办学层次和扩大办学规模的主要途径。在争取办学资源和提升办学资格的关键时刻，高校只有寻求政府更大的支持，而不可能强调和争取办学自主权。这些理应交给社会来做的事，政府部门包办了，而且与学校的声誉、教师的物质利益、精神利益挂钩，导致高校和教师眼睛盯着政府，心里当然没有学生和社会的位置了。

(二)高校章程建设过程中暴露出来的问题

大学章程是高等学校依法自主办学、实施内部管理和履行公共职能的基本准则，是大学自治的法律基础，是大学治理的制度保障，是大学成员行为的基本规范，同时也是社会监督大学的重要依据，章程建设适应了大学治理模式的革新。[4]但是，对于这样一项重大工程项目，许多高校在章程制定过程中暴露出来的问题很多，有些很严重。

1.有些高校把大学章程的制定当作上级任务来完成

制定大学章程的主要作用是保障国家法律所规定的办学自主权得到真正落实。但是，一方面，教育主管部门以行政命令方式推动省属各高校制定大学章程，而且规定了必须完成的时间。另一方面，我省有些高校在领导层面上基本没有把章程建设同学校内部治理体系改革联系起来，而是以章程通过审核为直接目标，以章程发布为活动终点。调查发现，大学内部没有多少教师、管理人员重视和关心章程制定工作。

从调查的几所高校校级领导的反馈意见来看，没有人表示相信大学章程能够改变大学对政府的附属地位，所以，没有必要把大学章程的制定提高到构建现代大学制度的高度来认识。所调查的高校大都是让发展规划处按照教育部《高等学校章程制定暂行办法》来起草，并程序性地在校内公开并征求意见。所以，许多高校起草的章程基本上是照抄照搬教育部《高等学校章程制定暂行办法》的原话和要求，内容空洞，言之无物。

2.一些高校领导层对本学校治理体系的改革方向与基本内容不明确

大学章程是由各高校按照《中华人民共和国高等教育法》等法规，结合本校实际情况起草，并报经教育主管部门核准的法制化契约性文件。但是，许多大学章程对大学与政府、产业界之间的关系没有做出明确界定，甚至这部分内容严重缺失。

许多大学章程对学校办学定位、办学目标及发展规划等原则性问题进行模糊处理。如某大学的章程对本校的办学定位和目标描述为“面向学术前沿，立足地方实际，秉承艰苦创业、自强不息的精神，坚持质量立校、人才强校、特色亮校、依法治校、开放兴校的发展战略，着力培养地方性应用型人才，积极创建特色鲜明、优势突出的地方性应用型高水平大学”，言之无物，缺乏实操性。

3.行政权力根深蒂固，学术权力仅仅是一种摆设

各高校的章程对各种职能机构职责按照教育部要求做出了规定, 如党代会、校长、教务委员会、学术委员会、学位委员会等。但是，一些大学章程有意或者无意地忽略学校与政府、社会、师生的内外部权利、义务关系建制, 特别是对体现现代大学制度精魂的“学术权力”制度没有做出明确规定。这为将来制定大学内部治理体系和运行规则留出了足够“灵活掌握”的空间，也为下一步高校去行政化后维护官僚治理结构留足了空间。果如此，大学章程在构建大学内部现代化治理体系和规范高校依法自主办学的“大学宪法”功能将沦为空谈。

例如，许多大学的章程都规定，“学校学术委员会作为校内最高学术机构，统筹行使学术事务的决策、审议、评定和咨询等职权。”但章程规定，学术委员会组成人员中，学校及职能部门领导不超过委员总人数的1/4，专任教授不少于1/2；主任委员由校长提名，全体委员选举产生；学术委员会实行例会制度，每学期至少召开1次全体会议。这一系列设计导致学术委员会不过是一个由学校及职能部门所驾驭的，没有常设机构和日常工作，每学期听候领导召集召开的一次或几次“形式重于内容的”会议的会议型组织。同样，关于学位评定委员会、教学指导委员会、教职工代表大会、学生代表大会等非常设机构，在章程中都会占有大量篇幅和文字表述，由于章程表达的模糊性和大家对章程“精神”领会的一致性，有理由相信，这些“会议型组织”都会沦为学校行政权力的附庸。

二、关于推进我省公办高校现代化治理体系建设的建议

在教育部《关于深入推进教育管办评分离，促进政府职能转变的若干意见》中，对于高校治理现代化建设目标做出了清晰规定，即政府依法管理、学校依法自主办学、社会各界依法参与和监督。要实现这一目标，就必须深入推进管办评分离，厘清政府、学校、社会之间的权责关系，从而落实学校办学主体地位、激发学校办学活力。而这能否成功取决于两大决定性力量：一是政府部门的外部推动力量。高校的治理体系现代化建设，政府是决定性力量。目前来看，大学治理的外部环境还不理想，不能对大学内部治理体系改革提供制度支持。二是校级领导干部的内部推动力量。我省公办高校校内治理结构的共同点表现为，校领导和行政权力部门大权独揽，监督机制不健全，自主办学的权利意识、主体意识、维权意识不足，所以高校内部治理体系的改革有赖于学校高层领导干部的意识自觉和强力推动。针对政府部门和高校领导这两大决定性力量，本研究提出了相应建议。

(一)关于政府有关部门如何落实高校办学主体地位

1.试点取消高校内部行政级别和内部组织机构编制审批

《高等教育法》第三十七条规定，高等学校根据实际需要和精简、效能的原则，自主确定教学、科学研究、行政职能部门等内部组织机构的设置和人员配备。《规划纲要》提出，逐步取消实际存在的行政级别和行政化管理模式。随着政府部门权力与责任清单的公布与实施，取消大学内部组织机构行政级别已具备了基本条件。

我省取消高等学校内部机构行政级别可以分三步走。第一步，选择内部治理基础较好、校领导具有改革积极性的少数高校，试点取消所有中层干部行政级别，并同时放开学校内部组织机构的设置编制和领导职务的编制控制，全面推行行政管理人员聘任制，将聘任人员的工资、福利等方面的待遇交由学校领导班子依照国家法规和大学章程来管控、协调；第二步，组织一系列全省公办高校书记、校长现场观摩与学习交流活动，统一思想认识，把大学治理的意识转化为高校领导的自觉行动，把握时机研究推出山东省《关于深化高等学校人事制度改革的实施意见》；第三步，部署实施全省范围内的高校去行政化工作方案，要求所有公办高校结合换届，全面完成基于现代化治理的内部治理组织体系。省人社部门和教育行政管理部门共同做好指导和监督工作。

2.改革我省公办高校的财政资金拨款和监管方式

第一，建立和完善高校生均拨款标准动态调整机制。目前高校“定额+专项”的拨款依据和程序应当以《中华人民共和国预算法》和《预算法实施条例》为准。建议省财政、教育行政部门严格按照国家《预算法》的规定来编制各高校的年度经费预算。首先，各高校根据自己的办学定位、不同发展阶段、专业办学成本和发展规划提出的“自预算”应当得到尊重和认可；其次，省财政、教育行政部门结合全省年度经济社会发展目标、国家宏观调控总体要求和跨年度预算平衡的需要，参考教育系统及各高校上一年预算执行情况、各高校有关支出绩效评价结果和本年度收支预测，进行各高校的预算编制与批复。第三，充分发挥省人大、教育行政部门在高等教育财政预算资金的核定、编制、审查、执行以及事后评估等各环节的监督和督导作用，充分发挥财政资金的引导作用，促进高校领导层明晰自己的办学定位，优化学科专业结构，创新发展模式，提高资金使用绩效。

第二，加强对高校财政预算资金使用的绩效考核。《中华人民共和国预算法》是规范公办高校收支行为、强化预算约束的根本大法。各高校依法依规制定的《校级年度预算》则是保证中心工作、激励创新创业、控制资源浪费的具体办法。这二者必须不折不扣地执行和遵守。《中华人民共和国预算法》、《事业单位财务规则》和《高等学校财务制度》等法律法规是各级政府部门、高等学校必须严格执行的法律规范。鉴于长期以来许多高校养成的预算制定“过粗”、预算执行随意、只重视财经法规而不重视预算管理的现实，建议省财政、审计部门加大对公办高校校内预算执行情况的监督检查，重点检查设立预算外收入和支出、擅自调整预算和支出用途、违规举债、虚报、冒领预算资金、违规扩大开支范围、提高开支标准等违规行为。建议省财政部门举办针对高校校长层面的“预算管理”培训，让校长们认识到预算的严肃性，认识到违背预算相关规定的行为都会受到处理。

3.发挥省教育行政部门在高校治理体系建设中的关键作用

省教育行政部门在高校治理体系现代化建设中的作用是关键的一环。建议省教育厅组织由分管高等教育的副厅长为组长、由高校治理方面的专家和省内有改革积极性的大学书记、校长组成工作小组，全面推动我省高校治理体系现代化建设工作，主要工作内容包括：一是强化政府教育督导，加强教育厅高等教育督导工作力量，健全督导工作制度，提高督导工作专业化水平。依法对全省高等教育实施教学督导和审核评估与监测。建立健全公示、公告、约谈、奖惩、限期整改和复查制度，健全问责机制，提高教育督导的权威性和实效性。二是加紧培育专业教育服务机构。整合现有高等教育质量监测评估机构，制定高等教育评价的资质认证标准，完善监测评估体系，定期发布监测评估报告。引入市场机制，建立科学公正的招投标制度和绩效管理制度，保证高等教育评价服务的质量和效益。三是大力推进学分制综合改革。学分制改革将对教育行政部门的直接管理模式、高校的行政权力包揽教学模式，以及学校现行的人事管理制度、收费与财务管理制度、学生管理制度等形成有益的激发和启示，这种激发正是高校治理体系现代化建设的需要。

(二)关于激励高校领导层在内部治理体系中发挥作用的建议

1.以大学章程建设为契机，强化对高校领导的“问责”

一直以来，针对高校领导干部的德、能、勤、绩、廉考核基本上是走形式。当前，各高校章程的发布与实施，是一个检验各高校领导办学思路和工作魄力的一次良好机遇。但大学章程建设能否取得实效，还要看高校领导是否对一些基本问题形成正确认识，例如：是否真正认识到大学章程对大学治理体系现代化建设的重要性？是否真正认识到行政权力与学术权力的良性互动对大学发展的重要性？是否真正认识到大学走出象牙塔融入社会对大学回归本质的重要性？

建议省教育行政部门抓住各高校章程建设和《十三五发展规划》起草与实施时机，结合党的“三严三实”实践教育活动，以高等学校“审核评估”为抓手，强化对高校领导干部目标责任与绩效的“问责”，引导高校领导真学真懂相关的法律法规，真正按照教育部《高等学校章程制定暂行办法》，深入研究学校的特色与需求，总结经验，广泛听取政府有关部门、学校内部组织、师生员工的意见，充分反映学校举办者、管理者、办学者，以及教职员工、学生的意愿，使大学章程的实施成为学校凝聚共识、促进管理、增进和谐的过程。学校主要领导必须要对学校发展定位、办学方向、培养目标、管理体制以及与教职工、学生切身利益相关的重大问题真懂、真信、真落实。

建议省教育行政部门在高校章程建设中，组织“高校校长说章程”的工作研讨会，让全省42所省属高校校长就本校章程的主要内容说清楚，讲明白。特别是哪些条款可行，哪些条款不可行？哪些条款是应付，哪些条款是自己的特色？总之，一个明白的校长是一所大学推进现代化治理体系建设的前提条件。对于把章程起草工作当作上级交付任务来应付的高校，要通过“审核评估”来问责。

2.抓住大学章程建设之时机，提高学术权力在高校的地位

现实中，高校内部大部分权力集中在以校长、处长、院长为代表的科层体系中，大学权力日益个人化和部门化。大学内部行政权力的扩张导致高校行政服务异化为对高校教师和资源的支配与控制，侵蚀了大学内部治理的本质。适度限制高校行政权力，平衡行政权力和学术权力，构建高校内部共同治理体系，其核心在于确保学术权力主体对高校学术事务的知情权、参与权、决策权和管理权。建议以省级政府教育部门为主导，利用这次大学章程和《十三五发展规划》批复和实施之时机，开展对高校学术权力机构设置与运转保障机制的督查工作。具体包括：第一，建议对副校长层面校级领导干部进行区分。一部分副校长为专职行政副校长，一部分副校长为专职学术副校长。校长对行政副校长及下属职能部门进行管理；通过教务长参与学术副校长为首的学术委员会，实现对学术委员会的指导。第二，学术副校长为首的学术委员会为校内最高学术机构，统筹行使学术事务的决策、审议、评定等职权。学术副校长办公室为学术委员会闭会期间的常设机构。行政副校长及下属职能部门的主要工作之一是围绕学术委员会所做出的决策开展服务和保障工作。第三，改革“一校一个学术委员会”的做法。学术委员会应当按照学科大类进行设置，有条件的综合性高校可以设置多个学术委员会，新建本科院校至少也应当按照文理分设2个学术委员会。让有共同理念和学理相通的教授相互协作促进学科乃至学校整体发展。

3.在推进大学章程建设之际，适度限制高校行政权力

建议省教育行政部门开展对高校法治体系、工作流程和校务公开体系建设的督查工作。具体工作包括：一是督查各高校法治体系建设情况。检查高校行政机关部门是否公开所有行政管理岗位和工作人员的权力清单、责任清单；检查这些权力清单、责任清单是否有利于大学治理体系现代化建设。二是督查各高校工作流程建设情况。检查高校行政机关部门是否建立健全所有行政管理岗位的内部机构组织规则、办事规则和工作流程等，是否形成面向全校师生的公共服务体系，是否具有每个服务岗位的服务规范。三是督查各高校校务公开情况。重点检查经费收支、招生就业、基本建设招投标、培养目标与课程设置、教育教学安排等社会关注的信息是否公开。重点检查学校资源配置以及干部选拔任用、专业技术职务评聘、岗位聘用、学术评价等活动是否按照公平公开公正的原则，制订具体实施规则，实现过程和结果的公开透明，接受利益相关方的监督。四是督查各高校行政机关绩效情况。检查是否做到行政权力有授权，行政责任有考核，工作进程有记录，工作业绩有评价。检查是否同工同酬，是否每个岗位都有晋升机会，是否绩效突出员工有更好的报酬。

三、结语

纵观改革开放三十多年以来高等教育体制改革的历程，虽然政府对高等教育管理体制的某些环节进行了改革，但并未对高等教育体制的整体框架进行实质调整。政府在高等教育领域仍然延续了计划经济时期的做法，基本上是集大学的举办者、管理者和办学者的角色于一身，对高校进行以合理性为主要诉求的直接管理，政府权力延伸到了高校办学的各个领域和环节。高校缺乏独立的办学权，成为政府的一个下属机构。究其主要原因：第一，高校办学自主权的落实涉及到教育、发展改革、人事编制、社会保险、财政、审计、物价以及党的组织、宣传等部门。这些部门在多年运行中形成了自己与高校的特定关系与运行规则。办学自主权的落实意味着这些部门与高校之间关系和运行规则的解构与重建，涉及到这些部门权力、利益的转移和调整。第二，办学自主权的落实意味着内部权力关系的重建、日常运营和管理制度的重新洗牌和新一轮的建设。高校办学自主权落实是一项涉及到众多权力关系和利益的调整和重建的综合工程，必须充分准备、慎重推进，弄不好就会落入“一放就乱，一统就死”的怪圈。因此，如何打破旧的不合理的利益格局，是推进治理体系现代化进程中必须予以思考的重大核心问题。

本研究认为，高等教育体制改革步伐缓慢，另一个很重要的原因在于高等教育相关法规的配套法规建设滞后。在高等教育领域，《高等教育法》《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020)》《关于进一步落实和扩大高校办学自主权，完善高校内部治理结构的意见》《关于深入推进教育管办评分离，促进政府职能转变的若干意见》等宏观法规对高等教育治理体系与治理能力现代化的目标、路径和措施的规定是清楚、明确和可操作的，部分省市在具体执行方面，也已经做出了有益的探索。如广东省2013年出台了《关于进一步扩大和落高校办学自主权促进高校加快发展若干意见的通知》；浙江省以承担“探索落实高校办学自主权”国家教育改革试点项目为契机，分别从大学章程建设、完善高校内部学术治理结构、建立社会监督机制等领域完善高等教育治理体系，同时教育行政部门积极下放各种事权，针对放权以后的高校行为加强评估监督。其他如上海市、吉林省、黑龙江省、湖北省、江苏省等，都根据本省的具体情况在落实高校办学自主权方面进行了较多的探索。因此，我省应进一步加强高等教育法制建设，尤其是强化法制实施，以加快全省高等教育治理体系的建设进程。

总之，高校治理体系现代化建设大到学术理念，小到具体工作细节，体现的是决策权、执行权和监督权的明确划分，体现的是高校主体地位、办学共治格局和大学办学活力。同时，我们也应当充分认识到我省乃至我国高等教育的管理模式从“管制”转变为“治理”的艰巨性、复杂性。而只有在政府职能转变的基础上，系统设计后续的改革进程，坚持结构、制度和文化建设的一体化推进，才能保证我省的高校治理体系现代化建设取得良好成效。

参考文献:

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