去极端化相关法律的发展、适用及完善

王萍萍

（中共新疆区委党校 法学教研部 新疆 乌鲁木齐 830002）



去极端化相关法律的发展、适用及完善

王萍萍

（中共新疆区委党校 法学教研部 新疆 乌鲁木齐 830002）

摘要：去极端化是一项长期而艰巨的任务，新疆针对当前极端问题的严重态势，通过运用相关法律法规、政策并结合打击极端行为的实践经验等实现了对极端行为的有效打击。随着新情况、新问题的不断出现，在去极端化立法方面需进一步地发展与完善。本文通过对去极端化相关政策、法律的发展历程、去极端化相关法律适用现状的梳理以及去极端化相关法律的完善思考，以期新疆在执法与司法领域更好地打击极端一般违法及犯罪行为。

关键词：去极端化 法律适用 立法完善

一、去极端化相关政策、法律的发展历程

宗教极端思想对新疆渗透由来已久，上世纪八十年代末九十年代初开始抬头，只是早些年被掩盖在分裂思想下，渗透手段隐秘，易被忽视。对当前影响至深的新一轮宗教极端思想的抬头始于2007～2008年，“7·5”事件更催化了极端思潮的蔓延，并成为暴恐活动的思想根源。新疆一直处于去极端化实践的前沿，在理论方面的研究也相对领先。2010年自治区党委明确提出了“反暴力、讲法治、讲秩序”，这一法治观念蕴含着去极端化的深刻内涵，在后期制定的一系列文件和召开的会议中也充分体现了自治区去极端化的坚强决心，如为遏制极端思想渗透，依法严厉打击极端活动制定了《关于进一步依法治理非法宗教活动、遏制宗教极端思想渗透工作的若干指导意见》；为有效控制暴力恐怖音视频传播加速的行为，新疆高级人民法院、人民检察院、公安厅、文化厅、工商行政管理局联合发布了《关于严禁传播暴力恐怖音视频的通告》；为贯彻落实习近平总书记关于加强反恐怖斗争的一系列重要指示和“5·22”案件重要批示精神，按照国家反恐怖工作领导小组的部署要求，自治区启动严厉打击暴力恐怖活动专项行动，有效打击了猖獗的暴力恐怖和宗教极端犯罪行为；此外，一些地州依据当地去极端化的经验，也发布了一些通告及相关文件。

然而面对极端问题的复杂性，仅依赖相关政策来规制、打击容易造成各地执法机关掌握尺度的不一致，导致民众的误解，最终影响去极端化的效果。因此，适时地将成熟的政策上升为法律，针对一些具体问题来立法是当前去极端化的一种有效方式。2010年中央新疆工作座谈会召开以来，自治区党委立足于实践为打击极端行为的立法指明方向、确定依据，同时运用法律、法规来指导实践，为实际的操作提供理论依据，使相关法律法规的制定与去极端化实践之间形成一种相互指引、相互促进的关系，这是自治区在去极端化方面的重要突破并为打击极端行为在有法可依方面取得了实质性的进展。如2014 年11月28日新疆维吾尔自治区第十二届人民代表大会常务委员会第十一次会议修订通过了《新疆维吾尔自治区宗教事务条例》，这是该条例自1994年制定以来历经施行20年后的第一次修改，适应了当前新疆复杂严峻的反分裂斗争的形势，其中许多内容都是以当前去极端化的实践为依据，针对一些突出问题来立法的。如该条例在法律责任中以列举的方式明确规定了与宗教极端有关的违法犯罪行为应承担的法律责任，将一种极端行为是一般违法行为还是犯罪行为按照行为的轻重及相应的表现进行了明确地划分，实现了一般违法行为与犯罪行为承担不同法律责任的有效衔接；2015年2月1日起正式实施的《乌鲁木齐市公共场所禁止穿戴蒙面罩袍的规定》，也是为了有效规制在公共场所穿戴蒙面罩袍这种极端行为而进行的立法；为了全面推进民族团结进步事业，巩固和发展平等团结互助和谐的社会主义民族关系，新疆维吾尔自治区第十二届人民代表大会常务委员会第十二次会议通过了《新疆维吾尔自治区民族团结进步工作条例》，这标志着新疆民族团结进步工作迈上了一个新台阶；2015年8月29日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过的《中华人民共和国刑法修正案（九）》以及2016年1月1日起实施的《中华人民共和国反恐怖主义法》为依法去极端化进一步提供了有效的法律依据。充分运用上述这些政策并结合我国现有的与去极端化相关的法律法规，自治区在去极端化方面取得了显著的成效。

二、去极端化相关法律的适用现状

去极端化就是去极端思想、言论和行为，适用法律或者运用法律来规范、制裁则主要针对极端的言论和行为（言论也是行为的一种表现形式），即要综合运用现有相关的法律法规等来规制（包括教育与制裁等）。目前，我国现有的与去极端化有关的法律涉及刑法、行政法、民法等领域。刑法领域有现行刑法及相应的修正案、最高人民法院、最高人民检察院、公安部联合下发的指导意见等；行政法领域有宗教事务管理方面的相关法规、治安管理处罚方面的法律法规、互联网、印刷、出版等管理方面的法律法规；民事领域有民法通则等（当极端行为对公民、法人或其他组织的财物进行毁坏造成损失时，应依法承担民事责任）。因而极端行为在现实表现中有一般违法行为和犯罪行为。

1.极端一般违法行为及其法律适用。极端一般违法行为是指涉嫌违反国家行政、治安、宗教管理等方面的法律法规，对社会管理或正常的社会秩序造成一定危害需要及时查处但尚未构成犯罪的、按照相关的法律法规承担相应的民事责任与行政责任的违法行为。现阶段治理极端一般违法行为主要综合适用《反恐怖主义法》《治安管理处罚法》《国务院宗教事务条例》《出版管理条例》《互联网信息业务管理办法》《新疆维吾尔自治区宗教事务条例》《乌鲁木齐市公共场所禁止穿戴蒙面罩袍的规定》以及民法通则等相关法律、法规。另外，自2014年5月严打以来，最高人民法院、最高人民检察院、公安部于9月9日联合出台了《关于办理暴力恐怖和宗教极端刑事案件适用法律若干问题的意见》，该意见的出台对有些尚未构成犯罪但仍应严惩的极端行为提供了适用法律的有效依据。

2.极端犯罪行为及其法律适用。极端犯罪行为往往对国家安全、社会稳定、民族团结和人民群众生命财产安全造成了严重危害，具有严重的社会危害性、刑事违法性以及应受刑罚惩罚性的特征，因此对极端犯罪行为必须严厉打击、依法惩处。

其一，准确认定案件性质。首先，针对极端犯罪行为应该准确结合《中华人民共和国刑法修正案（九）》《中华人民共和国反恐怖主义法》《关于办理暴力恐怖和宗教极端刑事案件适用法律若干问题的意见》，并参考自治区相关文件精神等来综合认定，在不扩大打击面的基础上做到对犯罪分子的依法严惩。要准确认定哪些极端犯罪行为属于以组织、领导、参加恐怖组织罪定罪处罚、哪些属于以煽动民族仇恨、民族歧视罪、包庇罪等罪定罪处罚、哪些属于以危险方法危害公共安全罪（预备）论处、哪些属于以聚众扰乱社会秩序罪、传授犯罪方法罪、非法拘禁罪等罪定罪处罚、哪些属于以寻衅滋事罪定罪处罚；要准确适用利用极端主义破坏法律实施罪，非法经营罪，重婚罪，编造、故意传播虚假恐怖信息罪等罪名。其次，要准确地把握住处理如非法教经、讲经、解经、学经行为、在广场、学校、医院、道路、公共交通工具等公共区域聚众从事礼拜等宗教活动、扰乱公共场所秩序，堵塞交通或者破坏交通秩序，抗拒、阻碍管理人员依法执行职务等行为的尺度。第三，慎重使用危害国家安全罪的罪名。如慎重使用煽动分裂国家罪、为境外窃取、刺探、收买、非法提供国家秘密、情报罪等罪名，以避免给一些别有用心的国家或组织落下口实。

其二，合理运用量刑原则。首先，充分贯彻罪责刑相适应原则：对组织、领导犯罪集团的首要分子，应按照集团所犯全部罪行处罚；其他主犯应当按照其所参与或者组织、指挥的全部犯罪处罚；对与境外机构、组织、人员勾连实施犯罪的、组织、胁迫、诱骗、煽动未成年人、老人、孕妇、哺乳期妇女、患有严重疾病和残疾人犯罪的、利用宗教教职人员、国家工作人员、教师等特殊职业身份实施犯罪的应当从重处罚。其次，体现宽严相济的刑事政策。如喀什地区中级人民法院针对莎车县“7·28”严重暴恐袭击案中的被告人艾力·图尔荪（参与杀害无辜群众）因其在案发后能够自动投案，有自首情节而对其从轻判处无期徒刑，体现了宽严相济的刑事政策。

三、去极端化相关法律的完善思考

去极端化是一项长期而艰巨的任务，现阶段除了综合运用相关法律法规外，还应当结合当前打击极端行为的实践经验，不断通过立法的完善来实现对极端行为的有效打击。目前，虽然在国家层面已经出台了《中华人民共和国刑法修正案（九）》《中华人民共和国反恐怖主义法》，但在自治区层面还应结合新疆去极端化的实践经验，尽快出台《新疆维吾尔自治区去极端化条例》，以期新疆在执法与司法领域更好地打击极端一般违法行为和犯罪行为。

1.关于总则部分的规定。《新疆维吾尔自治区去极端化条例》总则中应体现如下原则：一是立法的原则主要针对极端言论与行为。去极端化虽然包含去宗教极端思想、言论和行为，但法律制裁只能针对具体的言和行，因为存在于人脑中的极端思想只有表达出来，表现为言论或行为才有可能被规制；二是体现适用法律人人平等的原则。新疆各地州在运用政策打击极端行为的过程中，对政策理解不一致、掌握尺度不同的现象也是有所发生的。因而在去极端化立法过程中必须体现适用法律人人平等的原则；三是在去极端化立法中可以参照自治区宗教事务条例相关规定的衔接性将极端行为所承担的相应民事、行政、刑事责任有效衔接起来。四是明确去极端化相关部门的行政管理职责，也即教育、出版、工商、民政、文化、宗教事务管理机构、公安机关作为依法去极端化的管理部门必须各司其职、各尽其责。

2.细化极端化的表现形式。对于在现实司法或执法领域的相同事件按照不同标准处理的现象，如寻衅滋事、聚众扰乱社会秩序等行为，当行为介于一般违法与犯罪行为之间时，有些地方按一般违法对待，有些地方则按照犯罪处理；又如对念“尼卡”这一行为，有些地方念一次就按照犯罪处理，有些地方则念三次才按照犯罪处理。这种执法司法标准的不统一不仅造成了民众的误解，也给具体执法司法人员带来了困惑。尽管国家已经出台了《刑法修正案（九）》及《中华人民共和国反恐怖主义法》，但某些行为是否能定性为犯罪还需要进一步细化加以明确，并在去极端化立法中体现出来，以便更好地与我国刑法和反恐怖主义法相衔接。因此，在去极端化立法中细化极端行为的表现形式意义重大。目前，《新疆维吾尔自治区宗教事务条例》在附则中明确了宗教极端的概念，以此为基础在去极端化立法中可以列举的方式描述、细化极端行为的表现形式，并对每一种极端行为的表现形式进行准确界定：明确哪种情形是一般违法行为，哪种情形是犯罪行为。只有准确界定才能做到精准打击。当然，以列举的方式描述极端行为的表现形式并对其进行准确界定是立法中的难点，如果能够清晰列举极端行为的表现形式并对其进行准确界定，去极端化在适用法律以及惩处方面就能够迎刃而解。当然，准确界定还可以更好地发挥和体现法的预测功能，让人们了解到此项法规的底线并预先知道法规对自己已经做出和即将做出行为的态度以及必然导致的法律后果，由此可以自觉、自主地调整自己的行为。另外，参照《新疆维吾尔自治区宗教事务条例》的法律责任部分②，针对极端化的表现形式逐项归纳其法律责任，对极端行为依法加以惩处。

［注释］

《新疆维吾尔自治区宗教事务条例》第六十条指出违反本条例规定，应当给予治安管理处罚或者其他处罚的，分别由公安机关或者有关部门予以处罚；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。

②《新疆维吾尔自治区宗教事务条例》的规定，如第六十条的规定：若违反本条例第三十八条规定的，由县级以上人民政府宗教事务部门会同有关部门予以批评教育，责令改正；有违法所得的，没收违法所得，并处三千元以上五千元以下罚款；有违反治安管理行为的，由公安机关依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任；对公民、法人或者其他组织造成损失的，依法承担民事责任。

［参考文献］

［1］专访新疆政法委书记：坚决打掉极端势力幕后黑手［EB/ OL］.http://news.ts.cn/content/2015-10/14/content_ 11826924，2015-10-14.

［2］全国人民代表大会关于修改《中华人民共和国立法法》的决 定 ［EB/OL］.http://news.xinhuanet.com/lianzheng/2015-03/16/c_127585093，2015-03-16.

［3］中华人民共和国刑法修正案（九）［EB/OL］.http://www. npc.gov.cn/npc/xinwen/2015-08/31/content_1945587，2015-08-30.

［4］中华人民共和国反恐怖主义法［EB/OL］.http://www.china.com.cn/legal/2015-12/28/content_37406693，2015-12-28.

［5］中华人民共和国治安管理处罚法［EB/OL］.http://news.qq. com/a/20060301/000863，2006-03-01.

［6］新疆维吾尔自治区宗教事务条例［EB/OL］.http://news.ts. cn/content/2014-12/04/content_10789678，2014-12-04.

［7］关于办理暴力恐怖和宗教极端刑事案件适用法律若干问题的意见［EB/OL］.http://www.mszsx.com/regulations/2014-09-21/9449，2014-09-21.

［8］乌鲁木齐市公共场所禁止穿戴蒙面罩袍的规定［EB/OL］. http://news.ifeng.com/a/20141211/42695289_0，2014-12-11.

编辑：李洪涛

中图分类号：D912.15

文献标识码：A

DOI:10.3969/j.issn.1003-4641.2016.03.21