政府信息公开行政诉讼研究

孙 燕

(山西财经大学 法学院，山西 太原 030006)



【法学纵横】

政府信息公开行政诉讼研究

孙 燕

(山西财经大学 法学院，山西 太原 030006)

随着政府信息公开案件的逐渐增多，信息公开诉讼的重视程度也在加大。政府信息公开诉讼具备双重诉讼属性，同时它的存在也具有重要意义。《政府信息公开条例》的出台对此类诉讼做出了规定，但是我国政府信息公开诉讼制度存在诸多问题。文章从其存在的问题出发，对政府信息公开诉讼制度的完善提出相关建议，以期更好地体现该制度的价值。

政府信息公开;行政诉讼;知情权

一、 政府信息公开行政诉讼的概念与意义

(一) 政府信息公开行政诉讼的含义

我们要在行政诉讼的框架内来界定政府信息公开行政诉讼的基本内涵。公民、法人或其他组织认为具有管理公共事务职能的相关机关侵犯了其获得政府相关信息的权利，向人民法院提起的诉讼称之为政府信息公开行政诉讼。政府信息公开诉讼属于新类型的行政诉讼，其具备双重诉讼属性，既具备传统诉讼所具备的私益属性同时还具有公益性质。

只具备行政私益性质诉讼的判决一般只对案件双方当事人发生效力，而具备公益性质诉讼的判决会对整个社会中可能成为原告的人都有一定的影响力。[1]生活中当事人以一些案件所涉及到的政府信息与自己没有直接或间接的利益关联而否认其具备私益诉讼的性质，这是片面的判断。这是因为大家往往并没有清醒的认识到其自身拥有获取政府相关信息的权利，没有意识到维护自己知情权的重要性。所以说， 政府信息公开诉讼是同时具备私益与公益这两大诉讼属性的。

(二)政府信息公开行政诉讼制度存在的意义

1.有利于推动阳光型政府的建立。阳光型政府的建立实质上是要求无论是在实体与程序的任何一方面都能够严格遵循法律规定，能够在这两大方面都能够符合法治精神的内涵。行政机关及其工作人员的各种腐败行为最怕暴露在阳光下，阳光是最好的“防腐剂”。政府信息渗透到公民的衣食住行各个方面，只有广大公众对这些信息能够充分的了解才能够有力的监督行政机关的行为，从而推动阳光型政府的建设进程。实践中，政府以各种冠冕堂皇的借口来搪塞申请人，此类行为极易导致行政腐败，权力滥用，从而达到规避公众监督的效果。因而建立政府信息公开诉讼制度，以法律武器来维护公众对相关信息的知情权，从而促进政府机关依法行政，推动阳光型政府的建立。

2.有利于保障公民的知情权。公民所拥有的获取信息的权利被称为知情权，在仔细分析《宪法》中的相关法条的基础上，我们不难发现我国对公民知情权的重视。社会在不断的进步，无论是国家政策还是生活中的小事，社会公众都希望自己亲自的去了解。当社会公民对于与自己密切相关的信息具有急切的需要时，政府就应该体察民情，将有关的信息予以公开，这是保护公民知情权的重要途径。对于社会公民来说，知情权是一项权利，而对于政府而言则是必须履行的一项义务，这些信息与公民的生活密切相关。从更深层次来看，相关机关将这些信息公开体现了公民广泛参与到国家管理活动中去，体现了人民主权的思想。因此，确立政府信息公开行政诉讼制度对于保障社会公民的知情权具有不可忽视的意义。

3.有利于促进民主政治的建设。随着经济全球化的发展，政府已经向服务型政府转化，职能向社会服务和公共管理转化。在建设服务型政府的进程中，信息公开制度自然是不可或缺的一部分。在当下信息公开是政治民主化的要求，是民主政治的核心理念，也是法治必备要素，政府信息公开在一定程度上就是政府对广大民众负责。[2]民众通过自己掌握的政府信息对政府的行政行为客观中立的进行评价，这是民众参与民主政治管理的一种方式，能够督促政府工作人员认真效率的工作。政府信息公开诉讼制度很好的体现了人民主权这一原则，政府及时的公开与民众密切相关的信息可以降低民众收集信息的成本，同时可以很好的督促自身依法行政，防止腐败的滋生，从而最终促进经济有效的增长。公众只有很好的了解政府信息，才能真正的参与到行政管理中去，才能真正的实现参政议政的权利，促进民主政治的建设。

二、我国政府信息公开行政诉讼存在的问题

(一)政府信息公开诉讼受案范围较为狭窄

我们从《政府信息公开条例》(以下简称《条例》)的规定中可得出，当事人成为信息公开诉讼的原告需满足“合法利益受侵害”与“受到实际影响”两个条件。根据行政法原理可知，行政诉讼受案范围的大小在一定程度上决定了行政相对人受保护的程度，同理在政府信息公开诉讼案件中，受理案件范围的宽窄也反映了对信息公开案件当事人保护力度的大小。而政府信息公开诉讼对原告的这两点要求在一定程度上缩小了此案件原告成立的范围。

政府对应公开的信息不予公开，在有些时候侵犯的通常是不特定公众的利益，在此种情形下，此行政行为往往容易被排除在法院受理的范围之外。同时人民法院受理的案件往往是对相对人人身、财产权利的损害，而行政机关不作为和作为不适当的行为很难直接认定为以上两种损害，因而导致很多本应受理的案件无法受理，受案范围也就大大缩减了。

(二)原告成立的资格较为严苛

“资格”本身就意味着一定的限制，行政诉讼的原告资格是指符合法律规定的条件，根据法律的规定能够向人民法院提起行政诉讼的资格。[3]《行政诉讼法》中规定，公民、法人或其他组织在自己的合法权益受到行政行为的侵犯时可以提起行政诉讼。通过此种表述我们可以得知在通常情况下，只有在自己具体的权利受到侵犯时法院可能才给与一定的保护，而当受到侵害的权益是宪法或者法律原则所规定的权益时，受到保护的力度就大大减小甚至可能得不到保护。而在政府需要公开的信息中，有很多信息与社会公众都有关联，却很难具体归为某一种具体的权益，所以导致很多政府信息不予公开的违法行为得以幸免，逃离了监督。

另外，成立原告条件严格的另一重要表现就是我国关于行政公益诉讼制度的缺失，这是令人遗憾的一点。行政公益诉讼具备的特点和意义很大程度上体现为对行政诉讼原告资格的宽泛，从而能够扩大案件受理的范围。但是遗憾的是我国没有行政公益诉讼的相关规定，因此在诸如行政机关不公开信息侵害社会公众利益的情形下只能束手无策，无法通过政府信息公开诉讼获得保护。

(三)涉密案件的认定依据存在漏洞

我国《政府信息公开条例》对于国家秘密、商业秘密、个人隐私的规定过于笼统，很难准确地进行界定与辨别，使得实践中行政机关对于自己不愿意公之于众的信息都以其属于保密范围这一借口而不予进行公开。此外，《条例》还规定了保密审查制度，该制度要求行政机关根据《保密法》以及其他法律、法规的有关规定在公开前进行事前的审查，这项规定在增加行政机关审查依据的同时也增加了行政机关逃避信息公开这一义务的可能。

依照其他有关保密的规定进行事前审查，实际上扩大了公开的例外事项成立的机率，而且《条例》的效力明显低于《保密法》等法律，在存在冲突时会优先适用效力高的法律，所以其在适用中存在一定的阻力，可能导致当事人对于涉及保密的相关政府信息提起诉讼时无法得到其应有的救济。

(四)特殊信息证明责任分配亟待厘清

在涉及到特殊政府信息的公开问题中，信息公开条例对于这类信息公开案件的证明责任规定模糊甚至没有规定。对于提出的政府信息公开申请，行政机关根据具体的情况可以给出公开、具有理由不予公开以及信息不存在的几种回答，而在后两种情形下证明责任的厘清尤为重要。在信息可能属于国家秘密时对该信息属性认定的证明责任，在行政机关认为申请人申请的信息与本人并没有利益关联不予公开引发的原告资格的证明，以及在行政机关以信息不存在为由拒绝公开的情况下，相关信息存在与否的证明责任，以上列举的这几种情况证明责任如何分配需要进一步确定。由此可以看出，在特殊信息公开案件中原被告之间证明责任的分配规则是亟需理清楚的。

(五)对涉案第三方的权利救济不足

《条例》中对涉案第三人的权利是有规定的，但是该规定紧接着后面有但书的规定，即在行政机关如果认为涉及第三方利益的这些信息不公开可能会给社会公共利益产生不利损害的时候，行政机关就具备了将信息公开的合理理由。此时，涉案第三方只是获得了行政机关书面通知和说明理由的权利，但是这对于受损害利益的救济是不足的。《条例》对于“对公共利益造成重大影响”没有给予明确的认定标准，因此，行政机关的认定具有很大的自由性与主观性，完全可以不顾第三人的意见自行进行判断决定。第三人因为行政机关的公开行为受到侵害时，法律必须细化对第三人的救济手段，否则第二十三条的规定等于形同虚设，因为在第三人不同意公开而行政机关由于对公共利益的考虑公开这一对决中，二十三条的规定对行政机关没有丝毫的约束力。

三、我国政府信息公开诉讼制度的完善措施

一项制度不仅要存在，并且最重要的是其存在的意义。政府信息公开诉讼制度的存在在我国是发挥一定价值的，但是存在诸多不足，因此对该制度进行完善势在必行。

(一)适当放宽受案范围与当事人资格

要想成为信息公开诉讼的原告首先需要满足“三需要”的规定，在制定条例的当时，“三需要”这一资格限制确实是符合当时的需要。而现如今随着民众主人翁意识的强化，“三需要”的存在确实导致了民众和政府矛盾频现。因此，对受案范围和当事人资格应适当的放宽，当然并不是完全去除“三需要”这一要求。我国人口数量大，若毫无顾忌的消除限制会给司法系统造成太大的压力，应适当的放宽同时也需要一定的限制。

在原告资格的界定上，应增加公益诉讼的规定。公益诉讼对整个社会公共利益具有极大的益处，我国没有公益诉讼的规定一直是立法上的缺憾。当然，在增加这一规定的同时也要适当的给与限制，避免在短时间内反复申请同一公益诉讼。既可以更有力的保障公民享有的知悉政府信息的权利，又可以节约司法资源。

(二)明确特殊案件中原被告的举证责任

前文所述，在信息可能属于国家秘密、信息不存在、信息与原告无关联时行政机关可以做出不予公开的答复，在这三种案件中，举证责任的分配是模糊不清的。本文主要探讨前两种情况下的证明责任，在这两种案件中应对被告的证明责任予以强化。在涉密案件处理过程中，这些涉密的信息不小心公之于众会使其价值大打折扣，因此防止秘密的泄露是至关重要的一点。在这种情况下为了防止秘密泄漏应允许被告享有提交的一个豁免，但被告要提供证据证明此信息属于涉密的信息。在申请人申请的信息不存在的案件中，应充分发挥法院主动介入的作用，因为单纯依靠行政部门的证据无法准确进行判断，同时还应严格规范政府部门做出的书面陈述，两者相结合，做出公正的决定。

(三)引入信息公开审查委员会制度

信息化时代的发展使得信息的专业性和技术性特征逐渐突显，因此建立一个独立于司法系统的第三方机构是顺应发展潮流的。审查委员会成员可以由专家和政府官员组成，很好的将专家和政府官员各自具备的优势相结合，从而做出独立、公正、专业的判断，更好的平衡政府信息背后隐藏的各方利益，更好的保障公民的知情权。要保证审查委员会提出意见的权威性必须要使其具备权威的地位，应使其拥有一定的行政权力，使其能够独立存在，不受政府部门的干扰。审查委员会有权要求申请人或政府部门进行相关的解释与说明，其做出的咨询意见应成为法院审理案件的重要参考而存在。

(四)细化涉案第三人的权利救济制度

《条例》对于第三方权利的救济明显不足，必须通过相关法律对第三方权利的救济提供切实可行的渠道。对于第三方权利的救济，采取事前救济措施具有可行性。在行政诉讼中明确引入和完善预防性诉讼及暂时法律保护制度，具体说，在行政机关作出决定和实施信息公开之间明确留出适当的犹豫期，以便第三方在“既成事实”之前寻求预防性救济。[4]笔者认为，信息公开案件涉及第三方利益时，必须进行强有力的立法维护第三方的权利，给与其适当的期限以维护自身权利，从而平衡各方的利益。

(五)制定和完善相关的配套法律规范

我国关于信息公开诉讼的立法层级低，条例与其他相关法律衔接不流畅，因此，首先应在条例的基础上进行专门立法活动，制定《政府信息公开法》，提高效力位阶；其次，注意法律之间的衔接，由于《保密法》、《档案法》等相关法律制定时间较早，很难适应现在的具体情况，因此需要对其进行适当的修改从而保持协调统一；最后，可以在实践经验的积累基础上出台相关的司法解释。同时，行政机关内部可以制定配套规章，提高政府机关各部门之间的信息互通和整合，更好的完善政府信息公开诉讼的立法体系。

[1]郭晓嫚.政府信息公开的行政诉讼探析[D].成都：西南财经大学,2012.

[2]刘 鑫.政府信息公开行政诉讼问题研究[D].兰州：甘肃政法学院,2012.

[3]马怀德,主编.行政诉讼法原理[M].北京：法律出版社,2003.

[4]张 锐.中外政府信息公开行政诉讼制度比较研究[D].青岛：青岛大学,2012.

(责任编辑：苏 涵)

Research on Administrative Litigation of Government Information Disclosure

SUN Yan

(LawSchoolofShanxiUniversityofFinanceandEconomics,TaiyuanShanxi030006,China)

With the gradual increase of the government information disclosure cases, the attention of information disclosure litigation has also increased. The litigation of government information disclosure has dual litigation attributes and its existence is also of great significance. The introduction of “Government Information Disclosure Ordinance” has made provisions for such litigation, but there are many problems in our litigation system of government information disclosure. From the existing problems, the author puts forward relevant suggestions for its improvement in order to better reflect the value of the system.

government information disclosure; administrative litigation； right to know

2016-10-18

孙 燕(1987-)，女，山西财经大学法学院2014级宪法与行政法学专业硕士研究生。

DF74

A

1672-1500(2016)04-0023-03