论法治背景下的党内民主集中制

张海涛

（山东大学法学院，济南 250100）

论法治背景下的党内民主集中制

张海涛

（山东大学法学院，济南 250100）

民主集中制是中国共产党的组织原则和组织制度，但易与党内民主发生概念混淆和制度外延难以廓清的抵牾，然而两者并非简单的隶属或包含关系，党内民主为党内民主集中制的执行奠定思想基础和意识前提，党内民主集中制则对党内民主稳定和谐提供必要的组织保障。在建构党内法治的重要语境下，应当根据党内的规范性文件对党内民主集中制的内涵作出界分，从强化基层党委决策程序性规定、深化党务公开制度、充分调动党员行使权利积极性等方面完善制度外延。

法治；党内民主集中制；党内民主

党的十八届四中全会公布的 《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》在重申依法治国的同时，对新时期如何全面从严治党提出了新的要求。而党内民主集中制作为开展党内组织工作的核心原则与制度支撑，既是实现全面从严治党的必要内容之一，又是决定党内治理现代化实现的重要因素。而国家治理现代化的推动与发展依托于党内治理现代化的实现与跟进，因此党内民主集中制成为了其中重要一环。从目前已有研究来看，研究方向主要集中于对民主集中制的内涵阐发，比如对民主的理解、集中的认识、民主集中制的历史解读等等，而在党内法治建设的现今背景下如何审视民主集中制，却鲜有论及。立基于十八届四中全会召开以来法治建设的背景与语境，对党内民主集中制进行准确的界定、及时的总结、科学的阐发，有利于为新时期党内民主集中制的再发展厘清规划、指明方向。

一、民主集中制的历史演变与基本涵义

党的民主集中制思想（1）最早可追溯至马克思、恩格斯创建共产主义者同盟和第一国际期间。在反对巴枯宁无政府主义的绝对自由派过程中，马克思、恩格斯融合组织纪律规定、民主制、有限度的集中制等思想，逐渐显现出了党内民主集中制的思想观念。当然，有学者认为马克思、恩格斯并没有民主集中制的建党思想，指出在无产阶级历史初期不具备实现党内普遍民主和党内严格集中的条件。［1］但是不容忽视的是，在马克思、恩格斯强调民主制的同时，集中制的思想也逐渐体现于诸多公布的文件之中。在起草的《共产主义者同盟章程》中提到，“服从同盟的一切决议，保守同盟的一切机密”、“必须获得一致通过，才能被收入某一支部”、“总区部时刻向充当最高权力机关的代表大会详述工作情况，如若代表大会处于闭会阶段则应当专向中央委员会对接汇报”等。在《国际工人协会共同章程》中，马克思更为明确的表明总委员会的集中地位与最高权威，“对地方工人运动始终处于领导的地位，能够不断吸纳和听取地方工人运动的意见并加以讨论，”这充分表明在共产国际的初期，民主集中制的思想已初露尖角。

列宁正式提出了民主集中制的概念，并逐渐内化为无产阶级政党执政的组织原则和组织制度。1905年，在列宁领导制定的《党的改组决议》中提出“民主集中制的确立毋庸置疑，党内必须且只能贯彻普遍选举，将思想领导和实际领导的权能赋予选举而出的中央机构，各中央机构并非一成不变，在有条件更换的同时保证最广泛的公开性和严格的报告工作制度。”［2］继而，在1906年召开的社会民主工党四次会议上以写入党章的方式正式将民主集中制转变为党内工作的组织原则。整体看来，列宁所倡导的党内民主集中制是一种建立在民主制程序之上的集中制，其本质是一种“可控的民主”制度。［3］

中国共产党针对民主集中制进行了积极的探索。毛泽东在革命历史时期提出“四个服从”，主张“个人服从组织，下级服从上级，少数服从多数，全党服从中央，谁破坏了这些纪律，谁就破坏全党的统一，”［4］体现出他对党内组织制度建构的想法。在《关于正确处理人民内部矛盾的问题》文中，提出“在人民内部需要自由，同样也需要纪律；既不能缺乏民主，也不允许没有集中。人民保有广泛的民主和自由，同时又必须用社会主义的纪律约束自己，”详细阐述了民主与集中、自由与纪律的辩证关系。邓小平在1956年党的八大《关于修改党的党的章程的报告》中，提出应将党的执政地位与党内民主集中制紧密相连，党内应当毫不动摇地贯彻民主集中制。建国以来党的历届中央领导集体对党内民主集中制都十分重视，在不同时期的讲话或文章中都对民主集中制进行了专门的阐述。

关于民主集中制的内涵。“民主基础上的集中和集中指导下的民主”最能精准的昭示其制度的本源价值和核心追求，诚然这在最大程度上通俗易懂的阐明了民主集中制的内涵，但并不能从学理上完全解释透彻。民主集中制的民主层面可以理解为少数服从多数的原则贯彻，因为只有少数服从多数的原则在党内得到肯定与认同，在此基础之上的个人服从组织、下级服从上级、全党服从中央才能得以真正落实并获得实际意义。正如刘松山教授所言，少数服从多数就是民主制的展现。如果以同一次会议、同一个机构、同一项事件、同一组人群为相同话语、相同场域来考虑和评析民主与否，一人一票制所运行的少数服从多数的过程，指向的就是多数人的民主，代表着民主的过程，产生的结果就是民主的结果，这是不同阶级、不同政党的共识。［5］而集中的层面则是民主结果的实施。比如，在根据少数服从多数形成最后的意见后，将意见以指导的形式让少数不同意见者接受就是集中，再如，形成意见后 “坚定的贯彻落实”、“不同意见者无条件接受”就是集中的表现。此外，集中还可以视为民主结果的实现和民主价值的肯定。当然，对于民主集中制的把握并不仅仅是停留在从民主和集中两个层面的认识，而是应当以联系和统一的视角去解读。刘少奇曾说过：“民主和集中——这是两个矛盾的概念。它反映出客观事实上的矛盾，反映着党的矛盾结构。党的民主集中制度是反映党员与党、下级对上级、上级对下级的矛盾统一关系的。”［6］所以，理解党内民主集中制应当将民主与集中辩证统一的把握。有学者创造性的提出了“连续型变量”分析方式，通过对民主程度、党内权力实际行使主体和权力运行制度化水平等变量的综合考量，将党内民主集中制分为了民主模式、委员会集中模式、个人集中模式，［7］这种跳出传统的民主—集中对立的研究思路，就是对党内民主集中制内涵全面认识的再创新。

二、民主集中制与党内民主的关系阐发

党内民主是一项政治概念，属于政治范畴，而党内民主集中制是一种组织制度，属于组织范畴。因而党内民主与党内民主集中制两者并不在同一理论范畴之内，既不能认为党内民主包含党内的民主集中制，也不能简单的将党内民主理解成是党内集中制强调民主的一部分，可以说两者是一种辩证统一的互动关系。政治原则要在组织上得到体现和保证，组织原则要为政治原则服务，受政治原则的决定和制约。［8］因而，一方面党内民主是党内民主集中制的前提和基础，另一方面党内民主集中制又深刻的影响着党内民主的运行。

党内民主是党内民主集中制融贯实施的政治前提和基础。党内民主表征着一个政党内部的组织生命力，党内民主运行秩序的优良、开放程度的大小、自由张力的高低都将直接或间接的作用于政党内部的所有制度，体现在政党适用的各项原则。民主集中制作为党内运转的重要组织原则和组织制度，其原则的遵循与否、制度的建构好坏在很大程度上取决于政党内部民主的价值追求和现实实践。只有在政党内部的大环境下保有民主的政治氛围，党员在各级党组织内的地位是平等的、关系是民主的，才有可能实现党内的民主集中制。［9］如果政党本身的政治氛围是领袖主义、个人崇拜、专制独裁的，在政治范畴上是背离民主主义的，则政党内部不会也不可能再去贯彻一项民主的组织制度。同时，党内民主的政治氛围愈发浓厚，则党内民主权利运行的制度化越高，权利的合法化水平也将更加具有说服力，最终民主集中制在党内实行的可能程度也将越大。所以，范畴间的影响逻辑应当是 “党内民主——权利运行制度化水平——政党组织内治理合法性与治理权威性——党内民主集中制”，而党内民主在逻辑体系中扮演着重要的政治动力源作用，因而党内民主是党内民主集中制得以在党内贯彻实施的的政治前提和基础。

党内民主集中制是党内民主的必要保障。党内民主集中制作为党内的组织制度，服务于党内民主的建设，是党内民主在组织制度上的体现和彰显。这种深刻的影响包含四个方面：第一，通过党内民主集中制在党内的“普遍民主与有限集中”相结合，有利于加强党员权利的民主保障，让党员对党内的重要信息享有了知情的机会、对党的政策制定获得了参与的渠道、对党的运转创造了监督的条件。第二，通过党内民主集中制，让党内决策的制定程序远离了个人崇拜主义下的独断专行，使得决策制定更加理性化、科学化、制度化，保证党内决策的正确实现与稳定高效，最终促进党内民主的有序运行。第三，随着经济多元化发展带来的政治多元化倾向，党的领导面临着新的不确定挑战。为了防止政治上的无政府主义和抵制党内的分散主义，增强党的领导的科学高效，保障党内民主的有条不紊，更加应当注重党内民主集中制在实现党内思想统一、提升党的领导权威方面的重要作用，坚定不移的通过党内民主集中制促进党内民主建设的发展。第四，实体性民主和程序性民主的相互结合是党内民主的重要特征。不可否认，党内民主集中制包含民主的实体性要素，但应当承认的是这一党内的组织制度是彰显党内民主的一种程序，本源上视为程序性民主。［10］因而，实体性民主的价值追求和期望目标是宏大的、抽象的，在实体性民主探索与实现的道路上必不可少的需要程序性民主的“保驾护航”。民主制度的对内约束性、整体权威性、对外刚性都有赖于民主程序性原则的实现。［11］党内民主集中制中的“民主”是党的组织制度中的一种程序性要求，民主基础上集中和集中指导下的民主能否在程序上持续发挥作用和稳定结合，是决定党内实质民主实现的必要条件。

三、法治背景下的党内民主集中制考量

根据党的十八届四中全会依规治党的精神，落实“既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党”的党内法治构想，2013 年11月，中共中央公布《中央党内法规制定工作五年规划纲要》（以下简称《纲要》），《纲要》第七部分为“完善党的民主集中制建设方面的党内法规，加快构建党内民主制度体系”，对党内民主集中制在法治建设的大背景下应该如何进一步完善和发展作了新的制度展望，对党内民主集中制的组织建构提出了更加明确的立规要求。

（一）党内民主集中制的主要内容。

在无产阶级政党的历史变迁中，不同时期的领导人对党内民主集中制的内容侧重都有不同的理解和认识。笔者认为，新时期应当以党章、《关于加强党的建设的几个重大问题的决定》和《关于党内政治生活的若干准则》等文件作为探讨党内民主集中制的主要文本依据。通过梳理以上文件内容，我们可以将党内民主集中制的主要制度内容总结为以下几个方面：

第一，充分发扬党内民主。各级党组织和党的主要领导机关均通过选举的方式孕育产生，选举人的意志通过选举产生的党代表和党的委员会来实现，党的上级机关在作出决定时要充分参考基层党组织的意见，对涉及与下级组织有关的利益问题则应当征求下级组织的意见。党内民主要以实现党的纲领为目的，调动和激发党内积极性。

第二，维护党员权利，保障并尊重党员的主体地位。党内民主集中制能否有效运行在很大程度上依赖党员权利的充分行使和完善保障，党内要畅通上传下达的信息渠道，确保党员能够充分知悉党务党情。提倡决策民主化，将领导、专家、普通党员体系化联结，群策群力逐步完善民主科学决策制度。将党的方针政策、指示决议，及时传达给下级党组织和党员，使党员在党内决策制定机制中实现预先了解、充分把握、正确谏言。对于规定的党员权利，任何个人或团体均不得褫夺或侵犯，明确权利保护原则、落实权利保障措施、强化权利保护秩序。

第三，党内必须实行正确的集中。党内事项的决策过程实施少数服从多数的原则，基于此实现下级服从上级，全体服从中央的党内集中机制，同时党的委员会对党的代表大会负责，并及时有效的向党的代表大会汇报工作。

第四，加强组织性、纪律性，加强党内监督。一方面，要重点防范党内决策领导人员越权涉权，杜绝专断和避免个人凌驾于组织之上的“一言堂”行为。另一方面，要审评党员和党的领导干部是否贯彻党的路线方针政策，落实民主生活会等批评与自我批评的监督形式。

第五，坚持群众路线。充分尊重民意，加强对基础群众意见的听取。应当注重政治范畴上的“相信群众、依靠群众和全心全意为人民群众服务”与马克思主义认识论范畴上的 “坚持从群众中来到群众中去”相结合。［12］同时，在充分汲取群众提出的建议的同时，要防止“过分注重民意”和“错误理解民意”的潜在风险。［13］

（二）党内民主集中制的制度展望。

党内民主集中制发展至今，制度完善的诉求呼声日渐趋高。一是因为时代变迁、党的执政环境变化引发的制度跟进迟滞。党的十八大以来，如何从党内制度上提供反腐败的刚性规范已成为迫切需要，而党内民主集中制作为重要的党内组织制度，应当为改善党的执政环境、优化党的执政秩序、促进党的治理现代化提供强有力的实体和程序支持。二是文本修改呼唤制度变革。党的十八届四中全会召开以来，依法治党和科学治党成为加强党建的根本原则，党内法规的建设被视为当前党内治理的重要指向。《中央党内法规制定工作五年规划纲要》从六大方面提出五年内需要完成的党内法规的修改和完善工作，而党的民主集中制被视为重要的一部分。因而，结合《中央党内法规制定工作五年规划纲要》重新审视和完善党的民主集中制是十分必要的。

完善基层党委决策的程序性规定。民主集中制，在某种程度上可以视为是“广泛的民主与高度正确的集中相结合”，因而基层民主是党内民主集中制的根基所在，是党内民主集中制能否逐步开展和成熟运转的决定性因素，有必要尽快研究制定地方党委决策的程序性规定。首先，明确民主协商的主体范围。在全党范围内组织党委民主决策存在范围过于宽泛的问题，效率低下且浪费党内资源，因而应当着重建构基层党委决策程序。如果基层党委决策程序涉及人数较少，则应当保证全体基层党员参与；如果涉及主体范围过多，则可以选择分组讨论或错时决策的方式。其次，优化民主协商的议题选择。过去党委民主决策的议题主要与党委的主要负责人的个人偏好相关，容易忽视党内的重要问题，忽略基层党员的个人诉求，因而应当紧紧围绕党委或党组的中心工作任务，密切关注与党员群众利益相关的热点难点问题。此外，建构民主协商的开放性过程。在议题选择、决策讨论和决策制定的不同决策形成阶段都要充分保障党员的积极参与，坚持制定过程不中断、建议提出自由有序、党员参与公正平等的原则，确保决策制定高效民主。

深化党务公开制度。当前党务公开制度主要存在的问题有：公开的范围有限，存在应当公开而不公开现象；公开的程序不规范，关键环节避重就轻，“表面文章”和随意性问题突出；公开的监督缺位，部分地区实际工作中缺少监督措施；公开的考核弱化，党务公开的成效论断仅凭党委主要负责人主观评价，缺少全面科学的绩效考核体系。所以，要完善党务公开制度，应该扩大党务公开范围，除特殊需要保密的党内事项外均应向党内公开。严格规范党务公开程序，落实党务公开的具体条件和制定党务公开的具体步骤。完善党务公开监督举措，针对“任意插手”和“个人专断”的党内领导进行问责追究。建构党务公开成效考核体系，根据公开记录、党员反馈等要素对党务公开工作进行评价考量。

强化调动党员权利行使的积极性。党内民主集中制虽然明确规定了党员所享有的知情权、参与权、表达权、选举权、监督权，但文本规范与民主实践存在的现实差距，导致党员权利行使中出现了诸多问题：对党章中党员权利规定的不熟悉，不具备党员权利行使的意识或权利行使积极性低等，这必然会影响基层民主在党内政治生活中作用的发挥。权利的规定仅仅是提供了行使的根据，真正推动党内民主和党内法治建设的是权利的实践。应当尽快修改完善《中国共产党党员权利保障条例》，将保障措施具体化，明确程序保障以及权利行使原则。及时把党的方针政策、指示决议下达公布，让党员充分认识深入了解，积极拓宽党内民主参与渠道。进一步提高党员对党内事务的参与度，强化对侵犯党员权利行为的责任追求，通过动员、激励、考核、奖惩等多种方式充分调动党员权利行使的积极性和创造性，更好地发挥党员在党内生活的主体作用。

四、结语

作为重要的组织原则和组织制度，党内民主集中制在推动科学治党、依法治党、民主治党方面发挥着重要作用，为促进党内治理现代化、激发党内民主活力和党内创造力、实现党内法治与国家法治的联动统一提供了充足动力。面对党内实践中，对党内民主与党内民主集中制在概念范畴和语义解释上的混淆与误解，应当以辩证统一的视角把握与领会两者之间关系，这对于完善党内民主集中制以及树立正确的组织价值观，巩固制度运行的权威性起到了重要作用。在新时期全面提倡法治建设的战略背景下，应当正确解读党内民主集中制的固有内容，同时要结合当下党的执政所面临的新挑战，重新审视和丰富党内民主集中制的制度理论，重点解决党内民主集中制在党内实践中的突出问题，避免党内权力非制度化运行，推动实现党的执政稳定性和国家治理的长治久安。

注释：

（1）实际上，民主集中制并非无产阶级政党所独有，而是由无产阶级政党总结历史经验所提出的组织原则。在不同历史时期，民主集中制都有着不同程度的体现：低生产力的原始社会中，分工与协作、服从与权威；奴隶社会时期，古希腊500人议事会的少数服从多数的多数决原则；封建社会时期，群主制的绝对专制和“谏臣”官僚体系的相对民主；资本主义社会中，代议制民主、选举制、表决制等等。

［1］刘炳香.马克思恩格斯没有民主集中制思想［J］.理论探讨，1989（01）.

［2］中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作室编.苏联共产党代表大会、代表会议和中央全会决议汇编第一分册［M］.北京：人民出版社，1964：10.

［3］管怀伦.论两个“版本”的民主集中制［J］.江苏社会科学，2006（02）.

［4］毛泽东选集（第2卷）［M］.北京：人民出版社，1991：123.

［5］刘松山.党内民主集中制在人民民主中的运用［J］.政治与法律，2006（05）.

［6］中共中央文件研究室.刘少奇论党的建设［M］.北京：中央文献出版社，1991：6.

［7］严俊，石本惠.民主集中制的共和型民主模式与党内治理现代化［J］.社会主义研究，2014（05）.

［8］任学辉.民主集中制与民主的分层［J］.理论与改革，2010（03）.

［9］李东明，王路新.发展党内民主与坚持民主集中制的统一思考［J］.前沿，2011（06）.

［10］张书林.推进党内民主建设应正确处理七大关系［J］.长白学刊，2008（05）.

［11］生佳根.论党内民主建设的几个关系［J］.理论月刊，2006（11）.

［12］王贵秀.论民主和民主集中制［M］.北京：中国社会科学出版社，1995：156—168.

［13］侯猛.政法传统中的民主集中制［J］.法商研究，2011（01）.

编辑：邵西梅

C912.82

A

2095-7238（2016）04-0064-06

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2016.04.010

2016-01-23

国家社会科学基金重大项目“推进党内法治建设理论与实践创新研究”（14zhc006）阶段性成果。