治理理论视角下的网络外卖食品安全监管

胡一凡，李丽霞，李欣桐，陈佳珺

（中国政法大学政治与公共管理学院，北京 100088）

治理理论视角下的网络外卖食品安全监管

胡一凡，李丽霞，李欣桐，陈佳珺

（中国政法大学政治与公共管理学院，北京 100088）

与传统餐饮行业的食品安全监管相比，网络外卖食品安全监管具有更多特殊性和复杂性，仅靠政府作为单一监管主体的模式很难实现全方位和全过程的有效监管。治理理论强调通过多元主体的参与和互动来共同解决问题，为当前我国网络外卖食品安全监管提供了更广泛的思路。通过政府、网络外卖平台、行业协会以及社会公众等多元主体的共同参与、协商和合作，能够弥补政府监管能力的不足，充分利用各方优势与资源，提高网络外卖食品安全监管的有效性。

治理理论；网络外卖；食品安全监管

网络外卖作为“互联网+餐饮行业”的产物，因其具有价格优惠、配送方便、服务个性化等特点而受到学生、白领等各类消费群体的欢迎。但随着网络外卖的消费者数量不断增加、市场份额不断扩大，网络外卖的食品安全问题也开始受到普遍的社会关注。与传统餐饮行业相比，网络外卖中存在的食品安全问题更多、影响范围更广、危害程度更深。2016年3月15日，中央电视台曝光了“饿了么”网络外卖存在的种种食品安全问题，令人触目惊心。外卖商家的实体店铺位置与网上信息不符、外卖食品生产加工环境恶劣、工作人员没有健康证的现象屡见不鲜，很多商家在没有取得营业执照和餐饮服务许可证的情况下仍然正常经营。［1］网络外卖存在的食品安全问题不仅严重侵犯了消费者的生命健康权、财产权、信息知情权等正当权益，同时也会破坏外卖商家的信誉、损害商家的长期经济效益，对于网络外卖行业乃至整个餐饮行业的发展都会产生潜在、长期的不利影响。

当前我国有关网络外卖的研究内容主要集中于网络外卖的消费现状调查、网络外卖平台的风险分析、外卖网站的营销对策等方面，对于网络外卖现象背后的食品安全及其监管问题还很少有学者关注。在比较有针对性和较为系统的研究中，有学者从网络外卖的行业发展及特点等出发，分析了网络外卖中存在的食品安全问题，并对这些问题出现的原因进行了探究。［2］也有学者通过法律和制度层面的分析，探究网络外卖食品安全问题背后的监管问题，并提出相应的解决措施。［3］还有学者从经济法的角度，对大学生网络订餐的食品安全问题、原因及对策进行了研究。［4］不难发现，当前我国多数学者的研究主要是对网络外卖存在的食品安全问题和原因进行梳理，而理论角度的分析较少。本文将治理理论与市场监管相结合，对当前我国网络外卖的食品安全及其监管问题进行探究，力图从治理理论的角度为网络外卖的食品安全监管提供更为广泛的思路。

一、单一主体监管模式下网络外卖食品安全监管存在的困境

目前我国网络外卖的食品安全监管采用的是政府作为单一主体进行监管的模式。政府作为主要的监管主体，有必要在市场准入、经营服务、价格机制等方面对网络平台与外卖商家的行为进行规范与管理。但值得注意的是，与传统餐饮行业的食品安全监管不同，网络外卖食品安全监管存在着更多的特殊性与复杂性，仅仅依靠政府监管部门的力量，很难达到满意的监管效果。

（一）网络外卖食品安全监管的特殊性

网络外卖商家的经营形式、数量和分布特点使网络外卖食品安全监管具有更多特殊性。网络外卖市场中外卖商家数量庞大，但大多规模小、分布分散，许多外卖商家没有实体店或店铺位置隐蔽。这些特点大大降低了商家的食品安全违法成本，导致大量无序经营和违法现象。一方面，由于人员、经费、时间等方面的限制，加上网络外卖商家违法活动的分散性和流动性的特点，政府很难对所有外卖商家的经营资质、卫生条件等一一进行监管，位置偏远和店铺隐蔽的商家往往能侥幸逃避政府的日常监管。另一方面，网络外卖商家的多、小、乱、杂，也导致了政府在监管过程中获取信息的困难。消费者在权益受到侵犯时，很难与网络平台和外卖商家直接交涉，还要付出更大的监督和维权成本。因此，很多消费者在遇到食品安全问题时，并不会向政府监管部门投诉或举报，政府难以获得商家的真实信息和违法事实。这种信息不畅削弱了政府监管的及时性和高效性，也造成了责任追究的困难。

（二）网络外卖食品安全监管的复杂性

网络外卖行业在我国处于新兴发展阶段，仍然是一种粗放式的、以扩大市场规模为主的增长模式。政府在行业发展初期并没有对其中的食品安全问题产生足够的重视，既没有对外卖商家实行实名登记，也没有对外卖商家的营业执照和许可证等进行严格审查。政府的初期审查不严导致了许多问题，致使大量没有经营资质的商家进入市场、违法违规经营，严重侵害了消费者的权益。这些问题经过时间发酵变得更加复杂，使得政府对外卖商家的食品安全监管更加困难。另一方面，网络外卖相关主体间的多重关系与食品安全问题的多环节特点也使得监管更加困难。由于 “饿了么”等网络外卖平台的介入，网络外卖的相关主体更加多元，涉及到网络外卖平台、外卖商家、消费者，等等。网络外卖平台为增加经济效益，更关注的是网络外卖食品的销售数额而非食品质量，因此平台对商家的经营资质与条件往往审查不严，对其经营服务活动也疏于监管，再加上食品安全问题涉及到食品的食材来源、生产加工、流通、消费等多个环节，这就使网络外卖的食品安全监管更具复杂性。

（三）政府对网络外卖食品安全监管的局限性

网络外卖市场中存在大量外部性和信息不对称现象，为保障公共安全和实现公共利益，政府必须通过刚性约束手段对网络外卖食品安全进行监管。但受到自身条件和外部环境的多重限制，当前我国政府在网络外卖食品安全监管方面呈现出“碎片化”特点和局限性。一方面，政府监管缺乏具体明确的法律法规依据和配套的实施细则，在出现网络外卖食品安全问题时，有关的食药、质检、工商、卫生等不同部门都可能介入监管，从而导致政府职能交叉、多头监管的混乱，甚至造成推诿责任、监管缺位的现象，降低了政府监管的效率和效能。［5］另一方面，政府监管部门的资源和力量是有限的，政府监管部门受到经费、技术、人员等方面的限制，往往在网络外卖食品安全监管方面投入不足、技术落后，无法进行有效的监管，从而出现政府监管失灵的现象。此外，由于缺乏有效的绩效考核和问责机制，政府对网络外卖的食品安全监管工作大多具有突击性特点，一些政府工作人员在检查和执法过程中态度敷衍、工作表面化、怠于履行监管职责，这就进一步削弱了政府的监管力量。

二、治理理论对网络外卖食品安全监管的启示

“治理”一词在根本上区别于过去的“管理”，它强调一种多元主体的平等参与、对话、协商、互动的过程。治理理论自提出以来，在公共服务领域得到了政府、社会和学界的广泛重视，但治理理论对研究市场监管相关问题的价值却容易受到忽视。［6］传统的政府监管理论或政府规制理论认为，监管是政府的主要责任，市场中被监管的对象既没有必要也没有可能成为监管过程中的参与主体。政府介入网络外卖食品安全监管是提升社会福利、化解社会矛盾和冲突的必然要求，网络外卖存在诸多食品安全问题很大程度上也是由于政府在该行业发展初期的监管缺位造成的，因此政府必须担负起主要的食品安全监管责任。但不可否认的是，传统的政府作为单一主体进行监管的理念已经无法适应当前高度复杂化和充满风险的社会现状，难以实现有效监管、维护市场秩序和保障消费者权益的目的。

从治理理论的角度来看，网络外卖涉及到政府、网络外卖平台、外卖商家、消费者等多方主体，多元主体之间的关系错综复杂，且不同主体有不同的意愿和诉求。政府的目标是在化解社会矛盾、降低社会风险、实现公共利益最大化的同时，为网络外卖行业的发展提供稳定有序的环境；网络外卖平台则具有更强的逐利动机，希望尽可能地发展消费者群体、扩大市场份额，从而最大程度地提高经济效益；外卖商家作为个体型的市场主体，也是出于成本—收益的衡量，希望实现利益最大化而选择进入网络外卖行业之中；而消费者群体则希望在快节奏的生活中能够享受到方便快捷、美味可口而又安全放心的外卖食品。因此，网络外卖的食品安全问题背后，实质上是一种多元主体的不同诉求之间的冲突，这种冲突不是仅仅依靠政府的强制性干预和严厉打击就能够化解的，而是需要不同的主体之间进行平等的、充分的沟通，遇到问题共同协商，通过合作的方式进行解决。这种多元主体合作并参与食品安全监管的机制，一方面有利于促进信息畅通，减少不同主体之间信息的不对称性，降低网络外卖平台和外卖商家在市场活动中道德风险和逆向选择行为的可能；另一方面，多元主体参与网络外卖食品安全监管实际上也体现了社会共治的理念，能够通过整合不同主体的资源、发挥各方优势，提升监管的有效性。

4）订制协议书、协议书附图。按照制定好的模板编制协议书、协议书附图，并录入相关成果表。成果表包括界桩登记表、界桩成果表、界址点成果表和三交点成果表等。

因此，网络外卖的食品安全监管不仅仅是政府监管部门的职责，网络外卖平台、外卖商家既是受到监管的对象，同时也是参与食品安全监管的重要主体，消费者、行业协会等社会中的多元主体也应当参与到监管过程中，对网络外卖进行全方位、全过程的食品安全监管。因此，网络外卖的食品安全监管必须首先明确政府作为主要监管主体的责任与义务，同时考虑到其他主体在监管过程中所发挥的重要作用，理清各主体在监管中的相互关系，从而为网络外卖食品安全监管提供更加清晰的思路。

三、多元主体参与网络外卖食品安全监管的思路

从治理理论的角度来看，网络外卖食品安全监管是一个需要政府、市场和社会多元主体共同参与的过程。有必要构建多元主体平等参与网络外卖食品安全监管的机制，为政府、网络外卖平台、外卖商家、消费者提供沟通、对话和合作的可能性，增强各方主体的责任意识和参与意识，强化不同主体之间的相互监督和相互制约作用，为网络外卖食品安全监管提供更有力的保障。

（一）明确政府监管角色，理清政府监管职能

构建多元主体参与的网络外卖食品安全监管机制，一个重要前提就是明确政府在监管过程中的角色定位，理清政府监管部门的职能和权限。受传统的政府监管理论影响，政府在食品安全的日常监管中常常扮演家长式的角色，倾向于对食品安全问题进行面面俱到、事必躬亲的干预，对被监管主体的行为进行严格规制和严厉惩罚。相对于其他参与监管的主体而言，政府在监管方式和手段上必然具有更多的强制性和命令性，政府对网络外卖平台和外卖商家的违法行为进行惩罚的必要性也是不言而喻的。但政府由于受到诸多因素的制约，很难保证全范围和全过程的食品安全监管。因此，从治理理论角度来看，政府应当弱化其家长式的角色，减少对网络外卖食品安全问题的直接干预，将一些具体的、技术性和专业性强的监管工作交由其他有能力的主体承担。

一方面，政府作为主要的监管主体，需要在制度的构建、规则的设置、标准的提供等方面发挥主要作用，为日常监管工作提供指导和依据。政府应当制定网络外卖食品安全监管的专门规定和实施细则，建立专门的食品安全监管队伍，严厉打击网络外卖平台和外卖商家的违法行为，同时需要完善网络外卖食品安全的风险评估和预警机制、信息通报与公开机制，建立网络外卖平台与外卖商家的诚信档案与信用体系，完善食品安全可追溯体系和问题食品召回机制等，进一步提高监管的科学性。另一方面，与传统的政府作为单一主体进行监管的模式不同，政府应当重视其他多元主体在监管过程中所具备的资源优势和发挥的作用，通过制度机制的建立和平台的搭建，为社会多元主体参与网络外卖食品安全监管提供更多的方式和渠道，实现信息共享与合作。在日常监管中，政府可将实名登记方面的具体事务交给网络外卖平台，并可依托平台的信息网络，对外卖商家的环境卫生和食品安全状况进行持续跟踪监察。政府还可通过购买第三方机构的服务，发挥专业人员与技术优势，对网络外卖食品进行质量检测和风险评估。

（二）鼓励平台参与监管，强化平台监管责任

网络外卖平台的介入使得网络外卖行业具有了线上与线下结合的特点，也使网络外卖的食品安全监管比传统餐饮行业的监管更加困难。网络外卖平台比政府监管部门更容易获得有关外卖商家经营服务状况的信息，同时在一些具体事项的监管方面也具备更多的优势。因此，在监管过程中，政府应当转变观念，不仅仅把网络外卖平台作为被监管的对象，同样也要重视平台自身的优势和资源，将网络外卖平台看做监管过程中的参与者，使网络外卖平台在提升自律意识、遵守法律法规、加强平台自身经营管理的同时，能够加强社会责任感，创新方式方法，充分发挥对外卖商家的规范与监管作用。政府应当肯定网络外卖平台的监管角色，鼓励网络外卖平台积极参与到对外卖商家的监管过程中，制定严格的外卖商家准入资格标准，加强对商家在经营过程中资质的审查和对其经营服务行为的监督，完善对合法经营和提供优质服务的外卖商家的激励机制，健全对违法经营和服务质量低下商家的处罚机制，并履行向政府部门报告的义务以及向消费者及时告知的义务。此外，网络外卖平台在日常运营管理过程中，能够通过承接政府监管部门的一些具体监管工作，对政府监管部门起到职能上的辅助和补位作用。例如，2015年10月1日出台的新的《食品安全法》，提到了第三方网络交易平台的监管责任，规定食品经营者应当在平台进行实名登记、平台应当审查经营者的许可证，以及平台违反义务的连带责任。［7］参照这一规定，网络外卖平台在外卖商家申请加入平台时，应当督促商家在平台进行实名登记，并对商家经营者的身份信息、店铺名称、地址、联系方式等进行核查，在商家日常经营中进行严格的资质审查和监管。

（三）建立外卖行业协会，加强外卖商家自律

餐饮行业的食品安全监管对人员、设备以及专业技能等都具有较高的要求，再加上网络外卖商家处于线下，能够通过各种策略来应对和逃避政府的食品安全监管，单靠政府监管不能有效地控制网络外卖的食品安全问题，而要更多地发挥行业协会的作用，以行业规范来约束商家的行为。

目前我国的行业协会在食品安全方面发挥的作用仍然比较有限，对市场主体的行为规范引导不足。我国与餐饮行业有关的行业协会主要包括中国餐饮产业发展协会、中国饮食行业协会、中国品牌餐饮协会等，这些餐饮行业协会大多是为保障餐饮行业内部商家的权益而设立。多数餐饮行业协会的建立宗旨和职责大多与餐饮行业和商家本身的发展有关，其主要工作是为商家的经营提供更多便利条件，促进餐饮行业的健康发展，而很少涉及食品安全监管方面的内容。与食品安全相关的行业协会主要是中国食品工业协会以及各地成立的食品行业协会，但食品工业协会主要负责的是一些食品生产加工企业的食品安全监管，而对于网络外卖商家的食品安全问题并没有明确具体的规定。也就是说，我国目前并没有建立起外卖行业相关的行业协会，而已有的餐饮行业协会和食品工业协会对网络外卖的食品安全问题又重视不足，网络外卖行业缺乏食品安全方面行业规范的约束，外卖商家也缺乏社会责任感与自律意识。

事实上，美国、荷兰等国家的行业协会在食品安全监管中都发挥着非常重要的作用。很多发达国家的行业协会都具有完善的组织机构、良好的工作效率和高度的自治性，能够很好地联系政府与行业协会成员，为行业协会成员参与食品安全监管提供多种途径。［8］我国政府有必要在借鉴发达国家经验的基础上，鼓励网络外卖行业成立自己的行业协会，通过制定严格的行业规范来对行业内部秩序和外卖商家的经营行为进行指导与约束，通过日常监管工作来对外卖商家的经营环境、经营资质和经营过程进行检查与监督，通过举办各类活动来培育行业凝聚力、增强外卖商家的自律意识，同时充分发挥政府与外卖商家之间的桥梁作用，鼓励外卖商家参与到网络外卖食品安全监管过程中，提出更多有益的思路和可行的建议。

（四）保障社会公众参与，提升监督维权能力

社会公众作为网络外卖的消费主体，是直接面临网络外卖食品安全风险的群体，网络外卖食品安全监管应当以保障社会公众的利益为基本导向。因此，社会公众应当是参与食品安全监管的重要主体。社会公众与网络外卖平台和外卖商家有最广泛和最直接的接触，能够获知政府监管部门所难以获得的信息，因而政府应当重视社会公众在网络外卖食品安全监管过程中的作用，保证社会公众的知情权和话语权。目前我国社会公众的参与意识和维权监督能力较弱，在网络外卖食品安全监管方面所发挥的作用仍然比较有限。受到消费观念与消费习惯的影响，当前我国社会公众对食品安全的关注度和重视程度不够，在网上订购外卖时，人们考虑更多的是外卖的美味程度、价格和配送速度，而很少考虑食品安全质量问题。此外，社会公众对食品安全相关法律法规的了解普遍较少，在遇到食品安全问题时，消费者个体进行举证十分困难，通过政府监管部门或消费者协会来监督维权的成本过高，因而很多消费者在订购网络外卖时，即使遇到了食品安全问题，也不会向政府举报，更不会向网络外卖平台和消费者协会投诉。

政府应当认识到社会公众是参与食品安全监管的重要力量，鼓励社会公众积极参与到网络外卖的食品安全监管过程中。一方面，政府需要完善食品安全举报机制，同时督促网络外卖平台建立相应的食品安全投诉机制，减少消费者在举证方面的责任，加强网络外卖平台与外卖商家的举证责任，为消费者提供更加简易便捷的监督渠道和灵活畅通的维权渠道。另一方面，消费者协会应当有效发挥其联系社会公众与政府的作用，通过政府的听证会、信息沟通网站等向政府监管部门充分表达消费者的各种诉求与建议，为网络外卖食品安全监管提供更多创新思路。此外，通过政府和消费者协会的信息公开工作和各种宣传教育活动，也能够提高消费者对网络外卖食品安全问题的重视程度，提升消费者的维权意识与监督能力，鼓励其更多地参与到网络外卖的食品安全监管中，从而更好地保障社会公众的知情权、参与权与监督权。

总之，网络外卖的食品安全监管必须通过凝聚和整合政府、企业、消费者和各类社会组织的力量，搭建起对话与合作的平台，建立和完善多元主体参与的监管体系，形成网络外卖食品安全监管的社会合力，实现多层次、多维度的社会共治。

在这个过程中，不同主体能够通过平等对话来达成共识，共同解决食品安全及其监管问题，从而提升网络外卖食品安全监管的效率与效能，弥补过去政府作为单一主体的监管模式的不足，实现在食材来源、生产加工、流通、消费等各个环节的全程化、精细化食品安全监管，促进社会效益和经济效益的全面实现。

［1］央视财经.“饿了么”惊现黑心作坊，看完你还会饿么… ［EB/OL］.http：//jingji.cctv.com/2016/03/15/ARTIURYoo AKcyQr6KVbMPfTr160315.shtml，2016-03-15.

［2］田丽娜.在线外卖食品安全问题的研究［J］.湖北函授大学学报，2015（11）.

［3］柯锌烨.网上订餐食品安全监管制度研究［J］.中国市场，2016（01）.

［4］温宇昕.经济法视角下大学生网络订餐食品安全问题思考［J］.智富时代，2014（10）.

［5］詹承豫.转型期中国食品安全监管体系的五大矛盾分析［J］.学术交流，2007（10）：93-97.

［6］杨炳霖.监管治理体系建设理论范式与实施路径研究——回应性监管理论的启示［J］.中国行政管理，2014（06）.

［7］国家食品药品监督管理总局.《中华人民共和国食品安全法》（主席令第21号）［EB/OL］.http：//www.sda.gov.cn/ WS01/CL0784/118041.html，2015-04-24.

［8］王艳.行业协会在中国食品安全监管中的作用研究——以食品工业协会为例［D］.上海师范大学，2012.

编辑：鹿风芍

C939

A

2095-7238（2016）04-0075-05

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2016.04.012

2016-04-24

中国政法大学研究生创新基金资助项目 “餐饮网络外卖的食品安全监管困境研究——基于北京市海淀区的实证分析”（2015SSCX179）阶段性成果。