终身追责：国企投资决策再上“紧箍咒”

终身追责：国企投资决策再上“紧箍咒”

背景材料：

国企经营投资决策有了硬约束。近日，国务院办公厅印发《关于建立国有企业违规经营投资责任追究制度的意见》（以下简称《意见》），在国企发展历程中第一次提出“实行重大决策终身责任追究制度”，是完善国有资产监管、落实国有资本保值增值责任、防止国有资产流失的重要制度安排。

《意见》指出，要按照完善现代企业制度的要求，以提高国有企业运行质量和经济效益为目标，以强化对权力集中、资金密集、资源富集、资产聚集部门和岗位的监督为重点，严格问责、完善机制，构建权责清晰、约束有效的经营投资责任体系。在2017年年底前基本形成国有企业违规经营投资责任追究制度和责任倒查机制，在2020年年底前全面建立覆盖各级履行出资人职责的机构及国有企业的责任追究工作体系，形成职责明确、流程清晰、规范有序的责任追究工作机制。

《意见》强调，国有企业经营管理有关人员违反国家法律法规和企业内部管理规定，未履行或未正确履行职责造成国有资产较大或重大损失，以及其他严重不良后果的，应当追究责任，且实行重大决策终身责任追究制度。一是针对违规经营投资问题集中的环节，明确了9大方面54种需追究责任的情形，包括集团管控、购销管理、工程承包建设、转让产权及上市公司股权和资产、固定资产投资、投资并购、改组改制、资金管理、风险管理等方面。二是规定资产损失包括直接损失和间接损失，对企业违规经营投资发生的资产损失，应当在调查核实的基础上，依据有关规定认定损失金额及影响。三是明确经营投资责任包括直接责任、主管责任和领导责任，责任追究应根据资产损失程度、问题性质等，对相关责任人采取组织处理、扣减薪酬、禁入限制、纪律处分、移送司法机关等方式处理。四是提出责任追究工作原则上按照干部管理权限组织开展。达到较大或重大资产损失标准等情况，应当由上级企业或履行出资人职责的机构开展责任追究工作。

国企改革历来是社会关注的焦点，也是全面深化改革中一块难啃的“硬骨头”。长期以来，一些国企投资出现巨亏，国企高管却可全身而退，这种权责不对等的局面，让国企高管们在投资决策时多了几分“任性”。《意见》的出台，第一次对国企投资决策提出了“终身追责”制度，意味着国企负责人无论是否离开企业都要对所作的重大投资决策承担责任，给国企投资决策戴上“紧箍咒”，过去国企投资决策约束失之于宽的情形将得到遏制。《意见》的出台对于新一轮深化国企改革意义何在？终身追责对国企投资决策将产生哪些影响？本期监督沙龙聚焦国企违规经营投资责任追究新规，就相关问题展开探讨。

新规划定国企投资决策“负面清单”

主持人：据相关媒体报道，根据审计署2014年发布的11家央企审计公告显示，上百亿元投资亏损中，不少看上去十分“任性”：有的企业借给民企20亿元买矿、次年再花40亿元高价回购；近几年，国企走出去步伐加快，大手笔“买买买”，但不少项目转眼成亏损黑洞，几十亿甚至上百亿投资打了水漂；还有一些国企只关心负责人任期的营收数字好不好看，不切实际追求规模，加剧产能过剩，最后滋生一批僵尸企业。问题是，亏损之后，许多决策者只要换家企业、换个岗位就可卸责，有些甚至留在原有岗位继续发号施令。这些现象您作何解读？反映出国企投资经营的哪些问题？

张明：监督沙龙曾经组织过国企经营风气不正的相关讨论，如央企腐败、上市公司独董离职潮等。国企投资经营舞弊仍与曾讨论过的问题一样，根源都在国情条件下国企的特殊地位。因为，国情条件下国企实际上是一个比较特殊的领域，即国企的市场生产经营管理通常处于相关党政管理的外围。一方面国企置身市场经营管理及商务活动，与相关党政权力中心及运作基本不相干；另一方面国企领导与相关党政权力中心又有十分密切的关系。这就是我国国企经营管理问题多、困难大、情况复杂，以及上述现象长期存在并难以改变的基本原因，也是国企改革历来成为社会关注焦点和全面深化改革中的一块难啃“硬骨头”的基本原因。

上述现象反映国企投资经营方面的问题：一是投资权责不匹配或有投资权而不承担责任，所以屡屡导致投资失误、失败且责任不得追究。二是投资论证、决策有问题，如缺乏严格科学的投资论证或是领导个人说了算等，使国企或国家投资成为领导个人投机、谋私、寻租的工具。三是投资管理体制和业务流程欠完善，试想不少国企投资项目转眼成亏损黑洞，几十亿甚至上百亿投资打水漂，盲目投资加剧产能过剩并滋生僵尸企业等现象的存在，投资管理体制和管理流程何在？四是相关的财政管理、审计职责、人大监督等，在国家资金监管方面的应有职责或基本职责缺位。

翟继光：上述现象的存在表明我国国有企业领导考核机制的不健全，一方面是相关制度建设不完善，另一方面是现有的制度执行不到位。国企投资经营最大的问题是效率低下，上述投资亏损的现象只是其中一个方面，也就是显性的一面，除此以外还有隐性的一面，即没有达到适当的发展速度，没有取得适当的利润和营业收入。由于对隐性效率低下的考核比较困难，我国尚未在这方面建立切实可行的考核制度。导致上述现象的主要原因并非缺乏相关考核制度和责任追究制度，而是执行不到位。另外，我国对国企领导的考核是多方面的，并非仅仅局限于经营效益，因此，有些领导虽然在经营效益方面没有成绩，甚至有过错，但在其他方面表现比较突出，也有可能得到功过相抵的处理，甚至有可能被提升。因此，我国在国企投资经营责任追究方面存在的问题可能并没有表面看上去那么严重。

章荣君：在我看来这些现象主要表明国有企业管理不规范、缺乏硬约束尤其是对企业高层管理者缺乏有效约束的恶性后果。在《意见》出台之前，一定程度上存在国有企业高管自由裁量权过大，缺乏成本收益核算意识，在其经济人动机的驱使下，不切实际追求规模、上项目等，从而造成了上述现象，最终导致因投资不当而形成亏损、国资流失。由于国有企业经营投资上缺乏明确具体的规定，给一些企业主要领导人留下很大的制度空间，而《意见》的出台正是针对这一问题，堵住了制度的漏洞，切断了企业高层滥用职权进行不当投资决策的渠道，从而为促进国有企业经营投资健康运行和发展奠定了基础。

王丛虎：没有规制、没有约束、没有惩戒，结果必然是权力被滥用。国有企业的投资经营活动缺失了约束和制裁，就像脱缰的野马，必然是肆意妄为。几十亿甚至上百亿国企投资的损失损害的不仅仅是看得见的国有资产的流逝，更有看不见的国有企业的国际和国内的声誉问题，乃至直接影响到整个国民经济发展方向性问题。这些问题的出现暴露出了国有企业投资经营风险评估、绩效管理、追责机制和惩戒制裁都存在漏洞。

吴建军：这些现象反映了由于缺乏有效的监督体系，国企经营决策不规范的领域在拓展、程度在加深，结果是企业重大决策违背基本经济规律，这不但造成国家资产流失、降低了经济效益，也败坏了社会风气，对经济、社会产生一系列的不良影响。这说明国企经营过程中的委托人缺位、代理人侵犯委托人利益的问题十分严重，进行国企经营决策机制改革，从而强化对代理人的监督与约束十分必要。

主持人：此次《意见》中列举了九大方面54种需要追责的情形，实际上都是过去长期发生甚至比较严重的方面，根据背景材料，这九个方面包括：集团管控、购销管理、工程承包建设、转让产权及上市公司股权和资产、固定资产投资、投资并购、改组改制、资金管理、风险管理等。国企高管因违规、未履行或未正确履行职责而造成国有资产损失的，有可能面临终身不得担任高管的追责，还有可能被扣减和追索绩效年薪或任期激励收入。与此同时，划定了54个“雷区”，这些具体规定相当于给国企高管开出一份负面清单。对于此次《意见》的这些有较强针对性的追责规定，您怎么看？

张明：国企经营管理九方面、54种追责的规定颁布，一是表明党十八大“制约监督权力”的治国方略，已从制约监督权力发展到完善职责制度和后续追责及效果管理。二是不同领域的职责制度建设逐步趋于完善。如前不久颁布的《中国共产党党员问责条例》，是党员党纪及职责追责条例；此次《意见》则是国企经营管理者经营管理职责追责条例。由此，包括党、政、企在内的职责及追责制度体系已基本建立。是否可以说，一个以讲求职责规范、注重职责履行、塑造职业操守的时代或许即将到来呢？三是《意见》全面覆盖企业经营管理的方方面面和具体业务环节，并且追责完全紧扣企业经营管理具体业务环节中的“资金使用”这一核心，从根本上抓住了国企经营管理职责的“牛鼻子”及其追责关键。四是追责规定具体深入企业经营管理业务细节，可行性高、操作性强。除直接用于国企经营管理追责外，还具有直接规范国企经营管理行为及国企经营管理活动，避免国企经营亏损和增加盈利，防范国企经营管理舞弊，塑造良好国企经营管理风范和企业文化等多方面作用。五是从制度建设讲，颁布有较强针对性追责规定是建立健全制度和完善制度建设的具体表现与基本标志，但要严格执行、真正落实和取得效果，还有较长一段路要走。

翟继光：《意见》中规定的这些情形都是实践中问题比较突出的，明确列出这些情形一方面为未来的责任追究奠定了制度基础，另一方面也起到了督促国企领导在这些方面规范投资经营行为的作用。上述负面清单涵盖了国企经营投资的主要方面，已经比较全面，如国企领导在这些方面均能遵纪守法，严格按照既有程序办事，则国企在投资经营领域的乱象基本上可以得到控制。

章荣君：这些规定具体而明确，采用列举的办法将其一一穷尽，其中主要的好处在于：这些列举的54种追责情形，能够促使国有企业高管在经营投资过程中将其拿来与自身的行为进行对比，能够起到较好的警示作用。划定的这54个“雷区”，其主要目的就是在于使企业的高管们保持高度的警惕，从而使其“不敢越雷池一步”，继而把国有企业的投资决策权关进制度的笼子里。

王丛虎：在此之前，有关规范国有企业资产管理和投资经营法律法规以及规范性文件已有一些，但许多针对性不强、操作性差、威慑力不够。此次《意见》所列举的54个“雷区”则针对具体问题、具体情形，设置明确的标准和底线。这对于国企中违规经营的行为具有很强的约束力。

吴建军：从《意见》的具体内容看，《意见》是在对国企经营决策中所存在的问题广泛调研、深入分析的基础上作出的，从而具有较强的现实基础及针对性，追责规定可操作性也比较强。毋庸置疑，《意见》将成为国企改革的重要组成部分，对于完善国企治理机制，提高经营决策的科学性意义重大。追责规定对违规经营、任性决策进行有效遏制的同时，也将对国企的保值增值起到关键性的作用。

终身追责，建立国企投资决策硬约束

主持人：实际上，对于国企负责人问责等问题过去已有相关规范，如2008年10月1日《中央企业资产损失责任追究暂行办法》开始试行，办法规定：企业发生资产损失，经过查证核实和责任认定后，将根据损失程度及影响对相关

责任人分别给予处罚。其中，对资产损失责任人的处罚包括经济处罚、行政处分和禁入限制三大类。2012年12月29日，国资委又发布《中央企业负责人经营业绩考核暂行办法》，办法指出，在任期考核评价中被确定为不称职，或者连续两个年度考核评价结果未达到称职的，一般予以免职或者撤职。但前述文件都存在法律惩处力度小、威慑力不足且落实不到位等问题。新规强调“终身追责”，将对扭转“高管犯错、国家买单；前人犯错、后人收拾”发挥强有力的约束作用。那么在您看来对国企负责人建立“终身追责”制度意义何在？对今后国企投资决策将产生哪些影响？

张明：理想地讲，对国企负责人建立“终身追责”制度的意义，在于建立永续性的责任人约束，避免责任人的责任期投机，直接杜绝责任人功利心理，间接地逐步改变社会的功利风气。因为，“终身追责”似乎是一项通俗易懂、简明易行的长效、显性硬措施。通俗易懂就是容易识别、判断，也容易实施监督，长效、显性就是投资项目与国企负责人“终身捆绑”。在信息公开条件下，“终身追责”制是对国企负责人及所实施投资项目实行终身监督，从这点讲，“终身追责”制似乎能改变原有相关制度颁布后存在的惩处力度小、威慑力不足、落实不到位等问题，对今后国企投资决策及实施也会产生相应影响。

“终身追责”制如果严格实施，对今后国企投资决策将产生的影响，首先是通过强化国企负责人的投资决策终身职责意识，促使其强化国企投资决策管理。其次是促使国企负责人钻研市场经营及商务管理业务，提高市场经营及商务管理的判断预测、运作操控能力，正确有效实施投资项目决策及业务管理。最后是促使国企负责人强化投资决策全面职责意识，即除自己在投资决策上尽职尽责外，还必须防范所辖范围的投资决策职权滥用殃及自己。

翟继光：对国企负责人建立终身追责制度是一个新的尝试，其主要意义在于打消国企负责人的侥幸心理，避免任期考核无法发现隐性损失和长期损失的问题。国企投资经营的损失有时在短期内无法发现，或者并不明显，当其明显时，当时作出决策的领导可能已经调任其他岗位，由于任期考核评价等都已经做过，此时再追究其当年的责任已经没有明确的制度依据。终身追责制度的建立就为这种情形下的追责奠定了制度基础。这一制度的建立将导致国企负责人在进行投资决策时更加谨慎，相关决策的内部程序会更加完善，相关投资决策可能造成的损失也将会大大降低。当然，另一方面也会导致未来国企的投资决策效率大大降低，因为要经过更多个审批环节，每个环节进行论证的时间也会更长。因此，仅从投资决策效率的角度来看，这一制度的优劣恐怕还有待实践的检验。

章荣君：2008年的《中央企业资产损失责任追究暂行办法》以及2012年的《中央企业负责人经营业绩考核暂行办法》，这两个暂行办法初衷也是在于对企业负责人进行相关的约束，但是由于在相关的规定上过于原则，缺乏细化，并且没有把相关责任人可能会犯错误的各种情形进行列举，所以在现实中虽然有一定的效果，但是不能起到切实的约束作用。因此也就存在着法律惩处力度小、威慑力不足且落实不到位等问题。而这次《意见》规定“终身追责”，其重要意义在于从根本上来解决国企投资决策短期化的问题，是防止国资流失的硬性约束。能够切实阻断现实中利用国有企业进行利益输送、中饱私囊、侵吞挥霍的现象。对于今后国企投资决策来说将更加规范和健康，确保了国有资产不再因违规投资而流失。

王丛虎：我国自古以来都有乱世用重刑之说。对国有企业或中央企业负责人施行“终身追责”制度正是基于国企经营管理中存在乱象，以重典的形式形成制约和震慑之势，彻底扭转“高管犯错、国家买单；前人犯错、后人收拾”的不正常现象，也让那些不负责的高管无处遁形。真正建立起“科学决策、各负其责；良性循环、持续发展”的局面。

吴建军：“终身追责”制度会遏制国企高管在经营决策过程中将成本外化、收益内化的行为，从而使决策者个人效用函数与企业的效用函数更具一致性，这对于提高经营决策水平，增加社会效益具有重要意义。“终身追责”提高了国企决策者的违规成本，会有效约束国企负责人的违规决策行为，这将对国企投资决策的程序化、科学化、规范化产生重要的影响。

主持人：也有人担心，终身追责制度也许能管住拍脑袋决策，却也可能让人不敢拍板，助长“宁可错过也别犯错”的想法。对此，您又怎么看？

张明：这种捆住国企手脚的担心不无道理，因为任何一项新的约束制度在实施初期都有可能存在阻力或者观望者，可能导致其不愿为、不敢为。但应当看到，强调“终身”追责的责任约束为的是立规矩，让国企负责人在以往投资决策比较松懈的环节具有“紧箍咒”效力而绝不是为了捆缚手脚，且《意见》中有着明确的追责范围和追责指向，54种情形之外的是不需要担责的。追责是追的违规行为，不是束缚国企活力让其不敢抢抓机遇不敢拍板的规定，在红线之外，仍大有可为。此外新一轮国企改革中也建立了相关激励机制，旨在激发企业活力，将与《意见》的约束机制共同规范国有企业健康发展。

翟继光：终身追责制度的确是一把双刃剑，一方面对国企领导是一种约束、督促与激励，另一方面也可能是对国企领导的束缚、累赘和枷锁。为了更好地发挥这一制度的积极作用，避免这一制度可能带来的负面影响，一方面在实践中应注意选择追责的对象，对于出于善意或者轻微过失导致的损失原则上不应追责，对于出于恶意或者重大过失导致的损失才予以追责。另一方面也可以考虑在该制度中增加一个善意免责的规定，即只要国企领导是按照相关法律法规或规章制度的要求，通过正常的企业决策程序作出的且没有重大过失的投资决策，应当予以免责。这样就可以为国企领导提供一个护身符，免除其正常经营决策导致损失的后顾之忧，让国企领导可以像私企领导一样大胆发挥自身的才能。

章荣君：对于这一问题就涉及到了一个新的问题，那就是对《意见》中的规定需要进一步细化的问题。如果规则细化、程序清晰的话，既可以防止一些人拿防流失当借口而拒绝进行改革决策，也可以避免随意扣国资流失的帽子。同时，对国企考核与国资监管也相应地作出调整。这是问题的一个方面。另一个方面，企业负责人如果真正地出于公共利益而进行决策而不是出于经济人自利动机的话，经过缜密的思考、认真的讨论而进行的决策，也会降低决策失误的可能性。因此对于企业的决策制度和程序仍然需要进一步科学化和具体化。一个好的制度不是助长“宁可错过也别犯错”的想法，而是激励与约束同在，不仅能够促进科学的决策而且能够促进企业的健康发展。

王丛虎：从短期和单个政策效果来看，的确有这种可能。但是，我们不能指望一个政策解决所有问题，即寄希望“终身追责”包医百病。如果终身追责解决“不犯错”的问题当然属于成功。至于“宁可错过”的问题还有其他政策来解决，如目标管理、绩效评估、正向激励等。

吴建军：从短期看，“终身追责”制度可能会使国企高管产生“宁可错过也别犯错”的想法。但从长期看，市场竞争使“宁可错过也别犯错”的想法无法持续，因为竞争是最有效的激励，即使是国企，也存在横向对比的考核标准。横向对比的竞争压力，再配合有效的奖励措施，不但会使国企高管不敢“无为”，也有巨大的动力“有为”。

主持人：《意见》提出了到2020年底前形成职责明确、流程清晰、规范有序的责任追究工作机制，可谓明确了时间表、路线图。强化对国企投资决策的长效监管，如何做实终身追责制？除此之外，还应从哪些方面加力？谈谈您的想法。

张明：理想地讲，强化国企投资决策长效监管做实终身追责制，主要是相关监管职责部门在现有国企管理体制下，认真按照《意见》的具体规定贯彻落实并严格执行。具体包括：国资委、财政、国家审计、人大等管理监督机构，在国企投资决策终身追责制中的职责界定、管理监督权限范围与管理监督业务实施；国企股东大会、董事会、监事会和独立董事等机构和人员，在国企投资决策终身追责制中的职责界定、管理监督权限范围与管理监督业务实施；以及上述部门、机构如何排除相关因素影响，严格按《意见》列举的九方面、54种业务细节，实施国企投资决策职责界定及追究；加强国有资产经营的监管；等等。

除此之外，应当从健全完善与国企投资决策管理的相关配套措施方面予以加力。国企投资决策终身追责制颁布，根本上是强化国企投资决策的科学有效管理，并非要置国企负责人于终身不宁之地。因此，健全完善国企内部控制制度，特别是国企市场经营管理信息共享机制，建立市场营销、售后服务、市场研发、市场采购等部门联席会制，建设有关企业的及时通畅的市场信息共享机制，为科学有效的企业投资决策提供可靠有效的信息来源和保障，此其一。其二，健全完善国企投资的科学决策机制，实行国企投资集体决策、深入实际、广泛调研、科学论证等。其三，建立必要的国企负责人及高管投资业务理论与实践的专业知识与技术能力培训，提高国企负责人及高管的市场经营及商务管理的判断预测、运作操控能力，以及有效的投资经营决策能力。

翟继光：终身追责制在实施起来还是存在一定难度的。一是部分国企领导转任上级国企领导或者国资委领导，而责任追究一般也是由上级国企领导或者国资委负责，这样实际上就是自己对自己进行追责，即使相关领导回避，实际上也无法避免上级国企与国资委对其责任追究走过场。二是追责主体和任命主体是同一个主体，很难避免追责主体对被追责主体的责任进行隐瞒或者大事化小、小事化了，因为一旦被追责主体出现重大问题，任命主体恐怕也难辞其咎。再加上现实生活中，被任命主体与任命主体的关系非同一般，由任命主体来追究被任命主体的责任难以做到客观、公正。因此，为做实终身追责制，建议建立一个独立的隶属于各级政府的追责机构专门负责追责。该追责机构仅向同级政府负责，独立于各级国资委以及各级国有企业。这样，追责机构在对被追责主体进行追责的同时还可以顺带考察任命主体在任命过程中是否有违规行为。为避免增加政府机构设置，该追责机构可以采取多个部门联合组成临时工作组的方式，一年一度或者若干年一度的追责职责完成之后，该临时工作组就可以撤销了。

章荣君：终身追责主要做到防患于未然，形成威慑作用。但是具体要切实落实国企投资决策的长效监管，那么仍然需要对如何终身追责进行细化，制定具体的细则，以便于该制度在实行过程中具有可操作性，否则也会成为一纸空文。此外，“责、权、利”三者事实上形成一个稳定的三角形，在企业的管理过程中，单纯的追责同样也是不科学的。要把权利、责任和利益结合起来，建立起科学有效的考评和激励机制，使国有企业高管在承担责任的同时，也能够正确利用权力谋求正当的利益，使企业负责人既能够有所约束，又能够在促进国有资产保值增值中发挥重要作用，这才是促进企业良性健康发展的长效机制。

王丛虎：长效监管机制应该是一个系统工程，绝不是一蹴而就的。而对于国有企业违规经营投资责任追究仅靠专门的监管部门远远不够，监督监管必须建立其多元追究体制和机制，各个监督主体综合发力并形成合力才能标本兼治、真正解决问题。这其中，国有企业内部监督监控机制的形成、社会监督力量作用的发挥至关重要。

吴建军：《意见》是否能达到既定的目的关键在于执行。这就要求不但要监督与约束国企高管，也要强化对监督者的监督与约束，监督者也要终身追责，因而“谁来监督监督者”是需要思考与解决的重要问题。除了在制度上不断完善和做实终身追责制外，也要大幅提高国企高管有效决策的收益，因为从理性人的角度看，提高违规决策的成本虽然能够遏制国企高管的不规范决策行为，但对于激发有效决策的作用并不十分明显。因此，站在国企高管的角度，了解他们的诉求，建立完善激励机制非常必要。国外发达国家的实践已摸索出一套比较完善的高管激励体系，如高管持股、期权计划、金降落伞制度等，这些宝贵的经验都值得我们学习与借鉴。

（本栏目责任编辑：阮静、王光俊）