城镇居民最低生活保障项目绩效评价解读——以A市M区城镇居民最低生活保障金项目为例

●江建锋

城镇居民最低生活保障项目绩效评价解读
——以A市M区城镇居民最低生活保障金项目为例

●江建锋

城镇居民最低生活保障是按照国家要求开展的民生工程，以保障城镇居民的最低生活需求，对于化解社会矛盾，维护社会稳定，促进社会公平具有重要意义。本文旨在通过对A市M区城镇居民最低生活保障金项目绩效评价案例的介绍，分析民生类补助项目该如何开展绩效评价工作。此外，从对从消费支出替代率的角度对上海市低保标准的制定进行分析，反思低保标准在制定过程中所需综合考虑的方向。

城镇居民最低生活保障绩效评价标准

城镇居民最低生活保障制度是政府依法对城市贫困人口按最低生活保障标准进行差额救助的新型社会救济制度，是社会救助系统的重要组成部分，是对传统社会救济制度的改革和发展，是建立和完善城市社会保障体系的重要保障。国务院1999年9月颁布了《城市居民最低生活保障条例》，指出“持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利”。城镇最低生活保障制度的建立充分体现了我国社会主义制度的优越性，体现了党和政府全心全意为人民服务的宗旨，有利于调整贫富差距，化解社会矛盾，维护社会稳定，促进社会公平。

一、项目简介

为保证A市城镇居民最低生活保障工作的正常开展，A市市政府、财政局、民政局先后就“申报家庭经济状况认定标准”、“低保申请实施办法”、“低保补助标准”等内容制定相应的政策。M区财政局设立城镇居民最低生活保障金项目，民政局严格执行A市制定的最低生活保障政策，在救助标准、救助范围和救助操作方式上与A市保持一致；M区民政局根据A市政策组织实施对最低生活保障申请家庭的资格认定，确保保障金发放的公平公正，充分发挥财政资金的社会效益。

在项目预算方面，M区城镇居民最低生活保障金项目专项资金由M区财政承担。关于预算申请，由M区民政局根据区内上年度城镇低保补助人数及现行的低保标准上报预算申请；M区财政局审核并报人大审批通过后安排预算资金拨付至区民政局；区民政局按照上月资金执行情况拨付下月低保资金至各街道办事处，由街道办事处根据标准按月足额对低保对象进行最低生活保障金的发放。

在项目管理方面，M区财政局负责配合民政部门落实保障经费，加强管理和监督，保证专款专用；M区民政局负责全面、及时地掌握全区最低生活保障对象（家庭）的真实情况及变化情况，指导街镇救助机构开展低保对象的复审工作；M区各街道办事处对申请人进行核对认定，委托区收入核对中心及市核对中心对低保申请家庭进行经济状况核对，根据经济核对报告出具审批意见，根据实际需要，对保障对象人数及补助金额进行规范调整，确保所需资金按时如期拨付、足额到位；M区街镇救助机构负责最低生活保障金申请受理、初核、复核等工作，保证保障金发放的公平公正性。同时，A市民政局负责对本项目进行政策指导、总体协调及资格审核工作的监督与规范。详细流程见图1。

图1 A市M区城镇居民最低生活保障金申请、审核流程

二、评价实施过程

对A市M区城镇居民最低生活保障金项目进行评价过程中，评价组按照绩效评价的基本原理、原则和补助类项目资格审核、资金发放等特点，结合项目绩效目标：保障低保家庭或个人的基本生活，对项目制定完善的工作计划；严格对申请人进行资格审核，保证资格审核、审批结果执行、申请人档案管理等工作实施的规范性，对符合低保补助条件的家庭或个人做到“应保尽保”，对不再符合低保条件的家庭或个人及时清退，做到“应退尽退”；保证补助金发放的规范性、及时性、足额性，设计对应的评价指标体系，指标体系围绕“项目决策”、“项目管理”、“项目绩效”三方面进行设计。

在决策类指标设计上主要考察项目是否符合相应的国家、市级政策，立项是否科学、绩效目标是否合理；管理类指标方面，由于本项目资金为补贴类资金，主要抓住补贴资金的流转来设计资金投入管理、财务管理和实施管理；绩效类指标方面，评价组从项目主要目的入手，结合补助项目的政策性、保障公平性等特点设计相对应的产出、效果、影响力指标，包括救助人员完成率、应保尽保率、补助足额发放率、救助对象满意度、人力资源、信息化水平等。

为保证评价的合理、合规，在实施评价中评价组通过基础信息填报、问卷调查（针对补贴对象）、访谈调查（各管理部门）、合规性检查（针对区民政、各街道办事处）收集相关数据，以支持指标评分和报告撰写。

三、绩效评价结论

通过对A市M区城镇居民最低生活保障金项目的绩效评价，评价组认为：在项目决策方面，该项目依据充分、组织规范、目标实现度高；在项目管理及绩效方面，项目严格对申请人进行资格审核，保证资格审核、审批结果执行、申请人档案管理等工作实施的规范性；项目保证了补助金发放的规范性、及时性、足额性，对补助对象资格审核规范严谨，有效地控制了“骗保”发生的风险，保障了财政资金使用的安全性。

但项目在实施过程中也存在一些不足之处：一是在整体政策设计方面，项目缺失相关低保金追回制度，将给项目的实施带来一定的隐患和风险。二是在项目实施方面，项目缺乏必要的书面计划或实施方案，不利于项目的资料积累和完整实施。

针对项目在实施过程中出现的偏差，评价组建议：一是建立完善低保退出机制，从制度上严格保障低保专项资金的合法合规支出。完善的低保退出机制是维系最低生活保障专项资金使用效益的重要一环。由于相应低保政策由市级单位进行发布，因此建议区民政局加强与市民政局在低保退出制度政策上的沟通与实施反馈，尽快制定完善相应的实施流程、实施方法。通过制度的完善，严格保障低保专项资金的合法合规支出。二是在项目实施单位工作上，评价组建议实施单位以规范的文本形式落实完成工作计划和方案，保障项目的正常开展，项目单位在年初应全面统筹梳理和安排本年本项目的具体工作。

四、对城镇最低生活保障工作的进一步探讨

最低生活保障制度在我国已经实施了多年，实施流程相对较为成熟，实施过程较为规范，整体上而言，各地的区别及变化主要是低保的补助标准。本文选取相对成熟的上海市城镇低保标准进行分析，从消费支出替代率的角度探讨上海市低保标准的制定，从而反思低保标准在制定过程中需综合考虑的方向，为各地低保标准制定提供借鉴。

上海市于1993年开始实施城市居民最低生活保障线制度，以保障生活困难人员的生存权益。最初的低保标准为120元/月/人，随着时间推移、物价上涨，截至2014年最低生活保障标准已历经18次调整，2012年4月1日至2013年3月31日低保标准为570元/月/人，2013年4月1日对低保标准进行调整，调整为640元/月/人，至2014年4月1日再进行调整，调整为710元/月/人。具体调整情况如表1所示。长率为8.52%；消费支出替代率平均增长率为2.07%；

表1 上海市最低生活保障标准历年调整情况及CPI涨幅

2、消费支出替代率=（低保标准*12）/人均消费支出。

上表的数据显示，上海市城市居民人均年消费支出在不断上涨，从2008年至2013年城市居民人均年消费支出增长速度平均达到了8.52%；低保标准也在不断上涨，年消费支出替代率也有所提高，可以看出在消费支出不断上涨的情况下，为保障低保家庭的生活，提高低保标准也成了必然之举。以上海市具体情况来看，消费支出替代率在2013年达到了最高，为27.28%，体现了上海市政府低保标准的制定紧跟了消费支出的增长，显示了低保标准制定的科学合理性。

然而，尽管上海市低保标准不断提升，2013年最低生活保障标准为全国范围内最高水平，但是我国的最低生活保障标准相对于其他发达国家来说依旧处于较低水平，目前我国的最低生活保障标准及制度也仅仅起到了保障低保人员生存需要和最低层次社会安全稳定的作用。因此，如何合理提高低保标准，低保标准的提高量值如何确定，这些问题均需有关部门结合区域具体现状进行进一步的深入分析研究，以制定科学、合理的最低生活保障制度。

（作者单位：上海闻政管理咨询有限公司）

1.陈淑君、付姗娜.2010.地方政府最低生活保障绩效评价指标体系研究[J].商业现代化，10。

2.冯悦.2008.城市最低生活保障制度实施中的问题与对策[J].城市问题，6。

3.杨立雄.2011.最低生活保障制度存在的问题及改革建议[J].中国软科学，8。

（本栏目责任编辑：范红玉）

从数据可以看出，在上海市最低生活保障实施过程中低保标准不断稳步提高，尤其是近几年涨幅较为明显。随着经济不断发展，物价处于不断上涨状态，生活成本在不断攀升，作为发展快速的国际性都市，上海在此方面显得更加突出。因此，为保障上海市低保人员的生活需求，结合上海市人均消费支出等因素，上海市政府对上海市最低生活保障标准进行一定调整。经CPI调整，实际补贴标准从1993年的82.14元调升到2012年的178.57元（以1990年为基年），每月低保购买力有一定的增长，保证了上海市的最低生活保障标准基本能够满足上海市低保家庭的日常生活需要。

最低生活保障标准的制定需满足社会保障制度实行的适度性原则，即社会保障的水平应与一个国家或地区的经济社会发展水平相适应，保障水平不能过高或过低。救助标准过高，易形成低保福利依赖，造成财政负担；标准过低又影响制度保障的有效性，无法充分满足低保家庭日常生活需求。评价组根据上海市的城镇居民人均年消费支出，计算出低保的消费支出替代率（消费支出替代率=（最低生活保障标准*12）/人均消费支出），进而探究城镇居民最低生活保障水平的合理程度。详细数据见表2。

表2 上海市历年城市居民人均年消费支出（2009-2013年）

说明：1、2009-2013年城市居民人均年消费支出平均增