刑事检察部门架构问题探究

马文静

(天津市南开区人民检察院，天津 300100)



【检察建设】

刑事检察部门架构问题探究

马文静

(天津市南开区人民检察院，天津 300100)

检察机关内设机构设置关乎检察机关办案组织形式及检察权运行机制问题，是新一轮检察改革面临的重大课题。“大部制”弱化行政性纵向关系，在组织结构上实现检察管理的扁平化、集约化和专业化，有利于提高司法工作效率。试点过程中，侦查监督部门与公诉部门由于同质特征被整合划分为同一大部门成为普遍模式，但是否实行捕诉合一、刑事诉讼监督职能如何归属则出现了几种不同操作方式。理论界与实务界认识上存在着一定分歧与争论，而分歧的背后则隐藏着对我国检察工作现实状态的不同判断以及对检察改革的不同主张和期待。

司法改革；内设机构；大部制；捕诉合一；捕诉分立

党的十八届三中全会发布了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，以强化司法责任制为重心启动新一轮司法改革，其中一项重要内容是健全司法权力运行机制。检察机关内设机构是检察权的运行载体，检察权运行机制改革必然需要检察机关内设机构加以体现和承载。最高人民检察院在全国试点检察官办案责任制改革的一项重要内容就是整合内设机构，旨在弱化“三级审批”模式，构建适应主任检察官司法属性的办案组织及工作模式。试点过程中，大部门体制(以下简称“大部制”)模式成为内设机构整合的普遍操作模式。其中，作为检察机关主要业务部门的刑事检察部门如何科学整合，各方面意见并不一致，各地的试点方案也不尽相同。实践操作中出现了“捕诉合一”、刑事诉讼监督自刑事诉讼活动剥离等引起一定争议的探索和尝试，引起了学术界及理论界的广泛争议及探讨。这些分歧与差异的背后隐藏着对我国检察制度定位乃至司法制度的不同认识与主张。

一、检察机关刑事检察部门建构改革试点模式

改革试点过程中，检察机关内设机构整合基本形成“业务部门”与“综合部门”两大板块。业务部门被划分为刑事检察部门(批捕公诉部门)、诉讼监督部门、职务犯罪侦查部门。审查逮捕、审查起诉职能同属刑事司法权属性，由于同质特征在试点过程中合并设立是大势所趋。但各试点单位刑事检察部门建构在操作模式上出现了不同的探索与尝试，主要有三种模式：

(一)“直接合并”模式

该模式将侦查监督部门、公诉部门直接合并为刑事检察部门，且继续行使刑事侦查活动监督、审判监督职能，是试点改革中最多采用的模式。如上海市闵行区人民检察院将业务部门整合为刑事检察部、诉讼监督部(监所检察、驻监狱检察、民事行政检察、控告申诉检察)、反贪污贿赂局。重庆市人民检察院将业务部门整合为刑事检察局、诉讼监督局、职务犯罪侦查局。吉林省人民检察院将业务部门整合为刑事检察部、民事行政检察部、刑事执行检察部、职务犯罪检察部、控告申诉部。

(二)“捕诉合一”模式

该模式将侦查监督部门、公诉部门合并为刑事检察部门，且继续行使刑事侦查活动监督、审判监督职能。在合并的基础上，案件审查逮捕、审查起诉由同一检察官(团队)办理，实行捕诉合一。如广东省深圳市顺德区检察院公诉局实行“捕诉合一”和“分干包片”的工作模式，将前期引导侦查、批捕、起诉全部交由一个办案组团队负责到底。河北省邯郸市峰峰矿区检察院在刑事诉讼检察部推行“捕诉合一”办案模式，一般刑事案件从审查批捕到出庭公诉，都由一名主任检察官完成。

(三)“监督剥离”模式

部分检察机关基于行使诉讼职能的审查逮捕、审查起诉与诉讼监督职能是不同性质的检察职能，探索尝试将诉讼监督职能与诉讼职能相分离，将侦查活动监督、审判监督职能自刑事检察部门剥离，由专门的诉讼监督部门行使。如湖北省黄石、宜昌等检察院将业务部门整合为批捕公诉部、诉讼监督部、职务犯罪侦查部，批捕公诉部只负责批捕公诉职能，诉讼监督部专门行使侦查活动与审判活动的法律监督职能。实践中审查逮捕、审查起诉部门行使的诉讼监督职能属于制约型监督方式，该类监督权不能主动行使，必须以前一诉讼环节的提请和移送为前提。检察机关作为国家法律监督机关，审查逮捕与审查起诉是发现诉讼监督素材的重要渠道，检察官必须通过深入诉讼程序，通过审查案件事实与证据发现侦查机关移送案件是否符合捕诉条件，有无遗漏罪行和其他应当追究刑事责任的人，侦查活动、审判活动是否违法等问题。将诉讼职能与诉讼监督职能分离，但发现寻找违法线索还是要回到具体案件、具体诉讼环节中，诉讼监督效果有待验证。

二、检察机关恢复重建后我国刑事检察部门建构制度变迁

检察机关内设机构的设置与检察组织的性质、地位、职能与社会政治环境具有不同程度的联系，往往是多种因素综合作用的结果。我国检察机关刑事检察部门暨捕诉关系的变化自检察机关恢复重建以来，随着检察工作的发展和检察机关内设机构设置的不断变迁，大体经历了三个阶段。

(一)检察机关恢复重建阶段——“捕诉合一”模式

1978年，我国检察机关在文革后恢复重建。1979年8月，最高人民检察院根据《人民检察院组织法》设立刑事检察厅，主管审查批捕、提起和支持公诉，以及对公安机关侦查活动和人民法院审判活动是否合法进行监督等工作。各级检察机关根据实际情况分别设立相应的刑事检察处、刑事检察科，实行审查逮捕、审查起诉一体的刑事检察工作模式。“捕诉合一”模式下，刑事检察部门统一负责刑事案件的审查逮捕、审查起诉工作，并对公安机关的侦查活动及法院的审判活动进行监督，但实践中出现了权力过于集中、内部监督缺失、侦查监督乏力等问题。

(二)检察机关机制方式改革阶段——“捕诉分立”模式

1996年，我国《刑事诉讼法》修改导致刑事诉讼制度与机制发生变革，完成内设机构改革成为“推进检察改革”的六大改革举措之一。1999年，最高人民检察院从加强内部监督制约的角度出发，将刑事检察厅分设为审查逮捕厅(2000年更名为侦查监督厅)和审查起诉厅(2008年更名为公诉厅)，此后全国各级检察机关参照此模式分别设立了独立的侦查监督部门和公诉部门，这种“捕诉分立”的格局一直沿用至今。“捕诉分立”模式下，公诉部门负责对各类刑事案件的审查起诉、出庭公诉、抗诉工作，并负责对公安机关侦查活动与人民法院刑事审判活动的监督；侦查监督部门承担对刑事犯罪嫌疑人批准逮捕、决定逮捕和立案监督、侦查活动监督工作。“捕诉分立”将批准(决定)逮捕和公诉职能由两个部门分别独立承担，防止权力过于集中导致的监督失衡，达到检察机关加强法律监督的目的。但诉讼效率方面，出现由于两部门分别对相同的犯罪事实和证据进行审查，分别制作审查文书，影响检察职权行使整体效率状况。

(三)检察机关体制改革阶段——试点“大部制”模式

2012年，修订后的刑事诉讼法赋予检察机关更多的诉讼监督职能，对《检察机关办案》质量、效率提出了更高要求。面对检察机关内设机构设置过多，检察职权被过度细分的新形势，最高人民检察院提出在现有法律框架下弱化行政化审批模式，实现主任检察官集约化、专业化，从组织体系、责任体制和运行机制方面启动司法改革。最高人民检察院决定在全国7省17个检察院试点检察官办案责任制改革，其中改革的一项重要内容就是整合内设机构，探索设立相应的检察官办公室，“大部制”成为内设机构改革的普遍模式。“大部制”模式旨在整合检察职能内部门类中同质的职能，基本将业务部门整合为刑事检察部(批捕起诉部)、职务犯罪侦查部、诉讼监督部。审查逮捕与审查起诉由于专业化上基本围绕刑事犯罪构成要件展开，被重新合并在一个机构。

三、检察机关刑事检察部门建构中捕诉关系设置价值考量

目前,检察机关内设机构设置中侦查监督部门、公诉部门作为检察机关的主要业务部门，是按照二者在刑事诉讼进程中的不同环节和阶段划分而成的。改革试点过程中，刑事检察部门架构中二部门合并后是否实行“捕诉合一”模式，即审查逮捕、审查起诉两项业务是否适宜由同一检察官承办，引起了学术界及理论界的广泛争议与探讨。

(一)“捕诉合一”的实行具有积极意义

1.有利于提升刑事诉讼效率。案件事实与法律问题在审查批捕阶段与审查起诉阶段由两名检察官分别审查改为由一名检察官先后审查，能保证工作的连续性。检察官在公诉阶段可重点审查捕后证据事实的变化，减少重复阅卷，避免因两个部门分别审查证据、撰写审查报告而造成的司法资源浪费。

2.有利于统一追诉标准。案件批捕、起诉由同一检察官办理，检察官在决定是否批捕时，必然考虑捕后是否能提起公诉的问题，在批捕时对证据的把握上会更加慎重严格，以免出现捕后不诉的诉讼风险，可有效降低错捕率及捕后三类案件的发生，保障案件质量。

3.有助于检察引导侦查机制。审查批准逮捕环节通常处于案件侦查工作的发端，捕诉合一有利于在审查逮捕阶段以公诉的证据要求提早与侦查机关沟通并提前介入引导侦查方向。同时，在公诉阶段可检验批捕中向侦查机关提出的诸如证据薄弱等问题，弥补捕后诉前侦查监督的盲区，有助于增强检察机关法律监督的效率，确保监督效果落在实处。

(二)“捕诉合一”的实行遭到了广泛质疑

1.不符合羁押审批中立、独立的司法属性和价值设定。审查逮捕权作为最严厉的刑事强制措施，属于宪法权利保障范围。在我国，强制措施的司法审查权由人民检察院行使，与世界上多数国家由法官行使司法审查权不同。有学者认为，由兼具侦查、起诉职权的检察机关实施羁押审批，在保持客观中立性方面本就存在一定难题。公诉部门作为控辩审三方中承担控诉义务的一方，其诉讼价值的实现系通过有效的追诉及打击犯罪。一旦案件进入起诉阶段，控诉职能决定了公诉人为尽力赢得诉讼，可能会产生漠视犯罪嫌疑人的辩解、对证明犯罪嫌疑人无罪的证据或线索视而不见等消极心态。实行“捕诉合一”会更明显削弱羁押审批权的中立性、独立性，一定程度上悖离了检察法理和司法规律。

2.损害了检察机关内部监督和制约，可能导致权力滥用。出于前述审查批捕、审查起诉价值追求的区别，实行“捕诉合一”可能导致三种妨害检察机关内部监督的不利情形：第一，可能导致出于追诉目的，为避免防止妨碍证据和翻供，忽略逮捕的羁押必要性条件，对不应当批准逮捕或者无逮捕必要的犯罪嫌疑人适用逮捕措施；第二，可能出现出于考虑案件能否起诉，相对严格的把握审查逮捕的构成犯罪要件，对有些需要逮捕的案件因担心逮捕后无法起诉或者起诉后出现无罪判决而不适用逮捕措施；第三，可能产生先入为主定罪量刑的理念，一些案件一旦批捕，即使因证据标准达不到起诉的要求，也会为防止出现捕后不诉等案件质量风险、承担错捕责任而冒险起诉，使本应在内部监督中纠正的错误延误到法庭审判阶段，给案件质量带来隐患。

四、刑事检察部门架构之现实路径——“捕诉分立”前提下实现有效衔接

检察机关内设机构“大部制”改革过程中，作为检察机关主要业务部门的审查逮捕、审查起诉职能，出于同属刑事司法权属性特征而合并设立是大势所趋。其中，在捕诉合一上如何处理，体现公正与效率权衡，实际上是一个价值考量和选择的问题。笔者认为，在程序公正前提下适度兼顾效率是刑事检察部门内设机构改革的现实选择。

(一)刑事诉讼正当程序要求秉持公正优先原则，“捕诉分立”模式是必然前提

诉讼行为必须遵守诉讼规律，检察官办案一定要体现程序价值。检察改革应体现理性的改革思路，不能以牺牲程序公正为代价，不能为了提高效率而提高效率。“大部制”模式下通过横向上将多层级模式压缩为扁平化模式，以办案组为主体实现检察管理的扁平化、集约化和专业化。内设机构在纵向上必然要采用一定手段保证不同的诉讼环节、诉讼阶段的相互制约与彼此制衡。“捕诉分立”更为符合刑事诉讼法对于加强诉讼环节之间相互制约的要求，体现程序公正的诉讼价值。

1.我国的检察机关作为法律监督机关和司法机关，与域外检察机关相比，增加了一部分法律监督的职能，由于检察机关职能与检察权运行自身的特殊性，检察主体的地位更高、独立性更强、监督制约国家权力的功能更明显。检察机关与公安机关在组织结构和职权上相分离，通过审查批准逮捕对公安的侦查活动进行监督和制约，有利于保障侦查活动的合法性、公正性，有利于切实保障公民的人身自由。有鉴于此，检察机关行使刑事案件羁押审批权具有完全的正当性。

2.我国审查逮捕权长期以来由侦查监督部门行使，近年来通过审查过程中落实应当讯问犯罪嫌疑人、听取律师意见等措施，不断推进审查批准逮捕在审前程序的司法化，目前基本形成以侦查和辩护为两翼而检察官居中的“司法审查”程序。审查批捕与审查起诉职能由不同检察官分别行使，一定程度上可以起到积极地过滤、筛选“错案”的作用，避免检察环节走过场。实践证明，审查批捕与审查起诉职能分别行使，在十余年的检察实践中实现了制度价值，逮捕措施的适用标准不断严格，审前羁押率逐年减少；公诉案件质量不断提高，无罪判决案件逐年降低；立案监督、侦查活动监督、审判监督不断强化，监督立案、纠正违法、检察建议量逐年上升；检察机关刑事检察监督的职能作用得到充分发挥，犯罪嫌疑人、被告人的合法权利得到切实保障。

(二)在刑事检察部门内部实现“捕诉衔接”，提升诉讼效率

由于审查逮捕环节与审查起诉环节在办案程序上具有承继性，在刑事检察部门内部，不同主任检察官办案组之间建立并完善“捕诉衔接”具有现实可行性。所谓捕诉衔接，指在大部制前提下刑事检察部门内部，为提高审查逮捕阶段与审查起诉阶段的协同配合能力，解决在办案质量、办案效率、监督效果上存在的问题，在两环节间建立案件信息通报、案件信息文书共享、立案监督、引导侦查取证和侦查活动监督适时联系沟通等一系列工作机制。“捕诉衔接”机制通过改变诉讼环节信息“分段切割、部门所有”的状况，在办案组织之间建立情况通报、信息共享、线索移送、结案反馈等制度，实行互联互通、信息共享。建立并完善捕诉衔接，既可以起到整合大部制内部审查逮捕阶段与审查起诉阶段办案资源，提高案件质量、办案效率及监督能力，规避“捕诉分立”弊端，同时避免“捕诉合一”所带来的权力过于集中、缺乏有效监督等问题，是现行法律制度框架下的最优选择。

(三)在适度范围内探索实施“捕诉合一”，兼顾诉讼效率

笔者认为，司法改革应结合我国的国情及司法实际考虑方案的可行性，未成年人犯罪案件、轻微刑事案件由于案件主体及性质特殊性，可以探索在保证检察官秉持客观公正义务的前提下实行“捕诉合一”，进一步提升诉讼效率。

1.未成年人犯罪案件。基于我国刑事诉讼中对未成年人犯罪特殊保护的刑事司法理念和“教育为主、惩罚为辅”的原则，未成年人犯罪案件办理体现从宽从轻，办案模式上由专人办理，并大力推进专门机构建设，集犯罪追诉与犯罪预防职能于一身。很多省市设立了独立编制的未成年刑事检察机构，部分地区探索实行捕诉监防一体化工作模式，取得了很好的效果，具有成熟的经验。针对未成年人案件实现捕诉合一具有先天优势。

2.可适用刑事速裁程序办理的轻微刑事案件。2014年6月，全国人大常委会授权“两高”试点刑事速裁程序，程序适用范围及条件为“对事实清楚、证据充分，犯罪嫌疑人自愿认罪，当事人对适用法律没有争议的危险驾驶、交通肇事、盗窃、诈骗、抢夺、伤害、寻衅滋事等情节较轻，依法可能判处一年以下有期徒刑、拘役、管制或单处罚金的案件”。此类案件犯罪嫌疑人情节较轻，且事实清楚、证据充分，适用法律无异议，审查逮捕阶段一般无逮捕必要，审查起诉阶段可适用简易程序，可探索针对此类型案件采用捕诉合一方式，提升诉讼效率。

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(责任编辑：宋 洁)

2016-09-18

马文静(1986-)，女，天津市南开区人员检察院助理检察员，研究方向：刑法和刑事诉讼法学。

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