绩效视角下的最低生活保障制度探究

●蒙圆圆

绩效视角下的最低生活保障制度探究

●蒙圆圆

最低生活保障制度是社会救助体系的核心，直接关系到居民基本生存与生活，其政策绩效在于实现其公平性与效率性。本文在回顾我国最低生活保障制度的发展历程、了解当前最低生活保障制度发展现状的基础上，分析最低生活保障制度的运行机制及绩效，即公平性与效率性的体现，从绩效视角出发，借鉴国外发达国家相关经验，提出我国最低生活保障制度的改善建议。

最低生活保障绩效公平性效率性

我国的最低生活保障制度，是指以保障全体公民的最低生活水平为目的，科学合理地确定最低生活保障标准，由政府对家庭实际人均收入低于最低生活标准的公民给予差额补助的制度，是中国社会救助体系的核心。最低生活保障制度具有三个特点：其一，底线性，即保证居民（农民）基本生活的生活费用补贴；其二，差额性，即为贫困人口提供差额救济补助；其三，临时性，即原先享受最低生活保障的人口或家庭，如果收入有所增加，超过了规定的救济标准，则不再享受最低生活保障救济。最低生活保障制度的重要性及特点对其实施和成效都有较高的要求，因此探究我国最低生活保障发展历程，着眼于提高最低生活保障的绩效，借鉴国外先进经验，提出我国最低生活保障制度设计的改善方向，有着重要的现实意义。

一、我国最低生活保障的发展历程与现状

20世纪80年代以前，我国根据救济对象类型实行差别救济。20世纪80年代以来，不少地方纷纷探索救济方式的改革。1993年上海市在全国率先建立最低生活保障制度，至1996年在全国范围内铺开。1999年9月，《城市居民生活最低保障条例》经国务院审定并于同年10月1日在全国施行，意味着城市居民最低生活保障制度在全国范围内全面推行。2002年党的十六大提出“有条件的地区探索建立农村低保制度”后，特别是党的十六届五中全会提出建设社会主义新农村以后，农村最低生活保障制度迅速在全国各地推广开来。2007年中共中央1号文件（即《中共中央国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》）又明确提出，要在全国范围建立农村最低生活保障制度，并强调指出，鼓励已建立制度的地区完善制度，支持未建立制度的地区建立制度，中央财政对财政困难地区给予适当补助。至2007年底，全国31个省区市的所有涉农县（市、区）都出台了农村最低生活保障政策，普遍建立和实施了农村最低生活保障制度。

结合近几年最低生活保障制度的实施与开展，我国最低生活保障发展现状如下：

（一）基本建立全面最低生活保障制度，保障功能扩张

我国在全国范围内先后全面推行城市居民、农村最低生活保障制度，普遍建立和实施了最低生活保障制度。最低生活保障的保障范围的初衷是针对下岗职工，后来保障范围覆盖为低收入人口，目前全国城乡低保对象基本稳定在7500万人左右，符合条件的困难群众总体实现了应保尽保。从保障方式来看，最低生活保障最初是单一临时补助，但随着最低生活保障成为长期性政策后，它的作用在社会救助中逐渐被固化和核心化。2004年后，我国的社会救助制度，构建成为以最低生活保障为基础，配套医疗、教育、住房等专项救助的组合制度，这使得最低生活保障的功能外延得到极大扩张。

（二）各地最低生活保障标准不一，地区、城乡差异明显

我国最低生活保障标准的设定，由地方政府（县级以上）按照当地维持居民、村民基本生活所必需的费用确定。当地人民政府可以根据城乡差别，分别确定、执行不同的最低生活保障标准。当地人民政府应当根据经济、社会的发展，对最低生活保障标准做适时调整。比较2015年31个地区执行的城市、农村最低保障标准数据不难看出，我国各地目前最低生活保障标准不一，地区之间、地区中城乡之间差异十分明显。地区之间，最低生活保障标准最高的是上海市，达790元/月，而南宁市最低生活保障标准不足300元/月。31个省会城市中，除北京、上海等6个城市的城市、农村最低生活保障标准已统一，其余25个城市的城乡“低保”标准差异明显。2015年各地城乡最低生活保障标准情况详见表1。

表1 2015年各地城乡最低生活保障标准表

（三）部分城市率先实现城乡最低生活保障标准“并轨”，城乡差距逐步弥合

2015年以来，上海、北京、南京等多地相继调整城乡居民最低生活保障标准，并实现了城乡“低保”标准的“并轨”。上海城乡“低保”标准统一调整为每人每月790元，其中城镇“低保”标准提高11.27%，农村“低保”标准提高27.42%；北京城乡“低保”标准统一调整至每人每月710元，南京城乡“低保”统一提高到每人每月700元。同时，一些地区正在酝酿实现城乡“低保”标准的统一。其中，长沙市已开展城乡“低保”标准统一的试点区；广州市民政局则向社会公开征求意见。多地实现城乡“低保”标准的统一，是社会救助实现城乡统筹的具体体现，有助于打破城乡二元壁垒，保障民生底线公平，让更多困难群众享受到经济发展的成果。

二、最低生活保障的运行机制与绩效体现

（一）最低生活保障制度的运行机制

最低生活保障制度的运行机制可以分为三个环节，包括前期家庭准入、中期动态管理及后期退出机制。家庭准入环节，主要是依据最低生活保障标准，对申报的家庭进行是否符合“低保”待遇条件的资格认定程序。动态管理环节则主要对准入后的家庭进行补助的发放，同时对“低保户”进行基于准入后的资格监督，对“低保户”资格进行动态监督以及保障对象的调整。后期的退出机制则依赖于最低生活保障制度自身的退出机制设计以及其他就业、培训等配套措施以促进就业，推进“低保户”的退出。在家庭准入审核及动态管理环节中，往往采取公示程序，不可避免地带来“福利污名”效应。所谓福利污名，表现为对申请低保户进行资格审查的工作程序，产生了生存权维护对“尊严”的挤出现象。然而公示程序能形成有效的社会监督，降低政府的审核及监督成本，促使最低生活保障制度在社会监督下趋于透明，最终保障享受该项救助政策的群众的公平性。而从动态管理至退出机制的实现，则是克服福利依赖的过程。福利依赖产生于对最低生活保障救助的负激励，主要表现为最低生活保障制度的配套救助措施越完善，受助对象再就业并退出最低生活保障的激励就越小。而完善的退出机制则有利于克服福利依赖，促进低收入群体就业，避免因实现公平性而造成效率的缺失。

图1 最低生活保障制度运行机制

（二）最低生活保障的公平性

最低生活保障制度实施的目的在于保证家庭人均收入低于当地政府公告最低生活标准的人口的基本生活。作为社会救助体系的核心，最低生活保障制度首先要保障其公平性。就广义的公平而言，最低生活保障的公平性应包括两个方面，其一，满足最低生活保障资格条件的对象均应公平享受最低生活保障救助；其二，最低生活保障救助的对象应享受公平的最低生活保障待遇。

最低生活保障制度实施公平性的绩效体现在三个方面：保障标准差异合理程度、保障对象资格符合程度、保障范围广泛程度。

保障标准差异合理程度，可以理解为最低生活保障标准设定的合理程度，其不仅包括地区之间的差异合理程度，还包括地区中城乡之间的差异合理程度。

保障对象资格符合程度，是指已获“低保户”的家庭对最低生活保障的资格与条件的符合程度。这直接关系着最低生活保障救助资金是否按资金用途有效使用。

覆盖范围全面程度，是指最低生活保障覆盖范围的全面性。覆盖全面意味着所有符合最低生活保障条件的家庭均已享受应有的保障，不存在应保未保的情况。

（三）最低生活保障的效率性

最低生活保障制度实施的效率性更接近于制度实施的效益性概念，其主要体现为对福利依赖的克服，从保障受助群众的基本生活到推动受助群众实现再就业、提高收入水平、承担其促进社会经济发展的义务。

最低生活保障制度实施效率性的绩效主要体现在三个方面：受助群众再就业水平、受助群众再就业收入水平、受助家庭退出比例水平。

受助群众再就业水平，是指最低生活保障受助对象在受助期间实现的再就业水平，包括受助群众的再就业人数比例、再就业的受助群众的平均就业周期。再就业人数比例体现受助群众再就业的规模，而再就业平均周期则体现受助群众再就业的速度。

受助群众再就业收入水平是从再就业实现的个人收入水平来体现最低生活保障制度的效率绩效的。再就业收入水平的衡量，可以从实现再就业的受助群众平均收入与最低生活保障标准的比例关系来考虑。

受助家庭退出比例水平，是指在退出机制下通过个人或家庭的努力提高家庭收入到最低生活保障标准之上，最终退出最低生活保障受助范围的家庭比例。在考核退出比例时，需注意是在原有受助家庭中考虑比例，而不能将新增受助家庭纳入其中，否则无法客观反映绩效。

三、最低生活保障国外经验借鉴

在发达的经济合作与发展组织（OECD）国家，往往以普遍型的最低收入支持制度为轴心，涵盖各类社会救助项目，构建社会救助体系。本文在经验借鉴上，主要从最低生活保障（收入支持）标准设定、目标保障人群资格、家计调查方式等方面的典型发达国家经验着手。

首先，从最低生活保障标准的设定来看，大多数OECD国家遵从使受助者至少获得“充足的”或“合理的”资源，也有少数发达福利国家把标准设定在获得“体面”或得以保持“尊严”的生活上。英国最低生活保障标准的设定，由英国中央政府基本按照满足“充足的”、“合理的”的原则来决定全国统一的标准，并由中央政府依据明确规定对最低标准进行规范调整。

从目标保障人群资格来看，德国的做法是通过“劳动市场现代服务第四法案”将失业救助与社会救助合二为一，所有每天至少可以从事3小时就业活动的享受救助的人员，不再按失业救助和社会救助分别管理，而统称为求职人员基本保障。而最低生活保障的社会救助目标保障人群范围则局限为那些每天没有能力工作3小时的失业者和其他特殊救助对象。

从家计调查方式来看，OECD国家均由专业的社会调查工作者进行，并依赖其相对发达的社会信用体系，从而有效促进家计调查。瑞典在进行家计调查时对家庭单位的界定为“申请者及其配偶与子女”，无论子女是否成年，并且在家计调查中会将家庭所有资源，无论其性质与来源，都纳入家庭资源计算，以核定该家庭单位是否符合最低生活保障标准。而在家计调查的管理上，主要以地方管理为主，由地方政府主导进行家计调查，中央政府参与指导。

在其他经验借鉴上，值得注意的是，OECD大部分国家都考虑了家庭规模对家庭最低生活保障水平的影响。因为家庭规模的大小所带来的规模效应差异较大，不同规模家庭由于资源共享原因所需最低生活保障资助是不同的。因此OECD国家一般按家庭规模不同将家庭类型分为单身、夫妇、一对夫妇加一个孩子、一对夫妇加两个孩子、单亲加一个孩子、单亲加两个孩子等不同家庭类型进行救助。如比利时将单身作为参考标准，将其值设定为1。在此基础上根据家庭人口规模设定等量比例，比如一对夫妇，其参考系数为1.3；单亲加一个孩子，其参考系数为1.6；单亲加两个孩子，其参考系数为1.9；一对夫妇加一个孩子，其参考系数为1.5；一对夫妇加两个孩子，其参考系数为1.8；一对夫妇加三个孩子，其参考系数则为2.3。

四、我国最低生活保障制度完善建议

结合以上分析，秉持提高最低生活保障政策绩效的原则，我国最低生活保障制度可以考虑从以下三个方面借鉴完善。

第一，加强中央政府与省级政府责任，逐渐弥合地区间最低生活保障标准差距，统一地区中城乡最低生活保障标准。从最低生活保障的公平性出发，建议由中央政府确定最低生活保障标准的支出标准和计算方法，由省级政府根据中央确定的预算发放制定本省最低生活保障标准，省内实行统一的最低生活保障标准，不再区分不同地级市之间及城乡之间的最低生活保障标准。而因各省经济发展差异带来的最低生活保障救助的地方财政负担，则由中央财政通过转移支付适度弥补。

第二，逐步构建社会信用体系，完善家计调查，提升家庭资格认定及资格监督的科学性、有效性、及时性。我国在家计调查上主要依靠包括居委会、村委会在内的基层组织并通过张榜公示等群众监督方式来克服收入和资产调查的困难，缺乏科学性与有效性。而家庭资格认定及动态管理中的资格监督直接关系到最低生活保障政策公平效益的实现，因此建议逐步构建社会信用体系及专业的社会调查工作队伍，依据规范的家计调查标准，进行最低生活保障的家计调查，提升前期家庭资格认定及中期动态监管的科学性、有效性与及时性，使准入家庭切实符合条件、应保尽保。

第三，进一步完善退出机制，降低退出的机会成本，促进受助家庭积极就业。一方面针对退出机制本身，可以进一步完善放宽退出期限、低保金递减、生活费用过高时的一票否决等措施；另一方面需引入就业奖励机制，针对有劳动能力的受助对象的其他反贫困政策，比如就业技能培训、社区组织就业机会推荐、资产建设、劳动力流动等政策，最终可通过鼓励就业，降低退出低保的机会成本，促进受助对象实现就业、提升收入，进而提升最低生活保障制度的效率性。

（作者单位：上海闻政管理咨询有限公司）

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