新发展理念视阈下少数民族发展权的应有结构

连雪晴

（山东大学人权研究中心，济南 250100）

新发展理念视阈下少数民族发展权的应有结构

连雪晴

（山东大学人权研究中心，济南 250100）

以“发展”为权利客体的发展权，包含政治、经济、文化和社会发展权的有机统一，以“创新、协调、绿色、开放、共享”为内涵的新发展理念对少数民族发展权不仅具有理论指导意蕴，更具有脉络结构催动力。在新发展理念指导下，势必应当以少数民族群众为发展中心，发挥创新作为少数民族发展权的源泉动力作用，协调少数民族发展权的内外部因素，保持绿色的发展方向，通过开放的道路而实现发展成果共享的根本目标。

少数民族；发展权；新发展理念；发展结构

发展权在当今世界扮演了众多角色，发展权不仅是衡量所有人民和所有国家成就的标准，更是经济文化改革的主要目标。以“发展”为内涵的少数民族发展权，包含政治、经济、文化和社会发展权的有机统一，以“创新、协调、绿色、开放、共享”为内容的新发展理念对少数民族发展权不仅具有理论指导意蕴，更具有脉络结构催动力。少数民族发展权在我国受到宪法与法律的事实肯定，宪法序言中确定的民族平等原则以及宪法总纲中规定的民族区域自治制度从根本法层面肯定了少数民族发展权。作为第三代人权的发展权，其集体主体性特征明显。发展权是特殊种族与文化传统连接起来的族群所享有的权利，但倘若片面性承认发展权主体的集体性，必然违背了发展权作为人权的基本价值理念。因而在新发展理念下少数民族发展权必然需要通过集体权利之奋斗而实现个人权利。自1947年我国第一个民族区域自治区——内蒙古自治区成立，民族区域自治制度已然在国内土壤生根发芽，民族区域自治制度的实施目的在于最大化调动各民族群众积极性以充分实现民族发展。但各民族因历史传统、地理环境、人口多寡等原因，在现实的社会经济发展中往往有实现程度上的差距，新发展理念要求各民族尤其是弱势民族应当拥有充分的发展权，如何在新发展理念下构建少数民族发展权的脉络结构，应是当下少数民族发展权理论研讨之中心。

一、创新是少数民族发展权的源泉动力

在新时期如何最大程度疏通西部发展不利环节，缩短民族发展差距仅靠赶超的勇气是绝然不足的，必然需要依赖创新的发展理念。少数民族聚居地集中于中西部，同东部沿海地区的经济发展水平有着差异，这是无法否认的事实。将中西部经济发展差距增大的原因归结于地理位置、自然环境等客观环境是过去通行的作法，中西部经济发展长期以来的确依靠自然资源消耗产业，逐步引进外资、扩大出口以及依赖劳动力供给在一段时间内也取得成效，但在国际国内环境变换的背景下，如何解决产能过剩、出口受阻以及劳动力成本上升等问题成为当下少数民族经济发展权的首要之义。因而，创新应当成为少数民族经济发展权的第一驱动力。创新是民族进步之魂，创新不仅包含科技创新，更重要的是思想理论创新，让创新成为经济发展的自觉养成，创新意识的培养是少数民族发展权的重要一环。当然，因为西方发达国家长期在关键环节的技术垄断，创新可能面临着长期艰巨性，但华为手机、海尔冰箱等一系列领域的创新也为少数民族发展权树立了坚定的目标旗帜，牢固信心通过创新发展模式以提高少数民族经济发展水平。

少数民族特色文化的保护与传承是备受关注的课题，对于少数民族文化的保护不能割裂少数民族文化的发展，新时期如何在传承少数民族文化的基准上发展少数民族文化权利同样离不开创新意识。民族特色文化无疑是一个涵摄广泛的名词，包括了民族独特的生活方式、图腾崇拜、宗教信仰、文化教育等多方面内容。内涵丰富的民族文化在新发展时期应当创新发展道路，不能仅仅停留在保护民族语言文字工作，更应当挖掘民族文化的底蕴意义，通过创新路径使少数民族优秀文化在新时期得以发展与提高。人口规模较小的民族在全球化开放的浪潮中极易受到冲击，其物质和精神遗产极易遭受侵犯而造成民族文化的彻底毁灭。自改革开放以来，国家在战略层面始终重视民族地区教育的发展，教育是发展的根基，唯有通过教育才能使得民族文化得以传承与创新。但长久以来少数民族教育的主要目的是缩小与发达地区教育的差距，在维持民族差异性和改善民族生存与发展方面还较欠缺［1］。倘若教育的目的只是单向度的推动民族地区的现代化，必然会导致部分民族文化的消灭和族群特征的弱化，因而当下必须直面过去民族地区教育的片面性问题，创新方式以解决少数民族文化教育的不适应性，在推动民族文化发展时必须充分考虑族群特性与人口特征，在文化碰撞的浪潮中构筑立足本族文化基础的教育，避免民族文化在现代化发展浪潮中丧失本土家园而成为流浪者。

二、协调是少数民族发展权的内在要求

国家安全与少数民族发展权的协调与平衡是国家反恐进程中需要调整的价值利益。新世纪以来的国际形势震荡多变，恐怖主义已然成为跨国界的毒瘤，近年来频发的恐怖袭击事件（1）将反恐再一次提升到国家安全重点关注层面，2016年《中华人民共和国反恐怖主义法》的正式实施无疑是一例证。我国反恐法将恐怖主义定义为“通过暴力、破坏、恐吓等手段，制造社会恐慌、危害公共安全、侵犯人身财产，或者胁迫国家机关、国际组织，以实现其政治、意识形态等目的的主张和行为”，然而如何准确判断恐怖主义行为、如何辨析恐怖分子仍具有强烈的主观性与政治性，且会伴随社会环境因素和政治因素的发展而改变。国内的恐怖事件部分是境外恐怖组织与民族分割势力勾结而成，在遏制打击恐怖分子的同时如何平衡协调少数民族发展权是国家反恐亟需关注的问题。国家正当的反恐活动绝不能抛弃人权保护义务，协调平衡国家安全与少数民族发展权之间的关系是新时期发展理念下反恐活动应当关注的重点。近年来国内发生的恐怖袭击案件使得民众反恐意识显著增强，每一位公民都可能成为下一次恐怖袭击的受害者，民众反恐安全防范意识空前强化，虽然温和派穆斯林都在祈祷呼吁理性对待恐怖事件，汹涌的舆论仍将穆斯林群体推上风口浪尖。穆斯林的群体形象因恐怖袭击而遭受损害，作为个体的穆斯林也自然受到牵连，长久以来平和的穆斯林受到的特殊优待 （独立清真食堂、牛羊肉补贴、高考加分等等），一旦发生恐怖袭击案件绝大多数平和穆斯林却选择噤言，或将责任推卸到极少数人身上，沉默有的时候会带来黄金，但此时的沉默只会造成多数族群与少数穆斯林群体的割裂化。在同一现代语境下的多元文化必然需要国家协调，少数民族发展权绝不应受到不公正的对待，文明不应被同质化，但应在协调的基础上站在同一个普世价值的基点上寻找发展的共识。

少数民族发展权的实现不仅需要协调外部因素，更应当协调内部政治、经济、文化和社会四大发展权的有机统一。《中华人民共和国民族区域自治法》以七章共七十四条的篇幅较全面地规定了聚居区的少数民族对本民族本地区经济、社会、文化和政治事务的参与发展权［2］。政治发展权是少数民族发展权之基石，在国内少数民族政治发展权主要指向民族区域自治权，在涉及自身政治问题上享有自我决断权利，相对独立处置本民族问题。经济发展权是少数民族发展权之推动力，社会主义市场经济下少数民族经济发展权包括经济发展方式及管理自主权、税收自主权、财政自主权、收入方式选择权等与经济有关的权利［3］。文化发展权是少数民族发展权之命脉，民族文化是民族生存维系的纽带，无论是民族语言文字权，还是宗教信仰权，亦或是教育权，均是一个民族继承与发展的命脉。社会发展权则包括免于贫困的权利、就业权、劳动权等，是少数民族发展权的内在要求。实现新发展理念下的少数民族发展权必然需要协调四方面权利，以求相互砥砺，寻求共同发展。

三、绿色是少数民族发展权的必然方向

绿色发展理念无疑是对过往经验教训的深刻总结。雾霾已然成为全国范围内最受关注的环境问题，李克强总理在2016年度政府工作报告明确指出“严重雾霾天气在一些地区时有发生”，《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》的环境生态目标是“加强生态保护和修复”，“治理大气雾霾取得明显进展，地级以上城市空气质量优良天数比率超过80%”。高度紧张的国家政策背后，反映的是环境权的进一步兴起。自上世纪八十年代蔡守秋教授首倡环境权以来，环境权在国内已经被普遍承认与接受。无论是 《国家人权行动计划2012-2015年》从国家政策层面肯定环境权具体权利的地位，抑或是最新《环境保护法》明确确认“公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利”，均是对环境权存在的事实肯定。单纯的事实肯定无法保障公民环境权的实现，尤其是环境权具有“积极权利”的属性，国家必须从宪法和部门法层面充分保障环境权的请求权功能，在保护公民的环境权受益功能基础上充分发挥环境权的防御功能。

过往的发展一度片面追求经济效益而忽视生态环境，我们承认经济发展是提高民族群众生活水平的根基，但以消耗自然环境为代价的经济发展只能取得一时的成效，绿色的发展方式才是长久的经济发展方式。近年来少数民族聚居区无疑遭受了巨大的环境问题，原本脆弱的生态环境因石油开发、天然气勘探等经济行为而遭遇毁灭性灾难，沙尘天气愈演愈劣，生态系统遭受严重破坏。原本就处于经济弱势地位的少数民族地区如何能够不走“旧路”实现绿色发展不仅仅依赖制度法规的建立，更应当依靠每一位公民转变思维发展模式，避免割裂经济增长与环境发展的关系。“要像对待生命一样对待生态环境”，雾霾的凶猛袭来，让环境权进一步变得清楚而真实，国家对少数民族环境权的保护不能仅停留在在资格确认阶段，更需要启动积极的司法行为，为公民提起环境公益诉讼提供便捷途径。此外，绿色发展理念应当横贯少数民族发展权的全部内涵，任何一项权利的发展都不能割舍环境发展。环境之重要性无需多言，着力强调绿色发展绝不只是一个迫于国际社会压力的口号式呼吁，更是我们在反思过往发展进程中总结的深刻经验，竭泽而渔式的发展应该退出发展的舞台。我们已然发现了问题，而当下更为重要的是如何解决问题，在行动中将绿色发展理念落实到工作实务中，将绿色发展体现到少数民族发展权的各个方面。

三、开放是少数民族发展权的现代之路

开放是现代世界无可厚非的要求，每一个民族的发展都无法闭塞在固有的传统环境之中。现代社会的隔绝性与稳定性都在发生崩溃，各项事件都在爆炸式地发生，这样的现象可以称作世界的现代化。罗尔斯在探寻人权基础过程之中，提及社会合作之必要性。从沿海开放到内陆开放再到全面开放，没有任何一个民族在当今世界的发展可以孤立于世界，我国宪法第四条规定“国家根据各少数民族的特点和需要，帮助各少数民族地区加速经济和文化的发展”，各少数民族的特点和需求必然因时间和空间的原因而各有不同。在新发展理念下少数民族发展权无疑面对着两大发展问题：一是如何走好开放之路，二是如何平衡开放带来的域外冲击。自2014年“一带一路”政策实施开来，新疆、西藏、云南等地区的开放程度进一步提升。我国2.2万公里陆地边界线中近1.9万公里在民族地区，138个边境县（区、市）中109个在民族地区［4］。不少民族区域占据国际通道的战略性先发优势，如何充分把握优势条件，在交往互动中吸收不同地区的多彩文化，并将自身文化传播域外，应当是中西部少数民族发展区域关注的核心。人类历史交往的发展从来不是单线索的，利用“一带一路”优势条件，促进本民族经济贸易、文化交流的发展，是民族发展权当下重要的推动形式。“一带一路”沿线涉及到许多少数民族聚居地，其中不少是跨境民族，在维护本民族认同感的同时增强中华民族归属感，尊重各民族宗教文化，平等、包容、互利的开放心态有利于本民族的发展，同时也有利于国家整体的发展。

经济发展权是民族发展权的重要推动力，经济全球化的背景要求各民族怀有开放的心态以发展经济。人是一切社会活动的中心，大量人口向城市流动是城市现代化发展的突出表现，少数民族流动人口数量更是一个庞大的数量［5］，流动性人口数量的增多必然为本民族带来更多同外界沟通交流的机会，带同时也带来了一系列开放的问题。其一，大量劳动力外迁是否会造成本民族经济的停滞不前。劳动力无疑仍是现代经济发展的重要因素，缺乏劳动力的民族经济必然需要突破原有框架结构，以创新、科技等新型产业因素推动民族经济发展。其二，倘若某一民族以女工刺绣为见长，而适龄女性却追求外经济利益而选走他乡，传统文化的传承发生了断裂，如何弥补此类文化发展的窒碍应当是民族发展的一个重要解决问题。开放的发展理念不仅需要“走出去”的民族，更需要能够“引进来”的民族，开放不仅要求少数族人拓宽视野主动融入外界社会，也需要各民族怀抱开放的心态欢迎文化的交流，在交流碰撞中以获得经济、政治、文化和社会的全面发展。

四、共享是少数民族发展权的根本目标

共享是少数民族发展权的根本目的，共享理念要求必须重视少数民族社会发展权的改善与进步。发展权是 “每个人和所有各国人民均有权参与、促进并享受经济、社会、文化和政治发展，在这种发展中，所有人权和基本自由都能获得充分实现”［6］。近年来“发展为了人民、发展依靠人民和发展成果由人民共享”的发展理念将着力解决民生问题放在关键位置，但近些年东西部发展进一步拉大，少数民族发展权要求必须解决日益增大的区域发展差距问题。各类社会矛盾具有复杂性与关联性，但归根到底都是社会物质利益的反映，解决社会矛盾的根本核心在于处理好社会利益关系，而公平正义是化解社会问题的根本原则［7］，共享是解决少数民族发展权的要义。“全面实现小康，少数民族一个不能少，一个都不能掉队”，保障少数民族共享中华民族共同的发展成果以及保障每一名少数民族都能享受本民族发展成果，需沿两方面脉络展开：

一是保障少数民族的机会正义。机会正义绝非等同于绝对均等主义，机会正义也即保障每一个人参与经济、政治、文化和社会生活的机会的公平。在少数民族聚居区，应当根据不同的民族的情况予以特殊分析，必须紧紧围绕保障和促进社会公平正义来进行［8］，以云南怒江傈僳族自治州为例，时至今日，温饱线以下的居民数量较少。更多的人不是穷在经济上，而是穷在观念上：消费观念超前，生活理念超前，但是对于知识和政治，却没什么太大的兴趣。少数民族聚居区许多处于国家接壤地区，特殊的地理环境造就了跨国界贸易的兴起，经济繁荣带来的只是泡沫化的民族意识膨胀，文化素质和政治素养无从培育，更不论参与政治生活的热情。可能在他们眼中，机会正义只要保障了经济发展，手中握有金钱，其他的便无所苛求。对于这样的偏远地区民族，繁荣经济必然是维系其生存的推动力，但发展教育提高公民素养则是机会公平需要着墨之处。除国界接壤区民族外，许多少数民族背井离乡来到大都市而寻求发展，“内高班”的设立为少数民族适龄人群提供了教育的机会正义，而对于进入大都市打工的人群而言，教育的机会正义不如工作机会正义来的迅速。保障少数民族平等就业权是促进内地少数民族人群发展的必然途径。

二是在机会公正的前提下实施针对性政策，努力实现发展成果由人民共享。设立专门的民族工作机构一直是我国宪法保障民族发展权的传统方式，少数民族发展权的保障长期依赖行政权力的单一运作，行政权力的运作必然具有权威性且取得了一系列成果，行政权力在居民收入的二次分配中发挥了不可磨灭的作用。实施针对少数民族地区的帮扶政策，设立国家贫困县，组织对口援助等政策均有助于少数民族享有发展的成果。此外，培育少数民族群体文化素养是发展成果共享的重要内容，拥有金钱、缺乏知识是一种普遍的现象，虽然幸福感是一个主观性非常强烈的评判标准，但只有当你有机会活在另一世界中才能反过来觉得原来这样的生活并不幸福，提高民族群众文化素养才是长久的共享之策。

五、结语

习近平同志指出：“要创新手段，善于通过改革和法治推动贯彻落实新发展理念，发挥改革的推动作用、法治的保障作用。”我国宪法肯定了少数民族发展权的地位，在技术层面，通过法规将发展权从一种不清晰的抽象化解为具体的经济发展权、政治发展权、文化发展权和社会发展权。将少数民族发展权追求作以制度化肯定，运用公权固定与保障发展权是将道德权利上升为法定权利的必然之路。少数民族发展权在新发展理念下应呈现新的脉络结构，少数民族发展权在当下也势必需要法治的驱动力。良好法律制度的构建与运行势必将进一步推动少数民族发展权的运作。自改革开放以来，我们遭受过金融危机的冲撞，遇到过政治风波，也成功攻克了重大传染病和重大自然灾害，这一系列的成就都离不开发展理念的革新。创新、协调、绿色、开放和共享的发展理念是我们在面对新的发展环境下提出的富有中国特色社会主义发展特点的重大指导理念。当下少数民族的发展不能仅追求速度，更加注重发展的质量，运用创新和改革的方式，在新发展理念和法治的保驾护航中少数民族发展权必将实现新的光辉。

注释：

（1）如2008年孟买连环恐怖袭击事件，2013年波士顿马拉松爆炸事件，2014年昆明火车站暴力恐怖案件，2015年巴黎剧院连环枪击事件等。

［1］袁春艳.人口较少民族教育发展研究［D］.西南大学博士学位论文.2012.

［2］韩小兵.以人为本理念下的中国少数民族发展权［J］.中央民族大学学报（哲学社会科学版），2010（01）：8.

［3］彭建军.少数民族发展权法律保障研究［D］.武汉大学博士学位论文.2012.

［4］王正伟.民族地区要在服务“一带一路”战略大局中大有作为［EB/OL］.http：//www.seac.gov.cn/art/2015/7/17/ art_40_231819.html，2016-05-01.

［5］邓行.试论发展权与少数民族流动人口的权益保护［J］.贵州民族研究，2005（01）：24.

［6］联合国大会1986年12月4日第41/128号决议：《发展权利宣言》第一条。

［7］孙国华.公平正义是化解社会矛盾的根本原则［J］.法学杂志，2012（03）：52.

［8］习近平关于全面依法治国论述摘编［G］.北京：中央文献出版社，2015．

编辑：刘宁

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A

2095-7238（2016）04-0016-05

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2016.04.003

2016-05-06

国家社科基金重点项目“中国特色人权发展道路”（11AZD044）的阶段性成果。