法治视阈下我国非税收入多元差异性规制体系构建

●王蕴波

法治视阈下我国非税收入多元差异性规制体系构建

●王蕴波

非税收入是我国财政收入中的一项重要收入形式，由于其在收支两方面的特殊之处，一直以来都是政府财政改革的重点对象。近段时间以来，我国开展了法治财政建设，宏观经济发展也呈现了新的特征。非税收入在财政收入中的占比上升、非税收入的来源日趋复杂，但由于非税收入的特性，导致短期内却不能退出财政领域。因此，在新形势下，以法治财政的理念为指引，探讨以法律手段对非税收入进行多元差异化的规制，形成由行政主导向法治主导过渡，才能规范政府的非税收入管理，并通过约束公共部门公共服务职责实现对社会公众合法财产权益的保障。

非税收入法律主导规制体系

按照公共财政理论，政府的非税收入是指除政府税收之外的其他收入形式，它依托于政府的行政权力、政府信誉、国有资源（资产）的所有权，由各级政府、政府组成部门、代行政府职能的社会团体及其他组织依法取得，其目的是通过提供特定公共服务、准公共服务来满足社会公共需要或准公共需要，它构成了政府财政收入的主要来源，也是政府参与GDP初次分配与再分配的一种重要形式。在我国，非税收入主要包括：社会规制性非税收入、资产资源型非税收入和成本补偿性非税收入等。非税收入是我国财政工作中所必须面对的一种特殊资金形式，这部分资金存在来源上的多元性和应用上的灵活性等特征，因此，从上世纪90年代开始，我国政府便对于非税收入（当时称为预算外资金）开展全面清理工作，历经全面“收支两条线”、政府收支分类改革、费改税等改革措施，非税收入改革已经取得突出的成效。

近段时间以来，我国宏观经济发展进入了新阶段，经济发展速度、发展动力和发展模式等都发生了根本性的变化，相应地，财政收入结构和增长速度都发生了相应的变化。在此背景下，探讨作为我国财政收入中的特殊形式——非税收入的规制问题，就被赋予了突出的重要性与时代特征。

一、新常态下非税收入的新特征

自从2008年美国次贷危机以来，我国经济受到国际环境的影响，既有的经济发展理念和发展模式没能将我国经济带回原有的发展轨迹，经济发展进入了一个全新的发展阶段。本文认为：政府与市场关系的重新定位、经济发展速度的调减和经济结构的优化升级是最核心的三个特征。这三个特征及其对于我国非税收入造成的影响如下：

（一）混合经济的定位导致非税收入的存在将长期化

党的十八届三中全会报告《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出，“要发挥市场在资源配置中的决定性作用”，这对于市场的地位给予了极高的肯定。但要看到：首先，这种作用是决定性作用，并不是全面作用，也就是说，在市场发挥决定性作用的领域之外，仍然有政府发挥作用的空间，虽然这种空间比照以往被压缩，但毕竟还为政府发挥作用留出了空间；其次，市场决定性作用的发挥领域被限定在了资源配置方面，也就是说在收入分配、经济稳定与社会发展等方面，市场是不能发挥决定性作用的。因此，虽然《决定》要发挥市场在资源配置中的决定性作用，但这并不是要否定政府，而恰恰相反，政府在应该发挥作用的领域将进一步发挥应有的作用，这种作用的发挥不能因为强调市场在资源配置中的决定性作用而有所降低，相反，还要加强。否则，一旦政府出现职能缺位，市场的作用也将无从谈起。因此，政府定价的主要形式——非税收入也将会长期存在下去。

（二）经济增长速度调减导致非税收入占比上升

自2007年以来，我国经济受到美国次贷危机的影响，增长速度显著下滑，虽然国内生产总值（GDP）总量仍然逐年上涨，但其增长速度却整体呈现下降态势。具体情况如表1所示。

表1 我国GDP及其增长速度表（2006—2015年）（单位：亿元，%）

从表1可以看出，我国GDP增长速度在2007年达到14.2%的高点以后，从2008年开始，GDP增长速度呈现整体下滑的态势，到2015年下降为6.9%，经济增长速度进入下降通道。

与此同时，非税收入作为我国财政收入中的重要来源，其变化如表2所示。

表2 非税收入占财政收入比重变动表（2006—2015年）（单位：亿元，%）

注：由于《中国统计年鉴（2015）》并未包含2015年的财政收入数、税收收入数和非税收入数，文中这三个数字是根据财政部公布的一般公共预算收入数、税收收入数和非税收入数填列的；由于我国非税收入是从2007年开始统计的，因此2006年的非税收入是通过以下公式计算得到：非税收入=当年财政收入-当年税收收入。

从表2可以看出，在2006—2015年的10年间，我国非税收入从3955.85亿元增长到27325亿元，增长590.75%，年均增长约59.08%，超过同期财政收入（年均29.27%）和税收收入（年均25.88%）的增长率。从非税收入占财政收入的比重看，在此10年间，这一比重由10.21%上升到18%，呈现逐年上升的趋势。

这说明，非税收入并没有随着财政管理的日趋正规化而逐渐消失，相反，这部分收入在财政收入中所占比重却不降反增。

（三）经济结构优化升级导致非税收入的监管难度加大

传统意义上，我国的经济发展对资源及资源型产品的依赖性很强，因此，我国非税收入中有很大一部分来源于资产资源性收入，如：土地出让金、矿产资源使用费收入等，但这种对资源的超常开发走的是“吃资源饭、环境饭、子孙饭”的发展模式。由于资源的有限性和不可再生性，导致这种发展模式的不可持续性，因此，在新阶段，这种模式将让位于以“转型升级、生产率提高、创新驱动”为主要内容的科学、可持续、包容性的新发展模式。这种转型升级将使传统的非税收入来源日趋枯竭，取而代之的是非税收入的新来源。这对于已经适应了传统非税收入来源的规制系统来讲，将会提出更新的课题、面临更复杂的局面。

总之，在经济发展的新阶段，新的特征决定了非税收入在我国的财政收入体系中将长期存在，它在财政收入中所占比重不但不会下降，反而出现了上升的态势，伴随着经济结构的转型升级，非税收入来源上的多元化导致对非税收入的规制将面临更大的挑战。

二、非税收入规制的新要求

鉴于新形势下，经济发展所导致的非税收入新特点，在接下来一段时间内，非税收入规制应体现以下新要求。

（一）规制目标：规范而非取缔

从上个世纪90年代开始，我国政府就认识到预算外资金（非税收入的前身）在筹集和使用方面存在的诸多问题，比如：乱收费、乱摊派、乱罚款的“三乱”现象，搭车收费现象和“小金库”现象，在资金管理和使用环节的超标准支出现象等，这些问题不仅破坏了财政收支的严肃性，影响了政府的形象，也扰乱了市场经济秩序。因此，我国政府对预算外资金进行了大规模的改革，从改革的手段看，主要是进行了“费改税”，将具备条件的预算外资金改为具有固定性、强制性和无偿性的税收。但结果却出乎人们的意料，即：经过长时间、大规模的费改税，非税收入仍然大量存在。究其原因，主要是因为非税收入设立的初衷与存在的价值主要在于它能在一定程度上弥补国家公共资金的缺口，只要公共资金缺口依然存在，非税收入就有存在的理由，虽然可以将一部分以“收费”为主要形式的非税收入逐步进行规范与清理，但在短期内将非税收入简单置换成税收收入缺乏理论支撑，也存在技术手段障碍。

前文已经提到，非税收入的本质决定了其将长期存在，而且从目前的情况看，非税收入的占比还呈现上升的态势，因此，通过“费改税”将非税收入全部取缔并不符合经济实际。那么，更实际的做法就是对非税收入进行规范，在发挥其正常功能的前提下，将其不尽如人意之处予以规范。

（二）规制方式：法治主导而非行政主导

在法治国家的财政管理工作中，不仅在税收管理方面坚持税收法定的基本原则，而且政府在非税收入管理方面同样有着严格的规制（比如：主要的非税收入项目必须有清晰的、一般性的框架法律授权。为了能使收费在一定范围内进行适应性调整，这种一般性的法律授权不为收费设置明确的标准，减少了频繁的立法授权），坚持法治主导模式。

我国传统的非税收入规制主要是依赖行政规章和命令①，这是一种典型的行政主导方式，这种方式按照非税收入的不同来源、不同使用方向和不同的管理要求，由主管部门分别出台管理办法，实行“一事一议”，缺少全国统一的规制非税收入的法律体系。这种规制方式下，由于规制非税收入行为的上位法立法体系的缺失，政府只能用法律位阶较低的行政法规，这在内容和性质方面与其所规制的非税收入法律关系并不匹配，导致我国非税收入法律授权的原则无法实现，各级政府自我赋权的方式较为普遍。

另外，这种行政主导的规制方式适用于非税收入种类单一、管理分散的发展阶段。但是，现阶段我国非税收入管理呈现两个特点：第一，多元化来源。非税收入来源将日趋多元化，如前所述，随着我国经济结构的调整、经济增长方式的转变，非税收入的传统来源将有所变化，来源多元化的发展趋势不可避免，规制的难度将扩大。这两个特点决定了我国非税收入传统的行政主导规制方式将不可持续，不能适应新的经济形势发展的要求。客观上要求引入法治主导的规制方式，因为这种规制方式的正规性、严肃性和稳定性将能很好地满足非税收入发展的新要求；第二，集中化管理。经过多年对非税收入的改革，我国已经在非税收入项目设立、资金征收、过程管理、绩效考评、退出等环节形成了一整套切实可行的做法，并且实现了由财政部门归口管理，这种集中化管理方式下，行政主导模式政出多门的问题就显现出来了。

（三）规制出发点：非税收入提供者的利益诉求

非税收入调整的是一种收入分配关系，这种分配关系主要围绕公共产品（服务）提供与消费的成本分配与负担，是一种公私主体之间，围绕公共利益与个体利益融合过程中发生的双向利益分配关系。因此，其法律关系的构成主体就应包括两方面：非税收入的征管者与非税收入的提供者。二者相互之间具有高度的融合性与统一性，如果仅仅强调一方，而忽视另一方的诉求，长此以往可能会导致双方总体法律关系的失衡，进而引起非税收入法律关系的异化。

在这两者关系之中，我国传统的规制模式仅从行政法等管制性公法关系出发，主要偏重于对非税收入的征管者进行规制，侧重于对政府取得、管理与使用非税收入等环节提供相应的制度安排，致力于解决非税收入的范围、类型、征收标准和程序等一系列问题，从而完全忽视了非税收入提供者的利益诉求。这容易导致两种风险：第一，非税收入沦为准税收的风险。在不顾及非税收入提供者利益诉求和公共产品（服务）本身质量与效果评价的情况下，政府通过建立命令与服从的强制法律关系，并对社会主体的财产进行征收，体现了强制性、固定性、无偿性等特征，使非税收入沦为公权力部门纯粹的管制性行政关系的副产品，进而可能导致非税收入沦为准税收法律关系，背离了非税收入设立的初衷；第二，导致全社会福利水平下降的风险。如果非税收入的设立、标准的确定等均不考虑提供者的利益诉求，可能会导致非税收入的提供者不认可政府部门提供的公共产品（服务）的质量与价格，不愿意主动承担相应的公共服务成本，拒绝缴纳非税收入，这会导致政府因资金不足而降低这部分公共产品的数量与质量，从而引起全社会整体福利水平的下降。

近一段时间以来，非税收入在我国财政收入中呈现“占比日益上升，来源日趋多元化”的发展趋势，其利益涉及面必然越来越广泛，因此，必须关注非税收入提供者的利益诉求。政府应当从权责一致的角度，构建非税收入征管者与提供者之间权责的平衡，尤其要从非税收入提供者的视角，关注政府等相关公共部门对非税收入的管理控制、提供公共服务的能力和方式、公共产品（服务）的质量与数量，以及非税收入提供者自身权利与诉求的救济途径。

三、多元差异性法律规制体系的建构

作为政府提供公共产品（服务）而在正常税收之外取得的资金，非税收入要能满足不同社会主体的特定公共需求，而满足这部分特定化的公共需求的责任需要由多级政府、多层次公共组织和多方面社会主体共同承担。因此，鉴于新形势对于我国非税收入所提出的新要求，本文建议构建差异性、多元化的规制体系，针对不同的非税收入形式，采用不同的法律规制手段，形成多元差异性的规制体系。具体如下：

（一）强化对社会规制性非税收入的法定授权规制

社会规制性非税收入主要着眼于消除负外部效应。对于这种负外部效应，政府的传统手段是采用行政权予以规制。随着我国政府行政权职能的不断社会化，对于社会规制性非税收入应采用法定授权规制原则。这种原则的实施主要应采取非国家强制手段，非税收入征管者在这方面要遵循非固定性、非强制性和有偿性等原则，同样地，非税收入的提供者在具体法律活动中就相应体现出了一定的收益性、自愿性和选择性。这方面要注意以下几点：

1、突出法定授权规则。在各级政府实施社会规制性的过程中，对于现行非税收入中不合法的行政审批事项要逐步依法取缔，对于新设立的非税收入（主要包括行政事业性收费和政府性基金项目），必须有明确具体的法律、行政法规规定作为依据，严格遵循法律保留原则。

2、提升收入设定权的层次。将社会规制性非税收入的设定权进一步向中央层面集中，从而提升这部分非税收入设定权的层次。这能有效避免项目设置过多、过乱问题；地方政府现有合法的非税收入项目，仍可以继续存在，不过其保留、变更、废止等将要严格依据相关法律和各级政府的行政职权，改变地方政府长期以来形成的以“自我赋权”方式随意设定收费项目的非法治现象，在实施社会规制行为与保护相关社会主体财产权益之间实现新的再平衡。

3、体现法无授权不可为原则。在立法活动中，要进一步明确政府的权限、非税收入的设定范围和设定程序性等法律要件，以规范对各层级政府部门在非税收入管理方面的授权行为，从而避免地方政府在非税收入项目设定方面出现“自我赋权”的随意行为，进而规范现行的非税收入法律规范体系，真正体现并诠释法无授权不可为。

（二）加强对资产资源型非税收入的公共产权规制

资产资源型国有资产抽象意义的所有主体为国家，国家通过对不同形态的国有财产或公共资源征收出让金或有偿使用费而形成非税收入。在这个过程中，各级政府通过这部分非税收入的征收，可以实现两个目的：一方面，让渡了管辖范围内部分国有资源和资产的收益权；另一方面，将这部分公共资源合理配置到经济社会发展所需的相关领域，间接维护并保障了社会公共利益的实现。在这一过程中，政府要建立公共产权制度，以公共产权对这部分非税收入进行规制。理由如下：

1、将“国家所有，分级管理”原则做实。由于国有资产（尤其是资源型国有资产）的分布具有典型的地域性特征，因此，我国的中央政府一般是先制定基本原则，然后通过授权的方式委托地方政府代替其行使所有者职能。然而，由于中央没有进行明确的法定授权，就使这种“分级管理”变成了事实上的“分级所有”，地方政府拥有了这部分资产完全的收益权和处置权。因此，通过明确公共产权所有者，将“国家所有”做实，让国家能够真正实现对这部分资产的所有权、收益权和处置权。

2、有效实现公共资源市场化配置。在现实中，由于对这部分资源型国有资产的管理存在事实上的法律制度缺位，导致这部分资源在出让、流转等环节存在多种不规范的现象。在市场化、企业改制和招商引资等活动中，一些政府部门、企事业单位或个人相互勾结，通过定向招标等不正当手段，获得了大量的土地使用权、矿藏资源开发权等。这些披着市场化合法外衣的行为，本质上却恰恰是一种“反市场”的配置方式。因此，为了真正实现并保障公共资源配置的市场化，必须确立公共产权制度。只有首先明确了公共产权的所有者，并以立法的形式明确各级政府在公共资源配置中的权力范围和行为方式，才能够真正摒弃资源型国有资产的行政配置方式，形成向市场化配置的过渡。

（三）规范对成本补偿性非税收入的特许经营规制

公共产品与服务事业关乎社会公共利益，为了提高效率、降低成本，政府应该在这一领域引入市场竞争机制和民间投资，扩大特许经营②的范围，逐步开放对经营主体及其经营范围的各种限制性规定，将城市水电气、公共交通、垃圾处理等行业纳入特许经营的范围，通过试点PPP模式，让市场的手段为公用事业选择合格的投资者与经营者，为社会提供更加高效和便捷的公用事业产品与服务。在这方面政府要注意以下两点：

1、从立法角度，要提升地方立法的层次。从事权归属方面看，发展地方公用事业应当属于地方政府的职权，因而为规范当地公用事业发展，地方政府可以因地制宜地制定地方性法规和政府规章。在这一过程中，要保证地方政府的立法绝对遵从行政许可法等上位法的理念与规定，避免出现地方政府为谋求私利而置特许经营的公益性于不顾，进而滥用政府特许经营权的现象。另外，还要做好与现有法律规定的衔接工作，在总结经验的基础上，将具备条件的部门和地方规章、规范性文件上升为法律规范，通过提升地方立法的层次，为公共事业特许经营提供更完善的制度保障。

2、从法律实施角度，要提高立法实施的权威性。在特许经营法律关系的具体实施过程中，政府主管部门与公共产品与服务提供主体双方要严格遵守特许经营协议所约定的事项，在公共产品（服务）的供给质量、价格（收费）的确定程序及调整流程等主要方面，双方应当严格按照协议的规定执行。另外，当不确定的事项出现后，双方要在特许经营协议的框架之下，依照法治化的方式进行事中和事后协商。

（本文为2013年国家社会科学基金青年项目《财政风险防控与我国国家资产负债表构建研究》<批准号13CJY012>；中国博士后科学基金第58批面上资助项目《预算监督公众参与模式设计与机制构建研究》<资助编号：2015M581464>；2014年黑龙江省博士后资助项目“基于资产负债观的财政风险预警模型与治理机制研究”<资助证书编号LBH-Z14122>；2014年黑龙江省哲学社会科学项目《环境损害赔偿制度体系与立法模式比较研究》<项目编号：14B006>阶段性研究成果）

（作者单位：哈尔滨商业大学法学院）

注释：

①目前，我国非税收入现行法律规制文件包括《关于加强政府非税收入管理的通知》、《行政事业性收费标准管理暂行办法》、《政府性基金管理暂行管理办法》、《关于深化地方非税收入收缴管理改革的指导意见》等文件。

②关于特许经营的属性，可以从两方面来认识：一方面，它是政府对公共产品或服务进行管制的工具；另一方面，它又是政府与其他多种性质公共服务提供主体在提供公共产品与服务的协作中确认彼此权责的法治框架。

1.冯辉.2014.地方政府非税收入的激励与法律规制——理念重塑与类型化对策[J].广东社会科学，4。

2.贾小雷.2015.国家治理背景下非税收入法律规制的思考与展望[J].地方财政研究，10。

3.孙结才.2010.关于非税收入管理法制化的思考[J].重庆三峡学院学报，5。