腐败控制的制度机理与因应策略

安奉钧　张　森

（河北经贸大学公共管理学院　河北　石家庄　050061）



腐败控制的制度机理与因应策略

安奉钧张森

（河北经贸大学公共管理学院河北石家庄050061）

【内容摘要】腐败的形成具有一定的主客观原因。前者包括人的私利本性、职业价值扭曲和针对具体公共事务的腐败动机；后者涉及权力、制度、文化等因素。在主客观因素的共同作用下，腐败形成的决策机理是行为者进行利弊权衡或成本-收益分析。如果腐败的预期净收益大于零，就有产生腐败的动机。腐败形成的动因决定了制度控腐的机理。一般机理主要有弱势阻转、减利增弊、减小期望值；衍生机理有情感激励、维持公平、双向强化、临界控制等。据此，本文提出了一些控制腐败的策略，即满足公职人员的基本物质需要、改造公共文化环境、加强廉洁教育、奖廉与惩腐并重、完善政府绩效评价制度、加强关键控制、建立附加控制、建立外部反腐机制、完善反腐信息机制等。

【关键词】腐败控制原因制度机理策略

*本文为2015年度河北经贸大学廉政建设研究中心课题研究成果；2015年度河北省社会科学发展研究课题成果（课题号2015060303）。

作为政治躯体上的病毒，腐败是一个棘手的问题。控制腐败就是一项复杂的系统工程。中国近年来，在反腐和廉政建设上采取了一系列措施，如确立了抵御“四风”的廉政目标、建立了中央巡视制度、推行批评与自我批评的民主生活会制度等。这些措施取得了显著效果。接下来的主要任务是如何建立一种能够切实控制腐败的长效机制。这需要人们充分认识腐败发生的动因和规律。本文在揭示腐败形成动因的基础上分析反腐制度的机理，进而探索相应的控腐策略。

一、腐败形成的动因

林林总总的腐败现象必有驱使其形成的共性原因和内在机理。不把握它们，我们就难以从根本上控制腐败。

（一）主观原因

腐败是公共部门（政府、事业单位、国有企业）人员利用职务之便谋取私利的行为。从理论上讲，腐败行为的确定应以公职人员存在主观上的故意为前提。主观上的过失属于工作失误范围，不应视为腐败问题。腐败是一种违规行为即违反法律、法规及组织制度（党规、党纪）的行为。可见，腐败是一种“明知故犯”的行为。因此，腐败形成的主观原因可归纳为三方面。第一，公职人员具有私利特性。私利特性是以物质利益为目标的经济人性，一些公职人员程度不同地具有这一特性。第二，他们的职业价值观存在扭曲问题。职业价值观是公职人员对自己所从事的职业的根本看法和观点。公职人员在工作上应先公后私，全心全意为人民服务。先私后公、谋取名利就是不正确或扭曲的职业价值观。第三是行为主体具有针对具体公共事务的腐败动机。私利特性是腐败动机形成的必要前提，职业价值是腐败动机发生的原动力。这样，腐败形成的主观原因可概括为：

主观原因＝私利特性＋职业价值扭曲＋腐败动机（1）

私利特性、职业价值扭曲和腐败动机分别是腐败在主观方面形成的根本原因、基本原因和具体原因。

（二）客观原因

腐败发生的首要条件是公职人员拥有一定的职权。因为公共权力具有天然地支配公共资源的资格和力量，所以在主观条件具备的情况下，代表公共组织行使公共权力的人就有以之谋取私利的倾向。腐败是人们公认的社会公害，因此自有国家以来，人们就竭力抑制它。制定并执行相应的制度是控制腐败的主要途径，然而制度总有缺漏，其执行也很难完全到位，因此制度问题是腐败形成的重要原因。制度的不完善（包括执行制度）难以制约权力的负面作用。此外，公共组织的内外环境也是影响腐败形成的重要因素。社会文化中的拜金主义和公共组织文化中的功利导向也会助推腐败的形成。因此，腐败发生的客观原因可表示为：

客观原因＝公共权力＋不完善的制度＋文化环境（2）

（三）决策机理

腐败形成的关键是公职人员对其是否从事腐败活动所进行的决策。一般认为，公职人员是理性的，即在进行腐败之前往往先进行利弊权衡和途径抉择，实际上是进行成本-收益分析。如果腐败的预期收益大于成本，他就有从事腐败的激励。预期收益是指预获得的物质利益和无形价值，前者如房产、金钱，后者如晋升、荣誉等；成本指腐败行为被发现的风险成本、放弃廉洁的机会成本和为此而付出的道德代价。因此，对于行为者来说，腐败行为的净收益＝（物质利益＋无形价值）－（风险成本＋机会成本＋道德代价）。其中，风险成本是指被揭发后受到的惩治与被发现概率的乘积，机会成本是指因选择腐败而放弃的廉洁收益。这些可用公式表示为：

ΔB＝（B1＋B2）－（C1＋C2＋C3），其中C1＝C0P （C0表示被揭发后受到的惩治，P表示被发现并受到惩治的概率）。（3）

显然，只有当ΔB＞0时，行为者才有产生腐败的动机。然而，净收益大于零并不能表明腐败激励的强度。在激励强度较小的情况下，腐败发生的可能性也很小。根据弗卢姆的期望理论，动机强度（激励力）是效价和期望值的乘机，表示为：

激励力＝效价×期望值，即M=VE。（4）

效价V指行为结果对行为主体的价值，在此相当于ΔB，期望值E表示产生预期结果的可能性或概率。显然，当腐败的预期结果对公职人员具有重要价值，且易于得手时，他们就有产生腐败的强烈激励。

二、制度控制的机理

腐败形成的动因决定了制度安排的机理和有效性。不通晓控腐制度机理就难以保证制度制定的有效性，因为制度的有效性取决于其与腐败动因的契合度。

（一）一般机理

一般机理是直接根据腐败动因而得出的制度控制机理，它们是：

1.弱势阻转

腐败形成的主观原因是腐败得以发生的“势能”（即心理趋势）。根据（1）式，公职人员的经济人性、个人价值导向和腐败动机愈强，产生腐败的势能就愈大。“动能”则是腐败行为的形成和运转。腐败形成的客观原因是使主观“势能”转化为“动能”的条件。根据（2）式，如果公职人员所行使的公共权力很大，而制度却不完善，文化环境的反腐性又较弱，就有利于腐败的形成（对腐败来说就是条件愈“好”）。因此，制度控制的机理就是弱化“势能”，阻止转化。前者要求弱化公职人员的私利性，树立廉洁为公的职业价值观，减弱腐败动机强度；后者要求规范公职人员的权力，完善法律制度和工作制度，构建清正廉洁的公共组织文化，以增加转化的障碍。

2.“减利增弊”

根据（3）式，当腐败的预期净收益≤0时，腐败不可能发生。实际上，由于受其它一些因素影响，不仅预期净收益＞0，而且还要达到一定数值时，腐败才会发生。因此，减少欲腐败者的预期收益，增加预期风险成本、机会成本和道德代价，保障廉洁者得到利益，使预腐败者的利弊权衡向“弊”的方向倾斜，这样就会使公职人员的决策倾向于“放弃腐败”。注意：这里的收益和成本都是心理预期，而非实际情况，所以，减利增弊的效果是以公职人员知晓为前提的，这说明“知”的信息机制非常重要。

3.减小期望值

根据（4）式，腐败的动机强度或激励力取决于腐败预期结果的价值和实现结果的可能性。如果公职人员预期腐败行为得手的几率很低，即使有很高的预期收益（指净收益ΔB），他或他们也不大可能产生腐败。因此，制度设计的原则就是要为腐败行为制造重重障碍，使之步履维艰，使腐败行为无法实施；或者使之感到可望而不可即，从而丧失实施腐败的信心，最终放弃选择腐败。

（二）衍生机理

控腐制度的衍生机理是在一般机理之中得到的次级机理，主要有：

1.情感激励

研究表明，腐败分子一般较为理性，相对缺少热爱人民和服务于公共事业的感情。组织行为学认为，对于同一个行为，情感和理性在行为激励上存在一定矛盾，二者表现为此强彼弱的关系，所以增强热爱人民和事业的情感有助于消减公职人员的私利性和腐败理性，有助于减弱腐败的主观“势能”。同时，情感激励还能增强公职人员的积极进取精神，有利于铸造勤俭廉洁的政治文化。

2.维持公平

组织中的公平有内外之分，它们是组织人员与组织内外同类人员进行比较而得到的感觉。根据亚当斯的公平理论，当一个人的收益/投入与另一个条件相同的人的收益/投入相等时，他就会感到公平。感到公平就会心理平衡，就能积极地工作；相反，就会感到不平衡，并试图调整收益或投入，以平衡自己的心理。当某人觉得自己受到亏待而产生不公平感时，他就会以减少工作投入或者设法增加收益来求得平衡。然而，在公共组织中，公职人员的收益（主要是工资）多由法律、政策予以规定，一般比较稳定，因此增加收益的途径就往往求助于腐败了。可见，在公共组织中建立科学合理的薪酬制度，维持公共组织内外公平能够减弱腐败发生的动机。

3.双向强化

从自律角度看，公职人员的行为表现有廉洁和腐败之分，按照扬善抑恶的原则应该奖廉惩腐。斯金纳的强化理论是这种方法的理论根据。根据强化理论，组织应该对正向行为给予肯定和鼓励（物质或精神的），对负向行为给予否定和惩罚。前者将使正向行为得到加强（正强化）；后者将使负向行为得到遏制直到最后消失（负强化）。而如果采取中性的态度即不奖也不惩，行为者就会按照自己原始的利益取向行事，这时一些公职人员就可能倾向于腐败。就减弱腐败动机强度而言，正、负强化同时使用的双向强化其效果明显好于单向度强化。因此我们在打击腐败的同时，须注意奖励廉洁。

4.临界控制

作为政治病毒的腐败具有与生物病毒相类似的性质。在生物体，当病毒达到一定浓度或数量后，它就会以几何倍数（其函数形式为F（x）＝ax）激增。这个浓度或数量就是临界值（又称阈值）。一般来说，在病毒未达到临界值时并不会引起病变，生物体处于基本正常（健康或亚健康）状态，这时注意保健和预防就不会有大碍。而一旦病毒超过阈值，就会形成扩散效应，其繁殖和扩散速度往往达到难以控制的程度。同理，如果任由腐败之风愈行愈盛，当达到临界值后，人们就难以控制它了，就趋于形成集体腐败。然而控制腐败也并非易事，它需要相当的资源投入，人们不能企望在一定时期内彻底根除它，因为腐败形成的主客观条件在一定时期内是不可能被完全消除的。因此在一定时期把腐败控制在一定程度和一定范围是可行的战略选择。这个合适的程度和范围就是腐败演化的临界值或阈值。临界控制应成为反腐败政策长期恒定的目标参考。

三、控制腐败的策略

基于腐败形成动因的制度控制机理是制定控腐制度的基本根据。现实中，制定具体的控腐制度多由从事实务工作的纪检监察等部门完成。作为学术研究成果，本文致力于从控腐制度机理上推演出一系列控制腐败的基本策略，以期为实务部门制定具体的制度提供参考。

（一）满足公共部门人员的基本物质需要

根据“弱势阻转”和“维持公平”的制度机理，参考马斯洛的需要层次理论和亚当斯的公平理论，保障公职人员具有较为满意的收入水平有助于总体上降低腐败发生率。在现有的社会条件下，经济人性是基本人性，物质利益是基本的人类需求，所以公职人员的收入应能满足其基本的生活需要；同时还应与条件相同的其他社会成员的收入水平大体相当。前者是需求底线，后者是平衡基准。无论哪一个欠缺都会影响他们工作的积极性，无权者会以减少工作投入、消极应付等形式来维持心理平衡，有权者则可能利用权力从其它渠道获取收入予以补偿和平衡。在工作制度的约束下，“其它渠道”的选择很可能就是腐败。为此，本研究建议参照西方国家的一般做法，保证我国公共部门人员的工资与企业的中上级收入水平相当。按照双因素理论的要求设计以基本工资为主的合理的收入结构，确保一定比例的激励成分；收入水平要随物价变动和企业员工收入变化而适时调整，还要参考区域经济发展状况。

（二）改造公共文化环境

公共组织的文化环境包括外部文化环境和内部文化环境。调查表明，在当代中国，文化环境对控制腐败的积极作用有待增强。不改造文化环境，我们就不可能保障每一个具有文化社会性的公共职员具有真正的廉洁性。改造是改变和构建即破与立相结合的过程。根据“弱势阻转”、“情感激励”的制度机理，政府应通过学校教育和社会精神文明建设引导社会文化方向，弱化物质主义和奢靡攀比之风，倡导勤俭公正、和谐诚信的社会价值。公共部门自身要抑制唯权主义和形式虚假之风，构建勤廉务实、崇法尚制的公共组织文化。其他社会组织和公民个人也有义务参与建设具有反腐倡廉性质的社会文化。

（三）加强廉洁教育

廉洁教育不但有助于形成具有反腐败性质的从政文化和服务文化，而且还能培养热爱党和人民、热爱工作的职业感情。它们既能增强公职人员的政治人性和社会人性，从而弱化其经济人性，又能使之树立廉洁从政、一心为民的价值观念。这些都有助于减弱他们产生腐败的“势能”。廉洁教育还有助于改善公共组织文化环境，从而改善腐败形成的客观条件，阻止腐败“势能”向“动能”转化。廉洁教育也是一项系统性工程，它包括四个子系统：家庭教育、学校教育、组织内职业教育、社会文化建设。政府要采取科学的方法有计划地引导各子系统的廉洁教育工作，建立教育效果和廉政文化测评机制，及时了解官纪政风。本文建议在纪检监察部门内设立廉政文化建设机构，负责计划、监察、测评和信息反馈等工作。

（四）奖廉与惩腐并重

廉与腐如善与恶，惩恶还得扬善，治腐必须奖廉。奖廉能够增加腐败的机会成本，合乎“增弊”激励的要求。“双向强化”机理也要求对二者同等重视。调查表明，我国政府近期对腐败的惩治力度加大，但奖励廉洁的力度还不够大：一是缺少科学的信息机制，不能及时准确地发现所有真正的廉洁者；二是评价和奖励机制不够合理，群众评价和民主监督有些不足；三是奖励面狭窄，力度较小。本文建议，根据廉洁者的贡献和影响，在必要的物质奖励之外给予其它方面的褒扬，譬如调任、晋升等。奖励要有足够的力度，要奖到点上即能满足公职人员的关键需要，还要对典型的廉洁事例进行大张旗鼓地宣扬，并组织相关单位认真学习。总体上，奖与惩的力度应满足“临界控制”机理的要求。

（五）改革和完善政府绩效评价制度

根据我国的实际情况，政府绩效评价应包含对两种环境污染的控制问题：其一是自然环境污染，其二是人文环境污染。腐败既是人文环境污染的一部分，又发自于政府等公共部门，因此政府具有直接责任。按照“减利增弊”和“双向强化”的制度机理要求，廉洁/腐败问题应成为政府绩效评价的重要事项。它不仅针对公职人员个人（如个人的廉洁自律情况），还应针对整个组织。如果组织职员和下级官员有腐败行为或者组织风气不良，主要领导者负有直接责任，这应在组织绩效评价中体现出来。在绩效评价方案设计上要对廉洁和腐败分别记为正值和负值，并赋予较高的权重，评价要按法定程序公开、公正地进行，评价结果要与个人奖惩和职位升降直接挂钩。

（六）加强关键控制和附加控制

作为腐败控制的硬件，制度是基础。控腐制度的作用在于：提高腐败查处率，增加惩治力度；增加腐败目标实现的难度，达到“减小期望值”的目的。制度的有效性取决于制度与腐败规律的契合度。腐败形成的特点是以权谋私，其规律是在一定主客观条件下权力和利益的非正当结合，因此规范权力、加强监督是反腐败斗争的一贯做法，但仅此不足以控制腐败。本文建议采取下列两种方法：一是控制公共行为的关键环节。这些关键环节是指腐败发生率较高、权力和利益高度对接的环节，譬如重大项目的审批、工程外包竞标、职务晋升、人员招录、科研立项、职称评审等。二是建立公共政策附带反腐败措施的制度。多数公共政策的执行都程度不同地存在着发生腐败的可能，因此有必要在其执行之前进行腐败问题分析，判断腐败发生的可能性和关节点，据此制定预防措施。附加控制机制使公共政策生来就有反腐败的功能。

（七）建立外部反腐机制

反腐败的惯常做法是对公职人员的权力、行为、资源等进行严格控制和监督，但对政府之外的相关人员却缺少有效约束。这种“只管和尚，不管香客”的做法使反腐败机制缺乏系统性和高效性。“消极腐败”（即由于内外因素的作用，一些官员“不得已”从事腐败行为）现象说明外因的重要性。调查表明，外部寻租者能用阴谋诡计把官员拖下水，使其不能自拔，因此控制外部人员参与腐败合乎“减少期望值”机理要求。要“管香客”就必须建立外部反腐机制，除引导社会文化外，其做法有：控制权力信息，建立临时授权和匿名决策制度，实行重大问题集体决策制度，以使行贿者“烧香找不到庙门”；建立对行贿者的惩治制度，包括罚款、通告、不良记录、权利限制等；发挥群众监督作用，完善公平竞争制度；打击政治掮客和政治寻租行为。

（八）完善反腐败信息机制

反腐败的信息机制用于解决对腐败和廉洁“知”的问题，“无知则无为”，“知”是反腐败取得成效的基础。良好的信息机制能够提高腐败的被发现率，增加腐败行为的风险成本，合乎“阻转”、“增弊”和“降低期望值”的制度机理要求。从我国近期的腐败大案看，我国的反腐信息机制还存在很多问题。本文建议采取以下策略：完善官员财产申报与核查制度，确保全覆盖、无遗漏；在不改变行政首长负责制的前提下，实行权力运行公开和重要决策公开的制度；疏浚群众监督渠道，做好保密工作，完善反馈机制和举报奖励制度；继续坚持定期巡视制度，建立隐性检查和暗访制度；充分发挥网络监督和媒体监督的优势；增加科研经费投入，做好反腐败研究工作。

结语

总而言之，反腐败的作用在于使公职人员“三不”，即“不愿”、“不敢”、“不能”，意思分别是“无腐败意愿”、“望而生畏”、“可望而不可即”。上述控腐策略可按主要特征进行大致归类：1、2、3、4、5属于“不愿”；4、5、8归为“不敢”；6、7则为“不能”。控制腐败的策略虽然不止这些，但“三不”是任何控腐系统所追求的永恒目标。

参考文献：

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*作者简介：安奉钧（1966—），男，河北经贸大学公共管理学院副教授，博士，研究方向为政治哲学、政府绩效管理；张森（1979—），男，河北经贸大学公共管理学院讲师，博士，研究方向为政治社会学。

中图分类号：D630.9

文献标识码：A

文章编号：1007-9106（2016）02-0066-05