社区警务网格化模式论析——从“漳州110”的实践谈起

黄子鸿

（福建警察学院 福建福州 350000）

社区警务网格化模式论析
——从“漳州110”的实践谈起

黄子鸿

（福建警察学院 福建福州 350000）

在新时期弘扬“漳州110”精神，应将其模式推广应用与具体的社区警务网格化工作进程中去。当前，社区警务网格化尚存在接处警能力与公共服务无限性之间的矛盾、社区警务需求多样性与警察职能协调性的矛盾以及人性化诉求不足的问题，亟需通过警务社会化、警务信息化以及公民参与的手段有针对性地予以解决，以促使社区警务网格化模式可更好地渗透和传承“漳州110”的核心价值理念。

漳州110；社区警务网格化；公共服务

在经历了四次警务革命的变革与创新之后，警务实战工作的理念已经从被动反应走向主动防控和警民合作。社区警务作为全新的警务战略思想，是新的历史阶段警务工作的重点和难点。为此，将“漳州110”的成功经验创造性地应用于社区警务建设进程中，促使社区警务细致推进而形成网格化的模式，对实现打击违法犯罪与服务人民群众的有机统一是一项有益的探索。

一、“漳州110”警务机制与社区警务的契合

伴随着经济社会的发展进步，对警察职能的认识发生着重大的变化，警察的首要任务已经从打击犯罪变更为犯罪预防。在对警务职能的认知调整过程中，贯穿着近现代史上的四次警务变革。西方对警务战略的界定，从18世纪的英国建立伦敦警察系统开始，从而进入第一次警务改革，本次改革成功使警察成为一支从军队、司法、社会福利中独立出来的专职力量；1890-1930年，以美国警察专业化运动为标志的第二次警务改革使警务活动开启了更职业化的模式，却使警察职能误入单一打击犯罪、脱离公众的歧途；1930-1980年发端于英美各国的第三次警务改革强调警察现代化运动，但依然过分强调打击犯罪忽视服务职能使公众满意度严重下滑；直到1980年以后，第四次警务改革将公众重心落实于社区和服务，社区警务成为本次改革的重要标志，警务模式逐步向预防和打击犯罪、提供社会服务、维护社会治安、参与行政管理等方面转变。时至今日，社区警务已作为一种全新的警务战略思想，对警察的公共服务职能提出了更加细致全面的要求，这就是社区警务网格化的根源和内涵。

社区警务网格化要求警察不仅要关注打击犯罪，还要在社区内维持秩序、提供社会服务和提高社区居民的生活质量[1]。这种对警察工作范畴的界定方式与“漳州110”维护社会治安与服务群众并重的工作原则是契合的。

“漳州110”，即漳州市公安局巡警支队直属大队，其前身是由郭韶翔为负责人的治安巡逻中队。中共福建省委、省人民政府《关于开展向“漳州110”学习活动的通知》对其精神作出四个方面的概括：一是甘当公仆、赤诚为民的精神；二是改革创新、开拓进取的精神；三是艰苦奋斗、争创一流的精神；四是清正廉洁、无私奉献的精神。综观以上文件精神可以看出，“漳州110”切实贯彻执行了权为民所用、情为民所系、利为民所谋的政策内涵，在实践中将群众路线作为警务工作的根本路线，自发、自觉地将人民警察的执法职能与服务职能进行了有机统一，并凸显了警务工作的服务职能。

社区警务面对的是错综复杂、瞬息万变的实时工作状况，需要警察在任何时点、任何情况下均能做出最及时、最准确的反应。因此，打造一个全天候、无缝隙的网格化警务新模式，在于将庞杂的社区警务工作化整为零，将面上的工作分割为点状，同时有效依托广大人民群众的力量，实现人民警察与人民群众密切联系，通过发动群众、依靠群众，充分收集第一手治安信息，从丰富的社情民意中化解矛盾，帮助弱势群体，提高社会公共福利，最终达到防控违法犯罪与为人民服务相统一的目的。

社区警务网格化的过程，就是一线警察工作细化的点滴进程，这与“漳州110”的队伍管理是契合的。“漳州110”作为一支素质、形象、技术、效益各方面过硬的队伍，与队伍中每一名警察的付出是分不开的，也与先进的管理理念和群众的团结支持是分不开的。其24小时全天候值班备勤策略、创立“110”报警服务台把执法职能与服务群众的职能有机结合的做法，充分体现了现代社区警务为人民服务的核心理念，是社区警务网格化的一个成功实践模板。

二、全面推广社区警务网格化的现实困境

将“漳州110”的模板与社区警务战略进行有机融合，推广以为人民服务为主要内涵的社区警务网格化模式，是现阶段公安工作兼备可行性和创新性的努力方向。但任何一个新事物的产生与发展都不可能是一帆风顺的，当前要全面推广社区警务网格化模式，尚存在一些不可回避的困境。

（一）接处警能力的有限性与公共服务无限性的矛盾。

社区警务网格化的首要工作原则是与“漳州110”的精髓相一致的，即维护社会治安与服务群众并重为公安工作的行动指南。可见，社区警务网格化的同时，就是把警务工作升级为警务服务工作的过程。当报警的内容升级为报警服务时，从边际成本的角度看，每增加一个人次的群众报警服务的边际成本为零，但警察接处警服务的行政成本却在以飞快的速度上涨。虽然警务工作具有公共物品的属性，但一旦将其上升为兼容非紧急性救助服务也可使用的产品时，其有限的接处警能力就与民众无限的公共服务需求产生明显矛盾，警力不足的现象则进一步凸显。

此时，公共物品的拥挤效应将发生作用，原本在技术上具有非排他性和消费上具有非竞争性的警务资源，将逐渐呈现由纯公共物品向准公共物品过渡，甚至展现一些私人物品属性特征的现象。在拥挤状态下，接处警能力的巨大空缺与公众对出警服务的需求产生冲突，大量基于服务需求的非紧急状态的报警与紧急状态的报警求助互相竞争有限的警务资源，同一时间需要出警服务的轻重缓急各不相同的各类警情对有限的警务资源如何配置提出来严肃的拷问。因此，社区警务网格化工作要面对的第一个难题，就是警务工作是否可以完成最大限度的社会化的完全的服务化，在将社区警务工作与公共服务联系在一起的时候，接处警能力的有限性与公众服务需求的无限性之间的矛盾冲突该如何予以化解。

（二）社区警务需求多样性与警察职能协调性的矛盾。

社区警务网格化要求驻区警察熟练掌握辖区内人口、地理环境、以往警情等基本情况，并能将社区情况和问题与违法犯罪情况综合比较而作出未来防控预案。针对这些具体工作内容，可以得出社区警察的日常巡逻以及其他警务工作的绝大部分内容，集中在提供社会服务和维持秩序上，小部分的警务工作才是打击违法犯罪行为。

以公共服务为主要职能的社区警务工作，势必具有网格化细致、发散分布的特点。警察职业的全天候的特质与警务机构的快速反应要求天然地赋予社区警务服务社会的功能，未来的社区警务工作将耗费大量的时间精力以应对公众层出不穷的各种服务需求[2]。尤其是在经济和社会快速转型和发展的时期，社区日益成为城市生活的基本载体，广大农村的城镇化进程加速使得原有的传统农村生活向城市化生活方式转变，社区正成为公众日常生活的最主要的地点，发挥着社会生活的基本单元的作用。因此，一个个网格化的社区警务串联而成的，便是整个地区乃至全国的警务工作面貌。社区警务工作中涵盖的公众需求，就是社会总体对警务工作的需求，完成社区警务中多样化与复杂化的群众服务需求，是现代警察必须应对的主体任务。在此过程中，最突出的是警察提供服务、执行法律和维持秩序的三大职能能否协调发展的问题。如果三大职能不能实现有机统一、协调发展，那么向任何一项职能的过分倾斜，都将导致其他职能的弱化而削弱警务工作的整体效果。现代国家的警察职能由最初的预防犯罪，逐渐发展成为以维护社会秩序为目的，以预防犯罪、打击犯罪、服务社会的多职能协调并存的格局[3]。这其中最关键的工作难点，就是各项职能的协调。因此，强调社区警务的服务职能的进步，应该是与其他职能辩证发展、科学细化、共同强化的进程。这也是社区警务网格化的一个难题。

（三）社区警务网格化的人性化诉求不足问题。

人文关怀作为现代法治精神的价值内涵，具有深刻的伦理底蕴，是社会主义执法理念的核心目标。现代警务工作必须围绕人文关怀的执法理念部署展开，社区警务网格化的设计和安排必须充分考虑到公众的人性化诉求，才能开启政法工作的新篇章。

社区警务工作向群众日常的生活、服务与管理中渗透和细化而成为网格化分布的过程中，一方面要面对群众需求多元化的问题，另一方面要面对警务工作由单中心向多中心变更的问题。这二者即为社区警务网格化要应对的人性化诉求的深层次根源。就群众需求多元化而言，是与经济社会的转型分不开的。在市场经济背景下，人类社会的交往突破了以往简单、封闭的模式，进入多元、立体、复杂、交互频繁的网络新纪元阶段。交往方式的变革催生了需求的同步变化，以往较为统一、简单的生存和生活方面的需求已然升级为更高层次的、全方位、多样性的复杂需求。公众开始对公共生活展露出更多的关注热情和参与欲望。社区警务工作作为公共领域的重要一环，自然而然需要满足社区群众充满个性的多元需求，这就要求社区警务网格化工作要时刻强调人性化的理念，才能灵活应对新时期的发展态势。就警务工作本身而言，在新的历史条件下，“警察机构的职责和警务运行的机制必须摒弃原先一元社会结构格局下的权力本位，树立多元化社会结构格局的权利本位和服务意识”[4]。传统的以警察自身为中心的单一警务模式，必须向具备民主化、多元化、社会化的多主体共同参与的多中心警务模式转变。总之，公众的民主和权利意识的滥觞促进了公共精神和参与精神的张扬，召唤着公安部门选择新的执法和服务理念，以重拾公众的满意度，从而在公众的信任和支持的基础上，由传统的封闭型、管制型警务模式向现代开放型、服务型社区警务模式转变。

三、走出社区警务网格化困境的策略选择

社区警务网格化作为当前公安工作的重要关节的和创新点，虽然在维护治安、防控违法犯罪和提供公共服务方面发挥着积极的作用，但其在诸多主客观因素共同影响下，尚存在诸如接处警能力无法有效满足公众对警务服务的需求、警务职能不够协调以及人性化程度不足等问题，亟需有针对性地予以解决，方能推动社区警务科学高效地向前发展。

（一）警务社会化弥补警力不足。

现代社会的警务活动已经不可能单纯由警察组织或者警察个体完成，警务工作也不再是单纯的执法过程。经济社会的发展促使警务工作的内容复杂化、多元化，因之催生了严重的警力不足问题。其中，除了某些打击违法犯罪行为的事务必须由专业警种完成以外，相当大一部分的警务工作内容可经由社会化的过程缓解警力不足的压力，诸多情况证明，警务社会化可以帮助公安队伍更出色地完成本职工作，提高为人民服务的质量。

首先，目前已普遍存在的职业化和市场化较为完善的保安服务，是将传统的公共安全防范工作由社会组织予以分担的一个成功模式，能够有效缓解警力不足的矛盾，提高公众的安全感，是社区警务网格化的一个主要补充力量。其次，辅警、治安员、联防队员等，这部分辅助警察力量的投入使用，可直接参与完成辅助交通指挥、治安巡逻、维持秩序等工作。辅助警察力量虽然不具备执法权，但在某种程度上与警察共同完成了执法行为，是社区警务网格化不可或缺的成分。第三，街道办事处、居委会、社区工作人员等，这部分群体作为警务工作的有力补充，可充分发挥其与社区居民联系紧密的优势，很好地协助社区警察进行宣传，安定民心，提升民众的支持率和满意度，防止社区内骚乱事件的发生，维护社区的团结稳定。通过以上多种警务社会化的力量，可实现将有限的警务资源扩大化，提升警务工作在满足公众服务需求时的张力，从而化解社区警务网格化过程中接处警能力有限性与公共服务无限性的矛盾。

（二）警务信息化弥合职能不协调的困境。

提供公共服务作为警务职能的一个方面，从属于政府的整体公共服务范畴。公安部门应该厘清行政成本、警务资源、服务效率和水平之间的关系，充分利用警务信息化等手段辩证地对待警察职能，既不能让警务工作脱离群众，罔顾公共服务需求，也不能使其过度泛化，挤占其他劲舞职能的合理存在空间而削弱整体工作效果。

警务信息化即有效利用信息网络技术，广泛地采集各种社区警务信息建立公安信息数据库，将诸如盖章审批、请示汇报、警民互动、非紧急服务求助等服务事项，乃至于一些取证调查、网上追逃等事务纳入信息网络系统，使社区警务网格化过程中产生的一些关乎日常社会生活的服务性的繁琐事务在警务信息系统中予以甄别和解决，帮助社区警务从过度泛化的服务压力中得以休整，使警务工作的各项职能获得合理的资源配置和协调发展的现实可能。诸如深圳市公安局的“网上治安岗亭”和“虚拟警察”，浙江的“情报信息主导警务”，宁波的“社区警务e超市”等，都是警务信息化优化整合警务资源的成功探索。这些探索能够着手确立警务工作的核心职能和边缘职能的边界，统筹警务职能的协调发展，弥合警务职能不协调的内在冲突，即“厘清警察的核心职能与边缘职能，将边缘职能转移给市场与社会，专心打造核心职能，使警察的警务供给真正具有公共性；拓展私人警务市场的规模，按照企业法人、社会团体和公民等各自拥有的警务资源，以他们的安全需求为逻辑起点，使社会警务资源得到最大限度的利用与最优化配置，进而达成社会警务服务多方需求与多方供给的均衡”[5]。

（三）公民参与构建多中心警务化解人性化不足的难题。

要解决社区警务人性化诉求不能很好地得到满足的难题，应该讲着眼点放在搭建以民意为导向的警务工作机制，通过公民参与等多方社会力量与社区警务的有机融合，变以单一警察力量为支撑的警务工作模式为多中心共同参与的民主警务模式，最大限度地外化和拓展社区警务网格化的参与度和影响力，实现参与度、满意度、治安和服务效果等同步提升的结果。

公民参与的多中心民主警务治理方式的核心力量是社区群众。发展社区群众直接参与警务工作，应涵盖与公众实时互动、深入了解社情民意、警民合作互信、群众参与警务民主决策等方面。诸如湖州市公安机关的“警务广场”行动就是很好的警民合作典范，通过构建警民合作共同体，将治安工作导向人人参与的模式，通过创新实践民意导向警务，构建警民零距离沟通、民意分析研判、吸纳回应民意、社会积极参与等措施，解决了社区警务工作中的群众安全感满意率不高的问题，使警务工作的业务绩效、执法效果、群众满意度均得到明显提高[6]。当社区警务在公民参与的维度中实现公共安全和社区秩序稳步上升时，基于破窗理论的社区安全问题就得到很好的杜绝，社区安全和秩序则可以实现稳定的良性循环。

在经济社会快速发展的新历史条件下，警务工作必须进一步提升人文价值的核心内涵，警务战略的指向应带有推进和激励全方位、多角度的公民参与的民主服务理念。在人为警务的指引下，将“漳州110”的精神推广运用于社区警务的实战，直接考验接处警能力的科学外化，通过社区警务充分的社会化、信息化、民主化，促进警务职能的协调化、科技化、人性化，推动警务工作实现可持续的优化升级，是当前公安工作的新使命。

[1]Walker,S.,＆Katz,C.M.(2008).The police in America:An introducti on(6th ed.).Boston,Mass.:McGraw Hill.

[2]李海月，廖伟嫔.现代美国警察服务职能的发展[J].江西公安专科学校学报，2006，（2）.

[3][4]胡建刚.论中国服务型警务模式的建构[J].吉首大学学报，2014，（6）.

[5]胡 雁，李姝音.英国警务的演变与警察职能的发展[J].江苏警官学院学报，2005，（6）.

[6]杨志云.民主警务与治安治理新模式：湖州“警务广场”的理论透视[J].天津行政学院学报,2011，(3):90.

The Grid of Community Policing:Take the Practice of"110"in Zhangzhou as an example

HUANG Zi-hong

The practice of“110”in Zhangzhou should be applied in the process of grid work of community policing to promote its spirit.At present,there are some problems existing in the grid of community policing,such as the contradiction between police’s receiving and disposal case ability and infinity of public service,the conflict between diversity of community policing and coordination of police functions,and shortage of humanization demands.It is imperative to solve these problems through policing socialization,police informatization and participation of citizen to promote the grid of community policing and inherit the core value idea"Zhangzhou 110".

Zhangzhou110;?the Grid of Community Policing;Public Service

D631.4

：A

：1674-5612（2016）06-0076-05

（责任编辑：吴良培）

2016-10-03

黄子鸿，（1984–），女，福建莆田人，硕士，福建警察学院公安管理系讲师，研究方向：公共管理理论与实践。