对双轨制与二元制下我国养老保险公平问题的审视

陈秋静

(广西师范大学 法学院/政治与公共管理学院，广西 桂林 541006)



对双轨制与二元制下我国养老保险公平问题的审视

陈秋静

(广西师范大学 法学院/政治与公共管理学院，广西 桂林 541006)

由于特殊的经济社会背景，我国长期实行机关事业单位与企业职工的养老双轨制和城乡二元的社会养老保险制度，不同群体间的养老待遇差距悬殊。改革开放后，我国养老保险制度改革不断推进，但由于政府行为偏离公平价值理念、既得利益群体利益壁垒牵制、原有政策惯性和惰性的影响，我国的养老保险制度改革任重而道远。唯有不断打破路径依赖，坚持立法先行原则，归正公平价值理念，强化改革协同性以及搭建政策博弈平台，才能实现养老公平。

养老保险;双轨制；二元制；社会公平

在摆脱贫困进入小康阶段之后，人们对美好幸福生活有了更多的憧憬，而社会老龄化和家庭小型化趋势的不断加强，使人们对于社会保障有了更高的要求，其中包括高效、公平的养老保险。随着社会的发展，国家改革力度的加大，在“十二五”期间，我国养老保险完成了制度的全覆盖，取得显著的成绩。然而，在养老保险制度的公平性上，仍然存在许多不容忽视的问题，引起社会公众的广泛热议乃至尖锐批评。

一、 我国养老公平问题的现状

1.职业分割。近年来，政府相继推出职工基本养老保险并轨措施，虽然在一定程度上兑现了改革承诺，但是长期以来职业分割造成的养老保险不公平的历史遗留问题并没有得到有力地解决。2013年中国社会科学院针对我国的社会保障收入再分配状况进行调查，数据显示，75.4%的被调查职工养老金不高于2000元，92.3%的机关事业单位被调查者的养老金却都高于4000元。虽然企业养老金从2005年开始历经9次连涨，但是与机关事业单位退休金仍然相差甚远，2013年事业单位退休人员月均养老金是企业退休职工养老金的1.8倍，机关退休人员月均养老金是企业退休职工养老金的2.1倍。职业差异带来的养老金不对等，引起广大企业职工的不满和排斥，据统计，截至2013年累计有3800万人中断缴纳保险[1]。

2.地区分割。我国的东、中、西部三大经济地区，其中东部地区经济最发达，中部次之，西部较为落后。受三大经济地区经济发展水平的影响，我国的养老保险待遇也大相径庭。首先，城乡居民基础养老金差距显著。经国务院批准，2014年7月1日开始，城乡居民基础养老金最低标准提至70元，但是在经济发达的东部地区，基础养老金标准远远高于统一标准。天津市的基础养老金标准已提至180元/月，是统一标准的2.6倍。其次，企业年金梯度分布。企业年金是企业职工的补充性养老保险，与企业的经营情况、职工的支付能力挂钩。东部地区经济态势好，企业发展前景大，人均可支配收入高，是企业年金市场的主阵地。2014年底，东部地区的企业年金积累基金高达2136.17亿元，占全国总规模的27.78%，中、西部地区企业年金发展缓慢，积累基金仅有818.18亿元、617.94亿元，分别占全国总规模的10.64%、8.04%[2]。

3.城乡分割。我国人口老龄化压力逐年增强，老年人口主要集中在农村。2012年我国有1.1亿农村老年人口，占全国老年人口的六成。而且我国农村普遍生活水平较低，农村老年人理应享受比城市更加健全、公平的养老保险制度。但是由于城乡二元结构的制约，我国养老保险在城乡之间也存在着清晰的分界线。从参保人数看，2012年我国农村有48369.5万人参保，城镇职工有30426.8万人参保。从社保支出费用看，2012年占全国参保人数61.4%的农村参保人员只享受654亿元的补助资金，仅占当年全国社保支出费用的12.3%，而占全国参保人数38.6%的城镇职工却能享受高达40.9%的补助资金。从养老金待遇看，截至2015年底，经过11年连涨，企业职工养老金月均已达2200多元，而城乡居民养老待遇月均百元左右，两者相差20多倍。

二、 双轨制与二元制：养老公平问题的政策根源

1.制度建设。20世纪50年代，基于“城乡分治、职业分管”的思路，我国分别针对企业职工和机关事业单位职工建立两套制度模式和管理方式都截然不同的养老保险制度。1951年出台的《中华人民共和国劳动保险条例》规定，在企业职工中实行劳动保险模式，费用由企业承担，按全部职工工资的3%收缴，养老待遇约为退休前工资的50%～70%，是一种单位保障制度；而1955年出台的《国家机关工作人员退休暂行办法》文件规定，在机关事业单位中实行由财政负担、个人无需缴费的退休金制度模式[3]。所幸受经济发展水平的影响，两者的养老保险待遇差距不大。

与城市养老保险建设相比，计划经济年代的农村养老保险建设尤为滞后，长期以来都是以家庭养老、五保救助养老和集体经济提留补助养老为主，并没有形成完整的制度。直至20世纪80年代中期，我国才开始探索建立农村养老保险制度。1992年《县级农村社会养老保险基本方案》的颁布标志着农民个人缴费积累型农村养老保险开始在全国推行(以下简称“老农保”)。但在实施的过程中，因农民缴费能力的限制、金融危机的影响、财务风险的加大，1999年国家要求对农村养老保险清理整顿，各地政府大面积主动退保，“老农保”制度陷入停滞状态。

2.改革探索。改革开放后，社会主义市场经济制度逐步建立，社会经济快速发展，为了使养老保险制度与市场经济体制相配套，我国养老保险制度开始进入转型改革期。

计划经济年代建立的企业职工养老保险制度充满了“福利化”色彩，加重了企业的负担，限制了企业的长期发展，已不适应时代发展的要求，所以国家从1991年开始对企业职工养老保险进行改革。次年，人事部发布《人事部关于机关、事业单位养老保险制度改革有关问题的通知》，第一次明确回应关于机关事业单位养老保险改革的态度和方向。至此，我国养老保险制度“双轨制”正式形成，并在之后的实施过程中不断强化。

经过多年的实践探索，我国企业职工养老保险逐渐形成“统账结合”的模式，养老保险资金由个人、企业、国家三者按照一定的比例共担。截至2014年末，已有34124.4万人参加职工基本养老保险，企业职工养老保险的覆盖面积不断扩大。相比企业职工养老保险制度的不断完善，机关事业单位职工养老保险的改革基本停滞不前。无论是1992年人事部回应的改革，还是2008年提出在山西、上海、浙江、广东、重庆五省市开展试点，都受阻重重，并没有达到预期的目标，甚至在实施的过程中出现了群体性事件，严重影响了养老保险双轨制改革的进程。2014年出台的《事业单位人事管理条例》规定“事业单位及其工作人员依法参加社会保险”，再一次引起社会公众的热议和质疑。2015年，政府在总结前两次改革经验的基础上，出台了《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，真正迈出了打破“双轨制”的改革步伐。

从2003年开始，一些地方政府开始探索建立新型农村养老保险制度，其中以陕西模式尤为出彩。2009年，“新农保”在全国23%的县开展试点。因其真正得到了财政的支持，广受农民欢迎，2012年便完成了制度全覆盖的目标。2011年，政府以“新农保”模式为参照针对城镇无保障人群建立“城居保”制度。2014年，为了建立统一的城乡居民养老保险制度，“新农保”与“城居保”合并实施，长期存在的城乡二元养老体系正式被打破。

三、 养老公平问题致困原因分析

1.政府行为偏离公平价值理念的制约。1978年以来，我国政府积极履职，促进改革事业的顺利发展。然而，在此过程中政府也存在自我谋利和追求自身利益最大化的行为。在政策内容规定方面，政府利用政策制定者的优势地位，出台有利于自身的公共政策；在行政执行方面，政府基于自身的获利情况，选择积极执行或消极抵抗政策。反观我国养老保险制度的制定和改革，不难发现政府的自利行为。首先，各级政府由于认知不足，弱化养老保险收入再分配的社会功能，推行碎片化的养老保险制度，加剧社会不公程度。其次，中央政府无视各方反对，保护公务员群体的既得利益，单方面强制推行事业单位先行、机关单位后进的养老保险试点改革，不仅加大改革的成本和难度，而且引起社会各界对政府公正性的质疑。再次，各地政府在试点改革中，或是小范围的响应改革号召，或是仅仅出台指导文件，改革多数没有取得实质性进展。

2.既得利益群体利益壁垒的制约。诚然，我国虽然建立了社会主义市场经济体制，但是在政府“有形”的手的作用下，市场的决定性作用并没有得到完全的体现，“官本位”思想长期盛行。在养老保险改革中，机关事业单位人员化身被改革者，自认其社会地位会随着养老保险的并轨而降低乃至消失。加之有专家预测改革后机关事业单位人员的养老金替代率将从80%～90%下降至58.5%[4]，机关事业单位工作人员在长期享受高额的养老保险待遇后，很难接受并轨后可能出现的养老保险待遇的降低。同时，以保障机关事业单位人员的利益在改革中不受损害为目的设立的职业年金，迟迟等不到行之有效的操作措施，使得机关事业单位人员对未来的养老待遇更加不安。特权地位的丧失，经济利益的受损，使机关事业单位人员对改革消极回应，甚至极力抵制。

另一方面，机关事业单位人员内部存在着触动群体利益的攀比。在我国，事业单位因工作职能和管理方式与机关单位有着相通之处，两者长期被视为命运共同体。但无论是在2008年提出的五省市试点进行养老保险改革，还是2014年出台的《管理条例》，都只是将事业单位作为并轨的先锋军，机关单位却置身事外，引发了事业单位人员与公务员互相攀比的状况。

3.政策惯性和惰性的制约。每项新政策都需要历经出台、执行、完善、调整四个阶段，这是一个不断演变和完善的过程。为了保证新政策的合法性，减少政策推行的阻力，新政策常常会在原有政策的惯性以及路径依赖上渐进调整。就我国养老保险政策而言，政策决策者虽然多次对政策进行调整修改，但新老政策冲突加剧，公共政策的公平价值理念偏离，损害了公共利益。此般窘境的出现皆因受到原有政策惯性的约束，主要体现在两点：一是原有政策滞留惯性加大改革阻力。我国养老保险双轨制、二元制经过多年的执行，在政策相关者之间已然形成较为稳定的行为习惯、心理习惯和利益分配格局，而新政策的实施使某些社会群体的利益受损，引发这些群体对新政策推行的强力抵制，致使新老政策更替阻力重重。二是巨额转轨成本引发政策惰性。从2005年开始我国社会对于养老保险领域的“公平诉求”呼声越来越大，社会理性在推动养老保险制度并轨中功不可没，但是受转轨成本的牵制，并没有形成足够的政治动力，中央政府只是提出了机关事业单位养老保险改革的方向，但是并没有出台切实可行的具体方案。

四、 创新政策：打破养老保险制度改革的路径依赖

1.坚持立法先行原则，保证制度的有效供给。我国的改革事业并没有相似的实践经验可以直接借鉴，都是靠“摸着石头过河”逐步探索出来的，往往借助“以点带面”的方法进行推广发展。但是在政府自利行为的引导和既得利益集团的阻挠下，改革容易偏离初衷，破坏公共利益。纵观我国养老保险改革，仅仅是以各种政策文件作为指导，没有形成具有强制力的法律法规，不仅因其法律效力不足，影响改革的顺利开展，而且政策文件规范性不够，难以确保新制度在新形势下的常态化发展。诺斯认为：“由于存在‘国家悖论’，应建立宪法秩序，使限制国家权力的一整套综合性规则体现在宪法结构中，并使之不因国家的政治需要和统治者的变动而变化。”[5]75因此，我国的养老保险改革应坚持立法先行的原则，尽快出台《社会保障改革法》，将养老保险改革的缴费机制、计发方法、基金监管和制度覆盖面等应有事项囊括其中，实现养老保险改革的有法可依，保证制度的有效供给。

2.归正公平价值理念，重视养老保险再分配功能。社会保障制度既是一项重要的社会制度，又是一项至关重要的经济制度，养老保险制度作为其中的重中之重，不仅能促使“老有所养”目标的实现，而且能发挥调节收入分配的功能，因此养老保险改革既要富含效率，又要兼顾公平。可是在改革进程中，政府对养老保险制度定位的片面化，弱化了其再次分配的功能，甚至因公平价值理念的偏差，政府一度扮演既得利益群体的保护者，“削峰填谷”任务迟迟无法完成。面对社会各界的改革呼吁，政府应当回归公平价值理念，在加大城乡居民养老保险政策倾斜、提高企业职工养老保险水平、推进机关事业单位养老保险制度改革、强化权利与义务对等思想、重视养老保险再分配功能等方面加强政府作为，将维护社会公平正义落到实处。

3.强化改革协同性，推进改革高效落实。养老保险碎片化的现状彰显我国养老保险协同改革的必要性和紧迫性，无论是在公务员与事业单位之间，还是在企业与机关事业单位之间，甚至是在职工与城乡居民之间，协同改革都应是且必须是改革应遵循的首要原则。坚持公务员和事业单位协同改革，加快新老政策的衔接创新，理顺中央和地方政府的养老保险的财政责任，做好地区探索改革方案与国家标准方案的对接，一视同仁地对待公务员群体和事业单位工作人员，有利于恢复和增强政府的公信力，使改革获得更多群众的支持。坚持企业和机关事业单位协同改革，逐步建立统一的养老金调整机制，积极发展企业年金和职业年金，在保证养老保险待遇不降低的前提下缩小三者的养老保险待遇差距。坚持职工养老保险与城乡居保协同改革，必须正视农村逐年增加的养老压力和养老需求，在政策上倾斜，在财政上补助，保证人人共享养老保险改革成果。

4.搭建政策博弈平台，提升利益相关方话语权。随着社会自主力量的增强，公民民主意识的提高，“一言堂”决策模式不断被打破，多元化发展趋势开始显现，但精英决策仍是主流模式。养老公平问题的实现归根到底是一个话语权的问题。它不依赖于政府单方面的精英决策，从而实现政策公平，而是取决于搭建一个开放、平等的政策博弈平台，使所有利益相关方都能参与进去并享有平等的话语权。首先，通过完善相关法律法规，从立法上赋予公民参与政策博弈的主体性地位，从制度上保障公民政策参与权力的顺利行使，适度提升公民的话语权。其次，改革与创新政府及公职人员的观念，用“以人为本”思想取缔“官本位”思想，为培育和提高公民参与政策博弈的意识和能力营造良好的政治文化环境。第三，扩宽和畅通公民参与政策博弈的有效渠道，聆听公民的利益诉求。一是在继续坚持人民代表大会制度的前提下，扩大听证范围，完善听证制度，这不仅有利于保护公民的言论自由和知情权，进而听取公民的意见和建议，而且有助于决策信息的实时、无误传递，加快我国民主政治建设进程。二是鼓励和支持非政府组织和社会组织的发展，通过政治上减少干预，市场上退让空间，财政上给予资金支持，增强非政府组织和社会组织的独立性，开拓公民利益表达的内在渠道，进而提高政策参与的组织化程度。三是在大数据技术下完善政府门户网站建设，加强政务信息公开，在微时代背景下积极推送政府工作动态，宣扬政府改革政策，充分发挥网络问政的作用。

[1]张飞霞.我国养老金双轨制改革问题探析[J].长春金融高等专科学校学报，2014(04).

[2]企业年金发展呈区域性分化，东、中增长减速，西部回升[EB/OL].(2015-04-13)[2016-05-18].

http://news.163.com/15/0413/00/AN1Q7CTL00014SEH.html.

[3]沈毅.机关事业单位养老保险改革的现实困境与破解之道[J].理论专刊，2015(11).

[4]林欣，曾盛聪.养老金并轨下机关事业单位养老保险制度改革的困境与思路[J].内蒙古师范大学学报：哲学社会科学版，2015(03).

[5]邹东涛.邹东涛讲诺斯[M].北京：北京大学出版社，2011.

(责任编辑王先霞)

Research on the Equity Issues of Pension Insurance in the Dual-track System and Binary System in China

CHEN Qiujing

(School of Politics and Public Administration，School of Law，Guangxi Normal University，Guilin 541006，China)

With the background of special economic and social，our country has adopted the long-term implementation of the pension dual-track system and the urban and rural social pension system between the organs and institutions and enterprises employees. The gap between different groups of pension treatment is very big and people deeply criticize it. After reform and opening up to the outside world，the reform of the pension system continues to advance，but with the influence of government's behavior deviating from the fair value concept，the interest groups vesting by interest containment barriers and the original policy inertia and inertia impact，the pension reform has a long way to go. The only way to achieve the fair pension reform is to continue to break the path dependence，adhere to the principle of legislation first，correct concept of fair values，strengthen interoperability and build the policy reform platform.

pension insurance；dual-track system；binary system；social equality

1009-4326(2016)04-0076-04

10.13600/j.cnki.jpsslof.issn.1009-4326.2016.04.018

2016-05-30

陈秋静(1990-)，女，广西钦州人，广西师范大学法学院/政治与公共管理学院2014级行政管理专业硕士研究生。研究方向：公共行政、公共政策。

D632.1

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