困境与对策：当前中国大学治理的路径探析

柯　婷，金更欢，黄成忠

(广东工业大学 1.计算机学院； 2.政法学院， 广东 广州， 510006)



困境与对策：当前中国大学治理的路径探析

柯婷1，金更欢1，黄成忠2

(广东工业大学 1.计算机学院； 2.政法学院， 广东 广州， 510006)

合理高效的大学治理结构是高校健康发展的必然要求，文章阐述了目前我国大学在管理的过程中取得的成绩及存在的问题，提出了建设高水平大学管理的目标，并从中国的国情出发，提出了完善我国大学治理结构的思路和建议。这些建议包括构建科学合理的大学权力协调运行机制、倡导 “教授治学”的大学治理模式、发挥大学章程在监督和治理中的作用以及鼓励社会多方共同参与大学治理。

高等教育；大学治理；对策措施

“完善中国特色现代大学制度，完善治理结构”是我国在《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020 年)》中提出的基本要求。中国特色现代大学制度，应该包含四个方面，即大学的治理结构、章程建设、社会合作以及专业评价。其中，大学治理结构是建设现代大学制度的核心。[1]国家用行政行为对我国大学进行管理是长期以来我国大学治理的主要模式，当前我国大学的管理在“依法管理、民主科学、教授治学、师生共治、政学分明”等方面还存在一些问题，特别是我国大学内部治理结构还存在一些不够科学、不够合理的方面。因此，文章对当前我国大学治理的过程中出现的一些问题以及对策措施进行探究分析，并为我国大学治理路径的选择提供新思路。

正解理解大学治理的深刻内涵，构建合理的大学治理结构，是目前社会各界普遍关注的问题。我国学者和西方学者都认为，大学治理是平衡各种权力关系和一系列的制度安排的过程。如美国著名学者伯恩鲍姆认为，大学治理是调节、平衡董事会的权力、行政机构法定的权力以及教师拥有的以专业权力为基础的的权力等各种权力的过程，这些权力都是合法并且有效的权力。我国学者赵成认为，“大学治理就是为实现大学目标而设计的一套制度安排，它给出大学各利益相关者的关系框架，对大学的目标、原则、决策方式、权力的分配定下规则，主要内容是设计效率实现的机制，通过大学各利益相关方的追求活动而实现整体的大学效率”[2]。从西方学者和我国学者有关大学治理的观点中可以综合得出当代大学治理的基本内涵，即大学治理是指相关权力主体参与大学事务决策的过程，是关于大学各类治理机构的权力责任划分及其在治理过程中相互关系之间的制度安排。

一、 当前我国大学治理存在的问题

行政主导是国家对我国大学管理的主要模式，大学自身内部体制实行在党委领导下的校长负责制。当前，我国大学“依法管理、民主科学、教授治学、师生共治、政学分明”的现代大学治理内涵及本质特征尚未充分体现出来，面临着诸多弊端，主要体现在四个方面。

(一) 大学权力设置不合理

我国《高等教育法》明确规定“国家举办的高等教育实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制”[3]，它规定了我国大学施行党委领导下的校长负责制的管理体制，但由于目前大学在党委领导和校长负责之间缺乏制度规范，造成大学的政治权力、行政权力和学术权力交叉重复、职责不清，没有形成一套合理的权力配制机制。首先，大学的政治权力和行政权力交叉重叠、权责不清。学校党委负责党建思想工作，行使的是政治权力；校长负责教育行政工作，行使的是行政权力。但在现实的执行过程中，高校权力主要集中在大学的党委手中，高校的所有重大事情，包括党的工作和行政事务，高校党委都几乎参与其中，并具有决策权力，因此大学便形成了一种以政治权力为主、以行政权力为辅的管理模式。其次，大学的学术权力弱化。大学最重要的权力应该是学术权力，最重要的功能应该是学术功能。但受各方面实际因素的影响，我国大学组织行政主体思维突出、与社会改革脱节、官僚化严重，大学教授参与大学治理的机制不成熟，导致政治权力及行政权力高高在上，左右一切，大学的学术权力弱化和被边缘化的情况普遍存在。

(二) 大学办学独立性不够

我国大学办学的独立性、自主性比较缺乏。当前，大学基本是在政府的主导下举办的，缺乏独立自主性，虽然在我国的《高等教育法》中，规定了大学在招生规模、专业安排、课程设置、教学管理、科学研究和经费使用等方面拥有的权力。但是，大学发展的大政方针由政府主管部门来制定。在现实中，举办大学的费用主要依靠各级政府的拨款；大学的校长和领导班子都是由政府教育行政部门选派和任命；大学的专业安排、招生安排、教师数量以及质量评估等方面的工作，基本都由政府教育行政部门来安排和管理，大学缺乏自主办学的权力，已然成为了教育行政主管部门管理大学的执行机构，大学在政府的直接管控下失去办学的主体地位，自身独立性不足，也影响了大学的办学效果。这种政府主导型的管理模式在一定程度上发挥了集中力量办大学的优势，对大学的发展提供了有力保障，但是也带来了一些弊端: 大学办学的法人实体缺失，自主性不足；校内行政本位、官僚气息严重；教育资源配置不均衡、不公平的现象突出。

(三) 大学监督机制不健全

“监督机制指的是组织内部各个利益相关者之间的制约与协调。”[4]大学的学术委员会和校务委员会、教职工代表大会等机构是大学中常设的监督机构，由于它们没有直接参与大学事务的决策权力，从执行监督权力的情况来看，没有从根本上达到对权力的监督。一方面教职工代表大会的监督权弱化。在高校内部治理结构的权力配置机制中，教代会应行使监督权。在现实的执行过程中，教职工代表大会对大学党委和行政对大学管理的过程中重大决策都无法进行有效监督。这归结于高校党委只对高校党的代表大会和上级党委负责，并不对教代会负责。另一方面学生群体的权利没有受到重视。大学的学生群体作为核心利益相关者，在大学重大事务的决策和执行的过程中也应该有知情权、参与权和相应的监督权，但是在当前的大学治理体制机制下，高校大学生参与大学的治理还缺乏有效的渠道，在大学的管理方面，学生没有任何依法参与学校管理的渠道和方式。

(四) 大学社会参与度不高

当前我国大学与社会的互动偏少，关系比较淡漠。首先，大学与社会的沟通联系不够，大学无论在人才培养、社会服务还是技术转化方面都缺乏良好的联动机制，特别是大学在专业设置、课程安排、创新实践等人才培养方面缺少跟社会的需求对接，培养出来的人才往往得不到社会的认可和接受，造成人才的浪费。此外，大学的很多技术的创造创新无法转化为社会的生产力而仅仅停留在纸面上，造成大量科研技术的浪费等。其次，社会各界参与大学治理的热情不高。由于缺乏相关的制度规范，高校办学的经费来源比较单一，主要靠政府的投资。高校的办学经费比较紧张，教育经费的问题没有得到很好的解决，特别是高等教育资源、规模和效益没办法得到协调可持续发展。因此，一方面大学在办学的过程中感觉经费紧张，而另一方面社会的资金由于体制机制的原因又很难进入到大学来，造成投资大学的渠道偏少，社会捐资办学受到限制，社会各种力量参与到大学发展的积极性普遍不高，大学的持续发展也因此失去了外部促进动力和约束权力的力量。这一切的弊端均不利于大学与社会建立良性的互动关系。

二、建立完善我国大学治理的路径分析

通过对我国大学在治理的过程中出现的主要问题进行分析，笔者认为，要建立现代大学制度，就必须完善大学治理结构，而要建立完善大学的治理结构，关键在于对大学内外部的权力设置和治理机制进行改革，促进多方面利益主体共同参与大学治理的过程中来，真正形成“依法管理、民主科学、教授治学、师生共治、政学分明”的大学治理模式。

(一)构建科学合理的大学权力协调运行机制

大学内部的权力包括政治权力、行政权力和学术权力三个方面，大学要理顺大学校内党委与行政之间、行政与学术之间的各种关系，在学校党委领导下，实行政治权力、行政权力和学术权力三位一体的权力协调运行机制，充分发挥大学校长管理职能和教授治学的学术权力。首先，要坚持党委在大学治理中思想层面的领导核心地位不动摇。作为大学最高的决策和权力机构，应该明确自身的职权和责任，因此，高校党委应该站在宏观层面上，有效地发挥党委常委会的集体决策功能，贯彻大学教育方向性原则问题，为学校发展制定长远规划，开展校内师生员工的思想政治工作和人事组织工作，保障大学的社会主义办学的性质不能改变。[5]其次，大学要真正建立以校长为行政首脑的大学行政管理机构，强化校长的管理地位和管理职能。同时，大学校内各行政管理部门要树立管理就是服务的理念。大学行政管理的职责是为大学广大师生的学习、教学、科研以及创新创业提供服务。通过对大学人才、资金和教学科研设备的具体管理，在完善教学科研设备、培养学术团队、丰富图书资料和做好后勤保障等方面实现有效行政管理的职能。最后，在大学治理中，要保障学术权力在大学的治理决策中拥有一定的地位和话语权。大学的一切工作都要以人才培养为中心，切实围绕着教学和科研工作来开展，因此，大学治理工作的核心应放在学术事务、日常教学和科研管理方面，应当充分发挥学术委员会等学术组织的作用,尤其是应该注重发挥教授团体在学校管理中的决策作用。教授团体对大学的人才培养规律、教学问题和学术研究方面有独特的优势，对于大学的教学目标、专业设置以及学科规划等方面，更具备话语权，应当成为大学治理过程中学术决策的核心力量。

(二)倡导 “教授治学”的大学治理模式

在大学的各种组织机构和权力构成中，学术权力是大学治理中各种权力的核心，学术水平是判断大学办学是否成功的关键点。在西方国家的大学中，学术权力具有绝对的地位，拥有绝对的权力，而学术权力又掌握在教授手中。因此，倡导“教授治学”的大学治理模式就是要重视大学学术权力的地位和作用，在构建大学的各级权力组织中必须建立以学术权力为中心的运行管理机制。首先，制定相关法律制度，保障学术权力在大学治理结构中的地位。在大学治理结构体系中，不能参照政府行政组织的管理制度结构来制定运作，而是要以相关学术组织的组织架构来规范、设立大学的管理体系，努力淡化大学的行政色彩。大学作为一个开放性的社会组织存在着自身特有的的特性，特别是现代大学非常重视对人才的有效培养以及对知识的创造和传播，以期能够为社会提供更好的服务，因此在大学的有效治理中，大学组织结构的设立和管理必须以人才培养和知识的创造为核心。大学只有重视学术的地位，才能保持其自身的组织本质和特性，实现大学治理的目标。其次，要建立教授委员会，落实“教授治学”的有效机制。教授群体是大学办学是否成功的决定性力量，在现代大学治理结构中，大学要通过顶层设计制定明确的制度来规范、确立和保障教授委员会在大学管理决策中的地位和作用，从制度化和规范化两方面使教授委员会能有序参与大学各种事务的管理与决策。一方面，学院一级要建立教授委员会，通过扩大大学二级学院的基层学术人员参与学院教学与科研，特别是人才培养工作的管理和决策，才能更加有效地保障“教授治学”的权力贯彻于大学的治理当中。[6]另一方面，教学和科研问题要由教授委员会来管理，通过参与大学管理和决策制定平衡行政权力与学术权力之间的关系。“教授治学”是学术得以持续发展的需要，也是高水平大学建设的需要。

(三)发挥大学章程在监督和治理中的作用

从西方大学的有效治理经验来看，一所大学的章程，在其建立和发展的过程当中占据十分重要的位置。一方面大学的章程是一所大学设立和存在的合法性前提；另一方面它还在大学的内部治理起着规范、管理和约束的作用。因此，现代大学要实行有效治理、贯彻依法治校的方针，实现大学办学的目的，就必须依法制定和完善大学的章程。目前，我国部分大学没有制定相应的管理章程，处于 “办学无章可依”的状态，缺乏完善的制度来保障大学“依法管理”的落实；有些大学虽然已经制定相应的大学章程，但其内容也存在千篇一律、形式简单、操作性较差、缺乏办学特点和大学特色等弊端，尤其是很多大学章程不能充分体现大学自主办学和权力配置等思想。[7]因此，建立和完善大学章程已经成为我国各所大学面临着首要任务。当代大学需要建立健全权力制衡的规章制度和办事管理准则，与时俱进完善大学章程，形成一套有办学特色、内容详细合理可操作的制度模式，这些都是完善大学内部治理运行机制、有效落实监督机制的前提条件。一方面，政府教育主管部门要加强对大学章程建设的指导力度，在依照《高等教育法》和《教师法》规定的基础上进行修订、补充和完善，以便给大学的章程的制定提供法律上的支持。另一方面，大学的领导要高度重视章程制度的制定，大学章程的制定要充分调研，广泛征求各方面的意见，章程的制定要严谨缜密、内容合法，具有可操作性，并且能从本校实际情况出发，体现自身办学特色。现代大学要真正实现有效治理，实现办学的目标，就必须按照科学合理的章程来进行大学管理和运行，大学才能往高水平方向发展。

(四)鼓励社会多方共同参与大学治理

首先，大学是多个利益者存在的场所，在这些相关利益者中，教师和学生是与大学利益息息相关的核心部分。大学在依法管理的前提下要创造一切条件，在治理的过程确实保障师生在大学管理和制定决策的知情权、参与权和监督权，从而保障大学在发展过程各项工作决策的民主性和科学性。一方面，大学要不断建立完善“教职工代表大会”“工会”和“党员代表大会”等大学内部组织监督管理机构的职能并促使其发挥作用，建立完善相对公开、有效、透明的组织运作体制，健全各组织成员的选拔、任用和考核管理机制。[8]做到选举机制公正、章程运行规范以及组织监督机制的透明化，使大学相关利益主体共同治理与监督大学的内部治理。现代大学可以试行建立在大学党委领导下，通过由党委、行政、教授、教职工等代表成员以及校外代表和学生代表共同组成的最高决策机构，这种决策机构组合能使大学内部主体的政治权力、行政权力及学术权力进行重新调整配置，这对于现代大学的有效治理是一种制度创新。另一方面，大学要建立健全高校大学生参与大学治理的相关制度。国家要尽快地完善高校学生参与大学治理的相关法律，保障高校学生参与大学治理的权力。大学要设置学生校长助理制度，还可以通过诸如“校长在线”“校长信箱”“留言板”的形式和途径参与大学治理，这既是对他们权利的保障，也是对行政权力和学术权力的有效监督和制约，它将极大提高大学治理的针对性和有效性。[9]除了鼓励师生参与到大学治理的过程当中之外，其他社会外部力量也不容忽视。大学应积极加强与社会各界的联系与合作，鼓励引导社会各界参与到大学治理的过程中。除了可以通过畅通信息渠道听取社会各界对大学管理及决策的建议之外，还可在法律法规允许的情况下引入社会投资并加强与社会企业进行产学研的合作，一方面解决了大学经费来源单一的问题，另外一方面加强了大学与社会的联系，有助于推动大学的长久发展，助力于长效的社会发展服务。

总之，我国的大学治理任重道远，高等学校肩负着重要的历史使命，要建立中国特色的现代大学制度，必须充分遵循中国的高等教育规律，构建合理有效的大学治理结构，做到依法治校。

[1]国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)[M].北京：人民出版社，2010.

[2]何晓芳，岳鹏飞．我国大学治理研究现状与问题[J]．现代教育科学，2012(5)：101

[3]黄畅.我国公立大学治理结构现状与问题探究[J]．兰州教育学院学报，2013(12)：48.

[4]石艳萍，杨蓉.完善公立高校内部治理机制的思考[J]．会计之友， 2013(11)：115.

[5]席酉民，李怀祖，郭菊娥． 我国大学治理面临的问题及改善思路[J]． 西安交通大学学报：社会科学版，2005(1)：79-81 ．

[6]杨蓉，翟华云. 我国“教授治学”：高校内部治理模式创新研究[J].商业时代，2013(31)：107.

[7]霍羽． 我国大学有效治理的现状及反思[J]． 教育教学论坛，2015(42)：14 .

[8]孙世一． 基于高校内部治理的教代会制度建设[J]． 黑龙江高教研究，2013(5)：41-42 .

[9]崔桓． 社会转型期下我国高校学生参与大学治理探析[J]． 高等农业教育， 2015(8)：73 .

(文字编辑:贾俊兰责任校对：邹红)

Dilemma and Countermeasures: Exploring the Path of Current University Governance in China

KE Ting1，JIN Genghuan1，HUANG Chengzhong2

(1 School of Computer Science and Technology； 2 School of Political Science and Law,Guangdong University of Technology, Guangzhou，Guangdong，510006, China)

Reasonable and efficient governance structure of the university is the inevitable requirement of the healthy development of colleges and universities. This paper analyzes the present situation and existing problems of university governance in China, and proposes the goal of high-level university governance in China. Based on the national conditions of China, it puts forward the suggestions for improving the governance structure of universities in China. The suggestions include building a scientific and rational coordination of the operating mechanism of university power, advocating a university governance mode with “professors governing academic studies”, exerting the role of university regulations in monitoring and governance，and encouraging multiple circles of society to participate in the university governance.

higher education; university governance; countermeasure

2016- 03- 14

柯婷(1986—)，女，汉族，硕士，助教；主要研究方向：高等教育，政治思想教育。

柯婷，金更欢，黄成忠.困境与对策：当前中国大学治理的路径探析[J].社会工作与管理，2016，16(4):88—92.

C640

A

1671- 623X(2016)04- 0088- 05