检察机关在虚假诉讼治理中的角色定位与监督路径

侯存海，周江涛

（济南市槐荫区人民检察院，济南 250023）

检察机关在虚假诉讼治理中的角色定位与监督路径

侯存海，周江涛

（济南市槐荫区人民检察院，济南 250023）

检察机关承担着诉讼监督的重要任务，是虚假诉讼综合治理体系中的重要一环。在虚假诉讼的监督过程中，检察机关应遵循事后性原则、公益优先保护原则、兜底性原则，妥善处理与第三人撤销之诉、执行异议之诉、申请再审、另行起诉等制度的衔接关系，重点审查生效裁判文书、诉讼程序、执行程序中的虚假情形，积极运用调查核实权，探知事实真相，通过提出抗诉、检察建议等方式履行检察监督职能。

虚假诉讼；检察监督；调查核实

一、检察机关在虚假诉讼治理中的角色定位

目前，尽管社会各界对虚假诉讼的概念尚未形成统一认识，但比较权威的观点认为，虚假诉讼是指当事人之间恶意串通，企图通过诉讼、调解等方式侵害他人合法权益的行为［1］（p154）。虚假诉讼不仅侵害他人权益，而且扰乱司法秩序，破坏司法公信力，具有极大的社会危害性，必须予以严厉规制。2012年修改通过的 《民事诉讼法》、2014年《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》、2015年通过的 《刑法修正案（九）》均对虚假诉讼的治理给予了高度关注。但是，虚假诉讼的产生有其深刻的社会背景，加之其隐蔽性和信息的不对称性，导致法院难以识别，利益受损的第三人或案外人通常无从知悉，根除该社会顽疾存在相当大的难度。作为国家法律监督机关，检察机关是否应当介入民事虚假诉讼治理，又能发挥怎样的作用，是值得认真思考的一个命题。

（一）检察监督是虚假诉讼治理的重要力量

检察机关介入监督虚假诉讼，有其正当性和必要性，理由如下：

1.法院内部救济不畅。根据我国现有法律规定，对于案外人诉讼权利的保护有以下几种：（1）有独立请求的第三人主动申请参与诉讼；（2）无独立请求第三人申请或由法院通知参与诉讼；（3）第三人撤销之诉；（4）案外人申请再审；（5）另行起诉。从表面上看，我国的法律体系已经比较完备，但仍远未能有效防范虚假诉讼的发生。究其原因，不难发现，我国的救济程序仍不够完善。《日本民事诉讼法》第71条规定，主张由于诉讼结果而使其权利受到侵害的第三人，可以作为当事人独立参加诉讼。我国台湾地区2003年颁行的“民事诉讼法”第54条的也有类似的规定。但我国尚未出台类此制度，对于“诉讼结果有可能使自己的权利受到侵害”的情形，尚不在参与诉讼的法定事由中。制度尚存漏洞、法院救济不畅，给检察机关参与治理虚假诉讼预留了空间。

2.第三人或案外人维权能力不足。由于虚假诉讼当事人之间关系往往比较亲密，在法庭上相互配合，被侵权的第三人或案外人往往难以在第一时间发现“虚假诉讼”。而且，即使在事后发现“虚假诉讼”，却又陷入举证不能的境地，既无法证明侵权人“诉讼”的“虚假性”，也难以证明法院的判决全部或部分错误。在当事人主义诉讼模式主导下，法院一般要保持中立，不主动帮助当事人调查收集证据。因此，在案外人或第三人“不能”、法院“无视”的情况下，只能借助检察机关的专业监督来维护社会公平。

3.检察监督有实践基础。近几年，黑龙江、山东、四川等检察机关针对虚假诉讼日益蔓延的态势，纷纷开展了虚假诉讼监督专项活动。2013年至2015年，黑龙江省检察机关共办理虚假诉讼监督案件113件［2］，四川检察机关办理虚假诉讼案件158件［3］。在2015年3月至12月的虚假诉讼监督专项活动中，山东检察机关共办理虚假诉讼监督案件166件，其中提出抗诉52件，再审检察建议80件、检察建议31件，移送职务犯罪案件和刑事犯罪案件9件，2名法官和15名案件当事人及其他人员被处以相应的刑事处罚［4］。同时，检察机关还制定或与其他机关会签了治理虚假诉讼的规范性文件，比如：2011年，广东省检察机关出台了《关于对民事诉讼欺诈加强法律监督的指导意见》；2013年江苏省人民检察院和江苏省高级人民法院、省公安厅、省司法厅联合会签了《关于防范和查处虚假诉讼的规定》［5］（p38）。由此可见，各地检察机关在开展虚假诉讼专项监督过程中，取得了一定成效，积累了丰富经验，为下一步继续开展此项工作提供了现实参考。

（二）检察监督发挥的是配合、补充、兜底作用

既然检察机关应当参与到虚假诉讼治理体系之中，那么，检察机关在其间究竟能发挥什么样的作用呢？显然，监督民事诉讼参与人的诉讼活动，首先是人民法院的职责，不是检察机关的职责［5］（p40）。检察机关只是虚假诉讼防范体系中的有益补充，发挥着配合、补充和兜底的作用，不可“越俎代庖”，代替法院行使审判权力。具体而言，检察机关应严守以下几个原则：

1.事后性原则。该原则要求检察机关保持适度的谦抑，不得干预法院办案，应当在法院程序终结之后，再履行相应的监督职责。修改后的《民事诉讼法》209条首次规定了检察监督的前置程序，这一程序同样适用虚假诉讼检察监督。对于未能通过法院程序救济而直接申请检察监督的案件，检察机关不宜直接受理，应当告知当事人去法院提起第三人撤销之诉、申请再审、另行起诉等。

2.公益保护为主原则。根据《民事诉讼法司法解释》第一百九十条的规定，虚假民事诉讼侵犯的他人合法权益，包括案外人的合法权益、国家利益、社会公共利益。检察机关应重点关注国家利益和社会公共利益的保护，一方面，是由于检察机关代表国家行使监督权，保护国家利益和社会公共利益是其职权的自然延伸；另一方面，公权力对民事诉讼的介入要慎重、谦抑，能由当事人行使的权利就尽量交给当事人，避免打破诉讼平衡。公益保护为主原则已经被2011年“两高”会签文件、《民事诉讼法》及其司法解释所确认。

3.兜底性原则。当然，对于穷尽所有诉讼手段仍不能获得救济的案外人，检察机关出于维护公平正义的需要，就应当适时介入调查并进行监督，守好司法底线，切实保障人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义。

二、检察机关对虚假诉讼的监督范围

针对虚假诉讼，检察机关的监督范围主要有以下几个领域：

（一）对生效裁判文书的监督

检察机关对生效裁判文书的监督分为两种情形，一是依当事人申请监督，二是依职权监督。

1.依申请监督。根据《民事诉讼法》第二百零九条“再审前置程序”的立法原意和事后监督原则，检察监督与民事诉讼法中其他救济渠道的衔接有以下几种情况：

（1）第三人撤销之诉与检察监督。如果不能归责于本人的事由未参加诉讼，但有证据证明发生法律效力的判决、裁定、调解书损害该第三人民事权益的，其应当根据《民事诉讼法》第五十六条第三款的规定提起第三人撤销之诉，而不能直接向检察机关申请监督。如果对撤销之诉的生效裁判仍不服，在满足“再审前置程序”的基础上，方可提起检察监督申请。此时，检察机关是对撤销之诉进行审查，但亦包含对原生效裁判的审查。

（2）提起再审与检察监督。根据法律规定，案外人认为自身利益受到虚假诉讼侵害时，在两种情形下可以提起再审。一是依照《最高人民法院关于适用〈民事诉讼法＞审判监督程序若干问题的解释》第五条规定，案外人对原判决、裁定、调解书确定的执行标的物主张权利，且无法提起新的诉讼解决争议的，可以向上一级人民法院提起再审。此处虽然提到执行标的物，但从解释论上理解，应该不局限于执行过程。二是执行过程中提起再审。根据《民事诉讼法》第二百二十七条的规定，案外人对执行标的提出异议后，对法院的裁定仍不服，并认为原判决、裁定错误的，可以提起再审申请。在这两种情况下，如果案外人（当事人）认为再审判决、裁定仍有错误的，即可向检察机关提出监督申请。此时，如果符合《民事诉讼法》二百零九条第（一）、（二）项的，则检察机关针对原“虚假诉讼”判决、裁定审查；如果符合该法二百零九条第（三）项的，则针对再审裁定、判决审查。

（3）执行异议之诉与检察监督。根据《民事诉讼法》第二百二十七条规定，案外人提出执行异议后，对执行裁定不服，且诉讼请求与原判决、裁定无关的，应当提起执行异议之诉。在提起该诉讼之前，案外人亦不可申请检察监督，只有对执行异议之诉的终审判决、裁定等不服，并申请再审后，案外人的申请才符合检察机关的受理条件。此时，检察机关重点针对执行异议之诉进行审查。

（4）无法院救济渠道案件的检察监督。在虚假诉讼案件中，除了上述几种情形外，还有一种特殊的情形：案外人的债权因债务人提起的虚假诉讼而不能得到清偿，但其并非法律意义上的第三人，不能提起第三人撤销之诉；对执行标的亦无任何明确权益，不能提起执行异议之诉；不属于原案件当事人，法律并未赋予其申请再审的权利。在此种情况下，该类案外人的权益如何救济？其能否直接向检察机关申请监督呢？根据兜底原则，检察机关对此自然不能袖手旁观。笔者建议，为了和目前法律相衔接，结合检察监督事后性原则，该类债权人仍应该首先向法院申请再审。一方面，是为了给法院自身纠错的机会，法院完全可以通过案外人的申请发现错误，从而以院长发现方式启动再审程序。另一方面，即使法院驳回案外人的再审申请或逾期未作出再定的，案外人还可以根据《民事诉讼法》第二百零九条第（一）项或第（二）项的规定向检察机关申请监督。当然，严格意义上讲，受限于“当事人”的身份，检察机关在此种情形下受理案外人的申请突破了《民事诉讼法》二百零九条的规定，系对“当事人”身份的扩大解释。但在法律存在空白的前提下，此种做法是无奈之举，也不失为有益的尝试。

2.依职权监督。2012年修订的《民事诉讼法》二百零八条规定，检察机关对发现调解书损害国家利益和社会公共利益的，应当提出抗诉或检察建议。《人民检察院民事诉讼监督规则 （试行）》（以下简称《监督规则》）第四十一条第一项亦规定，损害国家利益和社会公共利益时，检察机关应当依职权监督。根据上述法律规定，当虚假诉讼案件损害国家利益和社会公共利益的，检察机关应当以职权启动监督监督。此种情况下，不管有无当事人申请，检察机关均按照“公益保护优先”原则，主动调查核实有关情况，并向人民法院提出抗诉或检察建议。

（二）对诉讼程序的监督

1.妨碍民事诉讼行为的监督。《民事诉讼法》第一百一十二条规定，如果存在虚假诉讼情形的，人民法院在驳回诉讼请求的同时，应当根据情节轻重予以罚款、拘留；构成犯罪的，依法追究刑事责任。因此，对于虚假诉讼当事人，人民法院有三种惩戒措施，即罚款、拘留和移送刑事程序。人民法院所采取的强制措施必须严格遵守法律规定，否则人民检察院即可对其违法行为进行监督。《监督规则》第九十九条第（九）项即规定，人民法院对当事人采取罚款、拘留等妨害民事诉讼的强制措施违反法律规定的，同级人民检察院应当提出检察建议。具体到虚假诉讼案件中，对于应当采取强制措施而未采取或者采取措施违法的，检察机关可以提出监督意见。

2.审判人员违法行为的监督。在某些虚假诉讼案件中，发现也有法官的参与。比如，法官为当事人出谋划策，指导其提起虚假诉讼等。甚至，有些法官还有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判的行为。根据《监督规则》第九十九条第（十二）项的规定，如果审判人员实施或者指使、支持、授意他人实施妨害民事诉讼行为且尚未构成犯罪的，同级人民检察院应当向人民法院提出检察建议。根据《民事诉讼法》第二百条第（十三）项规定，如果审判人员审理案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的，检察机关可以抗诉或提出检察建议。

（三）对执行程序的监督

《民事诉讼法》第二百三十五条规定，人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督。而虚假诉讼当事人的意图，有时也需要通过人民法院的强制执行而实现。因此，检察机关对虚假诉讼的执行活动进行监督，就显得尤为必要。具体而言，检察监督的情形主要有以下几种：

1.执行异议程序存在瑕疵。执行异议程序中，人民法院作出的执行裁定并不具有终结性，案外人或当事人对裁定不服的，均可申请再审或提起执行异议之诉。但是，如果执行异议程序中，存在程序瑕疵的话，检察机关亦可向人民法院提出检察建议。

2.配合虚假诉讼当事人转移财产。在执行过程中，如果执行法官明知案件为虚假诉讼，或者与当事人相互串通，配合当事人快速转移财产，则应对执行法官的违法行为进行监督。涉嫌犯罪的，移交侦查机关作刑事处理。

3.对虚假仲裁、虚假公证债权文书等的执行。在实路中，有些当事人并未提起虚假诉讼，而是通过“骗取”仲裁裁定、公证债权文书等方式，来实现其逃避债务、转移财产等目的。根据《民事诉讼法》第二百三十七条、二百三十八条规定，人民法院在执行过程中，应当对上述两种文书进行审查核实，如果发现确有错误的，裁定不予执行。在此情况下，如果人民法院应当审核而未审核，或者故意“无视”虚假仲裁和公证债权文书，导致当事人实现非法目的的，检察机关应当提出检察建议。

（四）对律师、法律工作者等代理人的监督

严格而言，检察机关对于律师并无监督权。但对教唆他人或积极参与的律师或法律工作者，视情节轻重建议司法部门给予其处罚或追究刑事责任［6］。

三、虚假诉讼检察监督的有关程序问题

（一）监督案件的受理

根据我国现行法律规定，检察监督的启动有两种方式，依申请受理和依职权受理，下面分别予以论述。

1.依申请受理。在实践中，利益受损失的案外人往往在未向法院申请救济的情况下，直接到检察机关申请监督。此时，检察机关的受理存在困境。一方面，检察机关根据案外人提供的证据资料初步审查后，认为申请案件有虚假诉讼的嫌疑，案外人利益确实有可能受到损失。另一方面，检察机关却因“再审前置程序”的限制，而无法受理案外人的申请。有的检察机关出于维护公平的价值取向，根据《监督规则》第二十三条第（二）项的规定，将案外人的申请解释为向检察机关“控告、举报”，依职权直接受理。笔者认为，此种做法有失妥当。一是缺乏明确的法律依据。关于检察机关依职权受理案件，《民事诉讼法》和《监督规则）》有明确规定，此种情形显然不属于依职权受理的范畴。二是不符合立法原意。2012年《民事诉讼法》修改时，之所以规定“再审前置程序”，是因为要从程序上“解决重复申请、多头审查的弊端，增强法律监督实效”［1］（p284）。因此，未穷尽法院救济程序，而直接申请检察监督，有可能还会产生多头审查的情况，造成程序混乱，极大地浪费司法资源。三是存在法检两家认识上的分歧。虽然检察机关是依职权受理，但因为并不符合依职权受理的法定情形，人民法院可以将其视为依申请受理，并以不符合“再审前置程序”为由，根据《民事诉讼法司法解释》第四百一十六条第二款的规定，函告检察机关不予受理。在此情况下，检察机关的公信力将会严重受损。因此，正如本文第二部分所述，检察机关应遵循事后性原则，告知案外人先寻求法院救济，再根据《民事诉讼法》二百零九条规定申请检察监督。

2.依职权受理。

（1）受理条件。在虚假诉讼案件中，如果检察机关发现有损害国家利益或者社会公共利益情形的，应当根据《监督规则》第四十一条第（一）项直接受理。一般认为，国家利益就是指满足或者能够满足国家生存发展为基础的各方面需要并且对国家在整体上具有好处的事务［7］（p1093）。社会公共利益是指特定范围的广大公民所能享受的利益［7］（p1093）。应当说，国家利益和社会公共利益比较抽象，检察机关在受理时容易产生分歧，需要在司法实践中进一步总结经验，并反馈至立法机关予以具体解释。针对检察机关办理虚假诉讼案件的经验看，虚假诉讼的类型主要是逃避管理类、逃避债务类和获取其他非法利益类，占比分别为34%、18%和48%［8］。笔者认为，第一类虚假诉讼的目的是为了规避法律和国家限购政策、逃税等，可以认定为损害国家利益，第二类和第三类虚假诉讼不宜认定为损害国家利益。有学者提出的损害案外人利益的虚假调解“也对国家利益和社会公共利益损害巨大［9］”的观点，有扩大解释的嫌疑，值得商榷，检察机关在受理时应该慎重对待。

（2）受理通知书的制作与发送。关于是否制作《受理通知书》并发送当事人的问题，《监督规则》并无强制性要求，只是在第四十三条第二款规定，需要通知当事人的，民事检察部门应当制作《受理通知书》，并在三日内发送当事人。由此可见，是否制作受理通知书，由民行检察部门根据案件需要而定。笔者认为，在虚假诉讼案件审查过程中，往往需要向当事人了解情况。因此，为了体现检察机关办案的规范性，最好一并制作受理通知书并向当事人送达，以免引起当事人对调查核实的质疑和抵触。

（二）监督手段

《民事诉讼法》第210条规定，检察机关在办理民事监督案件中，有调查核实的权力。因此，检察机关在审查虚假诉讼案件时，如果确有必要时，可以行使调查核实权。

1.调查启动。为防止公权力的滥用，检察机关启动调查核实权必须慎重，按照法定程序做好案件集体研究及审批工作。根据《监督规则》第七十条规定，需要调查核实的，由承办人提出，部门负责人或者检察长批准。

2.调查措施。《监督规则》第六十六条规定了六项调查措施，检察机关根据该条规定，可以通过查询银行账目往来明细、房产情况、证券开户信息等，辅以询问当事人、案外人的方式，综合收集并固定证据。为防止相互串通，在必要时，也可以在同一时间对涉案当事人、律师进行询问，通过当事人之间相互矛盾的陈述来探知事实真相。需要特别注意的是，调查核实权并非侦查权，不得采取限制人身自由和查封、冻结财产等强制性措施。

3.调查核实所得证据效力分析。检察院依职权调查取得的证据，属于司法探知，即按照法律规定的要求调查取证，从而探明抗诉事由是否存在，审判组织或审判人员是否存在诉讼违法的事实［10］。根据《民事诉讼法司法解释》四百二十一条第二款规定，检察机关因履行法律监督职责而向当事人或者案外人调查核实的情况，应当向法庭提交并予以说明，由双方当事人进行质证。

（三）审查结果

检察机关可以根据调查核实的不同情况，依法作出审查结论：提出抗诉或者检察建议。主要包括以下几种情形：

1.对损害国家利益和社会公共利益的虚假调解，检察机关应当根据《民事诉讼法》第二百零八条和《监督规则》第四十一条，向人民法院提出监督意见。

2.对虚假的判决、裁定，主要有三种情形：一是检察机关调取的或者当事人提交的新证据，足以推翻原判决；二是原判决认定的基本事实缺乏证据证明的；三是原判决认定事实的主要证据系伪造的。检察机关可以分别根据《民事诉讼法》第二百条第（一）、（二）、（三）项提出监督意见。

3.对损害案外人利益的调解书，如何监督目前在审判监督程序中缺乏明确依据。笔者认为有两种方案可供参考，一是认为调解书违法，二是认为调解书未能“在事实清楚的基础上”分清是非。认为调解书违法的理由是，调解协议侵犯他人合法权益，违反了《合同法》第五十二条第（二）项，属于无效合同，可以根据《民事诉讼法》第九十六条 “调解协议的内容不得违反法律规定”提出监督意见。认为调解书未能分清是非的理由是，当事人之间虚构事实关系，显然不是建立“事实清楚”的基础上达成调解协议，故可以根据《民事诉讼法》第九十三条“人民法院审理民事案件，根据当事人自愿的原则，在事实清楚的基础上，分清是非，进行调解”的规定，提出监督意见。应当说，在缺乏明确法律依据的情况下，该两种方案均显得牵强。当务之急，还是尽快从立法或司法解释上明确赋予检察机关对该种调解情形的监督权。

4.对诉讼程序和执行程序的监督，上文中已经阐释的比较清楚，此处不再赘述。检察机关在具备相应的情况时，可以向同级人民法院提出检察建议。

5.其他处理意见。除了提出监督意见以外，检察机关根据案件的具体情况，还可以作出不支持监督申请决定、终结审查决定以及移送刑事审查决定等等。

［1］全国人大常委会法制工作委员会民法室.民事诉讼法修改决定条文释解［M］.北京：中国法制出版社，2012.

［2］孙佳薇.省检察机关开展虚假诉讼专项监督活动［N］.黑龙江日报，2015-5-14.

［3］王丽.四川积极防范打击虚假诉讼［N］.检察日报，2015-06-30.

［4］赵正杰.我省检察机关再次启动虚假诉讼监督专项活动［N］.山东法制报，2015-05-11.

［5］孙家瑞.检察机关对于虚假诉讼的监督方法［J］.人民检察，2014（14）：37-40.

［6］熊跃敏，王奕超.规制虚假诉讼的法律路径探讨［J］.人民检察2014（14）：34-36.

［7］沈德咏.最高人民法院民事诉讼法司法解释理解与适用（下）［M］.北京：人民法院出版社，2015.

［8］郑新俭.民事虚假诉讼检察监督问题研究［J］.人民检察，2016（06）：11-15.

［9］李浩.虚假诉讼与对调解书的检察监督［J］.法学家，2014（06）：67-76.

［10］蔡福华.调查取证：民事诉讼检察的必要手段［N］.检察日报，2012-10-30.

编辑：高学栋

D916.3

A

2095-7238（2016）04-0058-06

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2016.04.009

2016-04-21

山东省人民检察院理论研究课题“民事虚假诉讼与法律规制”（SD2015C20）的阶段性成果。

侯存海（1971-），男，山东济南市槐荫区检察院检委会专职委员。