我国文化管理体制改革的背景、问题及对策*

张　窈　黄先蓉，2

(1武汉大学信息管理学院；2武汉大学信息资源研究中心，湖北武汉 430072)



专题研究山东图书馆学刊2016年第4期

我国文化管理体制改革的背景、问题及对策*

张窈1黄先蓉1，2

(1武汉大学信息管理学院；2武汉大学信息资源研究中心，湖北武汉 430072)

我国文化管理体制改革的开展具有一定的历史和现实原因。从2002年党的十六大做出文化管理体制改革的战略部署至今，我国的文化管理体制改革取得了一定成就，但也存在一些问题。如：“树结构”事业体制根深蒂固、中央顶层设计与地方实践错位、政府与市场关系不顺、文化政策法规体系不完善等。因此必须加快体制改革的步伐，从文化管理体制的顶层设计入手，厘清政府管理职能，理顺政府与市场的关系，完善政策法规体系。使我国文化产业的发展突破体制障碍，实现社会主义文化的大繁荣和经济的快速发展。

文化管理体制改革政府市场制度政策法规体系

制度是在一定环境的刺激下发生反应的一种习惯方式，虽然在某一时期具有相对的稳定性，但是由于其本质上要与一定社会环境下的行为、组织及程序相适应，所以制度必须随着社会环境的变化而变化。我国改革开放三十多年的实践充分证明，制度建设和制度创新是推动我国社会发展、经济增长的重要力量。文化软实力作为当前国际竞争的重要方面，越来越成为综合国力的重要组成部分，因此国家对文化建设的关注度不断提升。党的十五大以来，确立了“大力发展文化产业”的方针政策；2012年，十八大报告从实现“两个一百年”奋斗目标的高度，提出建设社会主义文化强国的战略任务；2015年，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》明确将文化建设作为“五位一体”建设中的关键一环，其重要性不言而喻。文化管理体制改革作为当前我国体制改革的重要方面，是实现我国全面建成小康社会和文化强国战略目标的重要途径。

1　我国文化管理体制改革的背景

文化管理体制规定着一个国家的文化制度，对文化的发展起着至关重要的作用。所以了解我国文化管理体制的发展过程及运行特征是把握改革力度及进度的前提，也是找出改革过程中存在问题的关键所在。从历史发展来看，我国的文化管理体制本质上是中国共产党领导和管理文化及意识形态的一整套方针政策、组织机构和运作机制，“同权分割”是其基本的组织原则。随着全球化和科技的发展，历史遗留的体制问题越来越成为妨碍文化市场发展壮大的绊脚石，市场参与者对健康有序的市场环境的呼声愈来愈大。近年来，中共中央在战略部署上不断深化文化管理体制改革。历史和现实、内部和外部两组动因同时推动着改革前进的步伐。

1.1历史原因

所谓文化管理体制，是指国家管理文化事业、文化活动的组织体系及其运行机制[1]。新中国成立之初，我国参照苏联模式并在结合具体国情的基础上建立了高度集中的计划经济体制。在这种经济体制下，党的一元化领导体制使得文化管理权集中在中央、在党委。统一的行政命令成为资源配置的主要方式。20世纪50年代中国逐渐建立起了比较完备的国家文化事业体系，包括文化艺术系统、文物系统、广播电视电影系统、新闻出版系统等，在国家宏观层面上形成了一种以“同权分割”为组织原则、以“树结构”为基本形态的事业体制，并一直延续到了21世纪初期[2]。为了适应社会主义市场经济的发展，2002年党的十六大报告明确了文化管理体制改革的目标、任务，将深化改革同结构调整相结合。十多年来，市场机制和非国有的产权制度的不断完善，文化领域的体制管理有了一定的改善，但是作为一种“边缘突破”[3]，外层制度改革和基层文化单位的改革似乎未能触动到体制的核心问题。历史遗留的体制局限性使得文化领域政出多门，党政不分、管办不分等问题仍然存在，政府和政策的执行力被限制，经济发展受到了阻碍。

1.2现实原因

改革的最终目的是要进一步解放文化生产力，以适应当前文化经济一体化的大潮，推动国家经济发展。政府作为文化管理体制改革的主体，在改革过程中扮演着重要的角色。管理制度的安排和相关文化管理政策的制定，无不影响着改革的内容与前进的方向。因此，无论是从经济还是政治角度，文化产业发展现实环境的不足与日益增长的发展需求的矛盾，使得文化管理体制的改革既需要从内打破，又需要外部推力。

1.2.1经济原因

在信息化、全球化浪潮的推动下，经济发展越来越需要一个更加自由、开放、有序的市场环境，这对我国现有的管理体制形成了一种倒逼。

一方面，我国当前文化产业结构是从计划经济体制下政府文化行政管理模式中演变而来。文化领域内最初的行业分工和专业分类，是被当做一种文化意识形态在产业形态上的表现形式，而并非作为一种可以创造经济效益的产业形态。十八大报告明确指出当前我国“产业结构布局不合理，传统文化产业结构比重过大，制约科学发展的体制机制障碍较多”，因此要“调整产业结构，突破体制障碍”。调整产业结构的前提是调整产业权力结构，因此文化行政管理体制改革无疑是管理体制改革的核心。

另一方面，改革开放以来，随着我国市场经济的发展，文化领域内新兴行业随科技的进步不断涌现，文化企业不断增多。截止2014年末，全国文化单位为28.74万个,文化市场经营单位(含互联网上网服务营业场所、娱乐场所和民营艺术表演团体)22.00万个[4]。媒介融合时代，社会分工更加专业化，交易范围不断扩大、交易层次逐渐增加，原有的管理体制使得市场交易成本不断增加，管理更加复杂。因此急需建立一套适应市场经济和当前文化领域发展现实的管理制度。

1.2.2政治原因

2002年党的十六大做出了文化管理体制改革的战略部署，将“保障公民文化权利”视为文化工作的重要目标，我国文化管理体制改革正式进入试点推动阶段；2005年，“十一五”规划建议中正式提出“公共文化服务体系”的概念；同年，《关于深化文化体制改革的若干意见》指出“要深化文化体制改革，以体制机制创新为重点，形成科学有效的宏观文化管理体制”、“要加大公益性文化事业投入，逐步构建公共文化服务体系”，文化管理体制改革全面展开；2011年，十七届六中全会通过了《中共中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》；2012年11月，十八大报告从实现“两个一百年”奋斗目标的高度，提出建设社会主义文化强国的战略任务。2013年十八届三中全会将深化文化管理体制改革作为全面深化改革的一个重要方面作出部署；同年12月，中央成立全面深化改革领导小组，主要负责“改革总体设计”“统筹协调”“整体推进”“督促落实”；2015年，“十三五”规划建议中指出要“深化文化体制改革，完善公共文化服务体系、文化产业体系、文化市场体系”等。党中央、国务院这一系列的政策和行动明确了我国公共文化服务战略，政府由管制型向服务型过渡。根据“两分法”的构想，新的文化管理体制应该兼顾公共文化事业和文化产业，以此为依据制定发展目标、政策，构建起符合我国现行市场经济体制的文化行政管理体制是党和政府的政治职责所在，也是实现国家长治久安的重要保障。

2　我国文化管理体制改革进程中应解决的主要问题

深化文化管理体制改革就是要扫清改革进程中的障碍、解决改革问题，而这关键就在于理顺各方面的关系。简而言之，就是政府与党委关系、中央与地方的关系、政府与市场的关系，而维持这几方关系的平衡有序必须要法律来保驾护航。由于历史原因，我国长期以来形成的“树结构”事业体制根深蒂固，使得改革在推进过程中并不顺畅；文化管理体制改革自上而下的特征决定了中央的顶层设计与地方实践在现实对接中存在错位的现象；此外，政府在文化市场管理中的行政干预和部分文化政策法规的缺失也是我国文化管理体制改革进程中急需解决的主要问题。

2.1“树结构”事业体制根深蒂固

我国文化管理体制一向具有高度的行政依附性，其特点是：在中央统一领导下的“条块结合，以块为主，双重领导，分级管理”[5]。条、块分别代表各级文化管理机构和该机构所在的当地党政部门。这种管理体制使得我国文化事业中既有从中央到地方纵向的条条管理，又有属地的块块管理。职能设计交叉，部门间的博弈使得权力与责任之间存在错位、越位与缺位现象。这一方面使得市场无法自由地在资源配置中起到决定性作用，降低了资源使用率和市场运行效率；另一方面，条块分割、各自为政造成的行政壁垒阻碍了公平竞争市场体系的形成。从2004年《关于文化体制改革综合性试点地区建立文化市场综合执法机构的意见》的出台到2013年《国务院机构改革和职能转变方案》的颁布，我国行政管理的组织结构从顶层设计上不断优化，新闻出版广电总局的成立加快了我国大部制改革的步伐。但是历史遗留的文化领域内管理组织的条块化问题并没有完全解决。大部制改革的本意并不是机构合并下管理职能的简单归并，而是实现政府文化管理职能的有效整合。如何构建与市场经济体制相适应的大文化管理职能与机构体系仍需不断探索。

2.2中央顶层设计与地方实践错位

不同于“自下而上”的经济体制改革，文化管理体制改革具有自身的特殊性、复杂性和艰巨性。从管理学角度来看，某个行动必定由一定的动机引起。因而“自上而下”的文化管理体制改革模式就决定了文化单位在改革中的被动地位，内在动力不足也就不足为奇。

从另外一个角度来看，由于我国文化管理体制改革渐进性道路的限制，使改革呈现出“非均衡”的特点，文化领域内的区域差异、行业差异和层级差异持续扩大[6]。这使得中央无法实行整齐划一的管理，转而采用一定的“制度弹性”办法。于是中央简政放权、鼓励地方充分发挥主观能动性逐渐取代了中央统一的集中管理。政策目标的弹性策略落实到各行业、地方就转化为具体实施路径选择的多样性。这一方面给地方具体问题具体分析，立足自身探索地方改革的特色道路提供了土壤；另一方面，这种“政策缝隙”使得地方政府在利益的驱使下和中央产生“不良博弈”。由于我国文化领域的政策法规并不完善，文化绩效的考评未成体系，公共资源和财政支持有限等，使得“弹性政策”成为地方政府谋取利益、推卸责任的“避弹衣”，地方化、部门化、小团体化屡见不鲜。中央与地方的“不良博弈”严重阻碍了文化管理体制改革的进程。

2.3政府与市场关系不顺

深化文化管理体制改革的目标之一就是形成统一、开放、竞争、有序的文化市场体系，更大程度地发挥市场在文化资源配置方面的基础性作用[7]。我国政府对文化的管理历来是以单一的行政管理为主。新制度主义学者拉坦认为“组织与其环境之间的相互关系的变化是引起制度变迁的原因之一”。改革开放后，传统高度整合的“一体化社会”开始向国家、市场和社会三元分立格局转化[8]。外部环境的改变使重新调整政府组织和市场组织、社会组织之间的关系成为文化管理体制改革的“重头戏”。近年来，在文化管理体制改革不断推动下，政府力图从事无巨细的“办文化”管理方式中解放出来，走向“管人、管事、管资产、管导向”的间接管理模式。但是从现实的发展情况来看，文化领域内产业集团的建立并不是市场自觉的资源配置，而是政府在垄断政策下强制干预市场的结果。这一定程度上挤压了其他性质的经营性文化生产单位的生存空间，扰乱了公平的市场竞争秩序。由于市场失灵(主要有三大类：进入壁垒、外部性与内部性)是政府管制介入的必要条件而非充分条件，所以文化行政管理体制改革的目标应该是放松管制与优化管制的并重[9]。将政府主动介入的范围控制在市场失灵的范围内，厘清政府与市场的管理边界是实现深化体制改革目标的重要途径。

2.4文化政策法规体系不完善

新制度经济学家诺斯认为，制度是由社会认可的非正式约束、国家规定的正式约束和实施机制三个部分组成[10]。其中，正式约束就是指人们有意识创造的一系列政策法规。从我国的历史来看，有着五千年文明史的中国在思想层面极具价值的东西并不比西方少，但是传统的“经验习惯”使得我们在历史上更加依靠约定俗成、伦理道德等非正式约束，而将价值层面的东西转化为法律、制度较少，不少学者认为这或许是我们落后于西方国家的原因。

目前，我国文化领域的管理以政策规章为主，法制建设较薄弱。随着改革的深化和经济社会的发展，文化立法不足的问题日益突出。如法律的层级较低，部门地方法规多，国家立法少；法律法规不健全，立法盲点较多；立法内容多偏重于管理而不是服务等。2014年10月，党的十八届四中全会将文化法治建设作为全面依法治国的重要方面作出部署，文化领域的法制建设被提上国家战略日程。政治规则决定着经济规则，健全的法律制度是市场经济有序运行的有效保证，更加适应现实发展需要的文化政策法规体系需要不断被完善。

3　深化我国文化管理体制改革的对策

针对上述我国文化管理体制改革进程中的主要问题，我们需要通过大部制改革来整合、厘清政府管理职能，厘清政府与党委、以及政府各部门之间的关系；通过加强文化管理体制的顶层设计，把握好过渡路径来改善中央与地方的关系；通过转变管理方式，放松管制与优化管制并重来理顺政府与市场的关系；通过加强文化立法，完善政策法规体系，使我国文化管理有法可依。

3.1大部制改革背景下整合、厘清政府管理职能

加快大部制改革步伐是媒介融合背景下我国改革政府管理组织、优化职能的一个有效途径。但是作为一项复杂而又艰巨的任务，大部制改革是一个长期的过程，需要循序渐进。首先要处理好党政关系。有学者把当前实际运行的各种文化职能分为三种基本类型，即文化政治管理职能，文化经济管理职能、文化社会管理职能[11]。在此基础上可以对相关管理机构的管理方向做出大致的区分。由于文化的特殊性，使得文化领域内的企事业单位必须坚持党的领导，因此有关社会舆论的引导控制和意识形态的宣传教育应该与党委宣传部门的管理对接，而有关经济管理和社会管理的职能应交由政府部门承担，优化“党委领导、政府管理”文化管理模式；其次要处理好部门之间的关系。大部制改革下机构调整并不是由原来多个文化行政部门单独行使的职能改为同一机构下各内设部门单独行使。这种换汤不换药的做法与改革的初始目的背道而驰。整合机构设置、科学合理界定各部门的职能范围、理顺权责关系，有利于突破原有的条块限制，降低政府管理成本，提高体制机制的运行效率。

3.2加强文化管理体制的顶层设计，把握好过渡路径

体系的构建是一个长期性、系统性的工作，需要从顶层设计、宏观布局角度予以思考。虽然在中央向部门、地方让权的过程中仍存在不少问题，但是由于中国国情复杂，统一格式化的管理并不能均衡地方的发展，所以依然要坚持中央简政放权、地方增强主观能动性这条道路不动摇，在此基础上找到优化管理的办法。弥补改革内源动力不足、改善中央与地方的“博弈”关系，就必须创新文化管理体制改革的办法，用“系统推进”取代“边缘突破”。相关的文化政策、财政支持要与体制改革同步推进，使地方改革单位由被动转为主动。统一的文化管理的考核应尽快建立，形成谁管理谁负责的工作模式，拒绝在权利占有情况下的责任转移。

3.3转变管理方式，理顺政府与市场的关系

改革是发展的动力，管理是发展的保证。要厘清市场与政府的制度边缘，优化政府的管理方式，充分发挥政府和市场这两股力量。在具体实施中，政府一是要从管微观向管宏观转变。减少中央对具体事物的把控权，如各类行政审批，增强地方的自主性，从事无巨细的管理角色中走出来，着重进行大方向的把控；二是要从直接管理向间接管理转变。计划经济体制下高度集中的行政命令统一管理严重影响了市场主体创造财富的积极性，要改变单一的行政管理方式，学会用法律去规范、政策去引导调节；三是要从管直属向管社会转变，社会主义市场经济体制下，市场才应该是政府管理的中心，要转变把企事业单位作为重点对象的管理方向，切实扮演好市场监管的角色，为文化单位的经营发展提供良好的环境。市场、政府应充分发挥作用，实现文化市场管理中的多元共治。

3.4加强文化立法，完善政策法规体系

道格拉斯·C·诺斯认为：由于缺少进入有法律约束和其他制度化社会的机会，造成了现今发展中国家的经济长期停滞不前[12]。所以要实现经济稳定持续增长，就必须建立与文化管理体制改革相适应的政策法规体系，实现文化市场秩序的法制化。首先要加强文化领域基本法的建立。由于我国构建“公共文化服务体系”战略目标的设置，使文化产业和公共文化成为我国文化领域并驾齐驱的重点项目。“十三五”规划建议中明确提出要推动文化产业与公共文化融合发展。因此需要《公共文化服务保障法》和《文化产业振兴法》这样的基本法来清楚界定文化领域内的一些基本问题，为构建完善的文化法律体系和实现二者融合发展保驾护航。其次，要提升立法层次、均衡地方立法。除了《著作权法》《广告法》《文物保护法》等少数法律出自全国人大，文化市场内大部分现行的规章制度都是由各部委制定，法律层级和效力均不高，各地方、部门立法的成果参差不齐。最后，完善文化市场中的单行法。信息技术带来了大媒体、大融合时代，也使文化市场上涌现了一批新兴行业。由于法律的制定具有一定的“滞后性”，使这些新兴的文化产业领域还存在一定的立法空白。所以必须健全文化立法的类别，保证政府管理有法可依。

〔1〕蒯大申,饶先来.新中国文化管理体制研究[M].上海:上海人民出版社,2010:1

〔2〕傅才武.中国文化管理体制：性质变迁与政策意义[J].武汉大学学报,2013(1):69

〔3〕杨步国.传媒体制创新研究[M].武汉:湖北人民出版社，2006:45

〔4〕文化部财务司.中华人民共和国文化部2014年文化发展统计公报[EB/OL].[2016-1-24].http://zwgk.mcprc.gov.cn/auto255/201505/t20150525_30342.html

〔5〕蒯大申，饶先来.新中国文化管理体制研究[M].上海:上海人民出版社,2010:263

〔6〕傅才武,陈赓.论文化创新战略的确立与文化管理体制的转型[J].华中师范大学学报，2010(11):108

〔7〕刘克利,栾永玉.中国文化体制改革与建设研究[M].北京:中国人民大学出版社,2009:127

〔8〕杨立青.中国文化營理体制改革与“制度变迁”[J].中国文化产业评论，2014(2):104

〔9〕郝婷,黄先蓉.我国文化行政管理体制改革的背景、问题及对策[J].信息管理资源学报，2014(1):95

〔10〕沈阳.比较制度经济和产权理论[M].北京:中国书籍出版社，2013:27

〔11〕陈世香.大部制视角下中部地区政府文化管理体制改革战略思考[J].中南大学学报，2010(12):19

〔12〕卢现祥.新制度经济学能统一社会科学吗？[J].中南财经大学学报，2005(1):22

Background, Problems and Countermeasures of Cultural Management System Reform in China

Zhang YaoHuang Xianrong

The reform of cultural management system in our country has certain historical and realistic reasons. In 2002, the Sixteenth National Party Congress made a strategic plan for the reform of cultural management system. So far, the reform of cultural management system in our country has made some achievements, but there are still some problems, such as the deeply rooted “tree structure”, the dislocation of central top-level design and local practice, the contradictory relationship between the government and the market, and the incomplete cultural policy and regulation system. Therefore, we must insist on deepening the pace of administrative reform and clarifying the government management functions, straightening out the relationship between the government and the market, and improving the policy and regulation system from the top-level design of cultural system management. As a result, the cultural industries in China can break through the barriers of the administrative system and achieve the socialist cultural prosperity and rapid economic development.

Reform of cultural management system; Government; Market; Administrative system; Policy and regulation system

*本文系湖北省教育厅人文社会科学研究专项任务项目“文化管理体制与经营机制创新研究”(15Z003)的阶段性研究成果。

G120

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张窈，武汉大学信息管理学院2014级硕士研究生；黄先蓉，管理学博士，武汉大学信息资源研究中心研究员，武汉大学信息管理学院教授、博士生导师。