查办基层组织工作人员职务犯罪的常见问题研究

陈云飞（上海市闵行区人民检察院， 上海 201199）



查办基层组织工作人员职务犯罪的常见问题研究

陈云飞
（上海市闵行区人民检察院， 上海 201199）

在我国社会改革的攻坚阶段，基层组织工作人员职务犯罪日益严重的现象不容忽视。由于基层腐败侵害的是最广大人民群众的根本利益，若解决不好将严重阻碍基层社会的稳定发展。因此，必须坚持“老虎”、“苍蝇”一起打，从立法和司法两个层面切实解决好基层的腐败问题，从制度上构建预防基层组织工作人员职务犯罪的“防火墙”。通过调研加强对基层组织人员腐败问题考察，分析其犯罪特点、案发的原因及规律，进而有针对性地实施惩治与预防，在当前具有重要的实践意义。

基层组织；职务犯罪；司法认定；自侦办案

近年来，随着新农村建设不断推进，涉及惠民工程、征地拆迁等资金运作工作接踵而至，基层组织人员承担着越来越多的行政管理职能，与此同时，基层组织工作人员的腐败问题也日臻严重，被斥为“腐败航母”、“小官大贪”。这一主体的腐败犯罪侵犯的是最广大人民群众的根本利益，妨碍涉农惠民等国家政策的落实，影响了基层经济社会的正常发展。同时，此类犯罪发生在群众身边，极易损害党和政府在基层群众心中的形象，影响农村干群关系，甚至激化矛盾。因此，加强对基层组织人员腐败问题考察，分析其犯罪特点、案发的原因及规律，进而有针对性的实施惩治与预防，在当前具有重要的实践意义。

一、基层组织工作人员职务犯罪案

件的特征

基层组织工作人员职务犯罪作为职务犯罪的一种特殊表现形式，既具有职务犯罪的共同特点，也具有自身不同的特点。概言之，基层组织工作人员职务犯罪具有以下五个方面的特征：

（一）以贪污贿赂犯罪为主要案发领域

我国刑法对职务犯罪的概念没有作明文规定，但将其分别规定在刑法分则各章中，包括第二章中的重大责任事故罪、重大劳动安全事故罪等；第三章中的非法经营同类营业罪、为亲友非法牟利罪等；第四章中的刑讯逼供罪、虐待被监管人员罪等；第八章中的贪污罪、受贿罪等，不一而足。但是，基层组织工作人员的职务犯罪行为主要集中在贪污受贿等经济型案件中。最高人民检察院工作报告在述及“依法履行查办和预防职务犯罪职责，促进廉政建设和反腐败工作”时，就曾专门提到立案侦查贪污、挪用公共财物的农村基层组织人员的人案数量。可见贪污受贿、挪用公共财物行为是农村基层组织人员职务犯罪的常见形式。

（二）犯罪主体以村级组织主要负责人居多

村级基层组织包括村民委员会、村党支部和村集体经济组织。在基层组织工作人员职务犯罪案件中，以村级组织的主要负责人为主。例如，2007年我院查办的李××挪用公款案、2009年我院查办的吴××受贿案、2012年我院查办的俞××非国家工作人员受贿案，主要涉案人李××、吴××、俞××即为村党支部书记。①例如，在由我本人经办的案件中，早些年村支部书记一本支票本、一辆车潇潇洒洒走一回，在村里是一言堂，反正都算有点本事，是“能人”。村里还有一帮家人、亲戚、朋友帮忙“站桩”，有的村里竟然搞起了父退子顶替的“世袭”，把村实业公司的钱袋子当成自己的，反正财务制度也不严格，有的村甚至出纳、会计都与书记同流合污，把村里的收入当自己的钱，打个白条就借走了，以至于发生纪东村书记李伟明挪用钱款两年去澳门赌博53次，最后拆东墙补西墙还剩下200多万元欠村里钱的窟窿，还发生了石皮弄村书记与出纳（二位均为女性）你买个包我买条围巾等以发票充账贪污犯罪的情况。同样，据报载，在浙江省台州市2004年至2005年立案查处的农村干部挪用土地征用款案件中，“犯罪主体以村支书、村主任、会计出纳居多，在所查处的23名涉案人员中，6人为村支书、10人为村主任、7人为会计出纳，他们占总数的100%”。②参见王跃军、王彩霞、蔡群慧：《浅析农村千部挪用土地征用款问题》，《浙江国土资源》2005年第11期。显然，基层组织工作人员职务犯罪的主体集中在村级基层组织的主要负责人身上。

（三）窝串案日益高发

职务犯罪“从单个人犯罪向窝案、串案集团化转变的趋势日益突出”③参见康树华：《当代中国热点与新型犯罪透视》，群众出版社2007年版，第260页。，其中基层组织工作人员职务犯罪的行为一向表现为联手作案，共同犯罪。窝案主要是多名基层组织工作人员联手作案。串案是基层组织工作人员与其他部门、单位人员内外勾结，上下联手作案，形成利益共同体，这些案件就不只局限于基层组织工作人员的职务犯罪案件了。从目前我们查处的基层组织工作人员职务犯罪案件来看，有的是村委成员集体作案，有的是村委成员合伙作案，有的是不同村落之间的基层组织工作人员联手作案，有的是基层组织工作人员与乡镇国家工作人员或其他单位人员合伙作案，有的是家族成员合伙作案。例如，2010年，我院反贪局查办的吴××等8人受贿、职务侵占案件，这是一起典型的基层组织工作人员职务犯罪窝案，村党支部书记吴××与支部副书记祝××、村总会计吴××、村主任徐××、实业公司副总殷××、姚××等共同预谋，联手作案，损害村民利益，导致百余村民联合举报。显然，联手作案、窝案串案是基层组织工作人员职务犯罪区别于其他类型职务犯罪的显著特征。

（四）犯罪手法隐蔽，潜伏期长

日趋职能化是职务犯罪的发展趋势。基层组织工作人员的职务犯罪行为也如此，虽然基层组织工作人员职务犯罪行为称不上职能化，但其犯罪手段会更具隐蔽性，反侦查能力也会增强。以前，基层组织工作人员多为当地的农民，文化素质普遍不高，所以犯罪手段比较简单直接，如直接占有、冒领、伪造票据等。现在，一方面，受贿方式五花八门，有的安排旅游并支付费用，有的以共同经营、合作“分红”或送“干股”等方式变相受贿；另一方面，在检察机关加大打击力度的同时，犯案基层组织工作人员在这场打击与反打击的较量中也会总结经验，行事更加小心，尽量避开检察机关的侦查。所以，基层组织工作人员职务犯罪手段的隐蔽性将越来越强。与此同时，基层组织工作人员职务犯罪表现出作案次数多、持续时间长的特点。典型的一个案例是原上海市金山区枫泾镇某村党支部书记兼村民委员会主任、村实业公司总经理沈××贪污案。法院审理查明，1989年至1999年间，沈××利用多种职务之便，采用自填虚假发票、冒用经手人签名或指定他人签字等手法先后从村管理部门、水利部门、农机部门套取现金1300余次，共计人民币112余万元，先后350余次从村属企业套取现金人民币22.7余万元。

（五）犯罪金额日趋上升，社会危害性大

近年来，基层组织工作人员职务犯罪的涉案金额日趋上升。以我院为例，在2000年前，查办的涉基层组织工作人员职务犯罪的涉案金额一般为五万元以下，2000年至2010年间，基层组织工作人员职务犯罪的涉案金额上升至一般为五万元以上十万元以下，到了2010年后，这一涉案平均数额已有进一步上升的趋势，特别是涉及征地拆迁领域的职务犯罪，动拆迁流程的诸多环节都蕴涵着巨大的经济利益，案发金额动辄百万元计。另具公开资料显示，从2004年到2008年间，青海省检察机关立案查处的乡村干部职务犯罪涉案金额的变化趋势为“2004年为246万元，2007年为511万余元，2008年达778万余元”。①参见韩萍：《贪挪手段直接呈现抱团腐败青海村官腐败现象透视》，《法制日报》2009年6月12日。当前，很多基层组织工作人员职务犯罪行为直接引发农民越级上访、集体上访和围堵党委、政府办公地点等事件，在社会上造成极为恶劣的影响。与高级官员的职务犯罪行为相比，基层组织工作人员职务犯罪行为更加紧密地关系到单个农民的切身利益，给农民造成的损失更加严重，致使群众激愤强烈，严重影响农村稳定。

二、检察机关在基层组织工作人员职务犯罪侦办中面临的难题

（一）基层组织工作人员主体身份的认识分歧给自侦办案带来困扰

1.刑法理论上的认识。农村基层组织人员是否可以视为其他依照法律从事公务的人员，是否可以国家工作人员论，在刑法理论上存在以下三种不同的观点：一是肯定说，农村基层组织人员依法协助乡镇党委和乡人民政府开展各种工作，负有执行上级党委和政府指令的职责，并行使一定的行政管理职能，可以视为其他依照法律从事公务的人员，可以国家工作人员论。②参见刘生荣：《贪污贿赂罪》,中国人民公安大学出版社，1999年版，第30页。二是否定说，认为公务包括国家公务和集体公务，国家工作人员从事的只能是国家公务，基层自治组织的负责人从事的是集体公务，故不能视作国家工作人员。③参见陈正云、钱舫：《国家工作人员职务经济犯罪的定罪与量刑》，人民法院出版社2000年版，第12页。三是区分说，主张应根据他们的工作性质来具体分析和认定是否属于国家工作人员。村党支部和村委会等农村基层组织依法办理本村公共事务和公益事业的工作，属于集体公务，如修桥、修路、集资办学等村集体公共事务，不应认定是国家公务；农村基层组织人员在协助乡镇党委和政府开展工作时，如代收和管理该村全部党员缴纳的党费，管理发放上级党委和政府的救灾、救济款物等，其所承担的工作任务具有政府行政公务性质，属于国家公务，此时应视其为国家工作人员。①参见孙国详：《贪污贿赂犯罪疑难问题学理与判解》，中国检察出版社2003年版，第80页。

2.刑法立法解释对基层组织工作人员主体身份的界定。全国人大常委会在2000年4月29日通过立法解释（以下简称“解释”）予以明确规定了村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事下列行政管理工作时，属于“其他依法从事公务的人员”：（1）救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理；（2）社会捐助公益事业款物的管理；（3）国有土地的经营和管理；（4）土地征用补偿费用的管理；（5）代征、代缴税款；（6）有关计划生育、户籍、征兵工作；（7）协助人民政府从事的其他行政管理工作。

3.基层组织工作人员职务犯罪主体身份的法定标准。立法解释既认识到村民委员会等村基层组织人员从事集体自治公务，也认识到村民委员会等村基层组织人员可以经授权获得一种行政管理权，也就是说，“解释”对村民委员会等基层组织人员是否以国家工作人员论的法律判断仍然是以村民委员会等基层组织人员是否依法从事公务这一国家工作人员的本质特征出发的，这完全符合立法的本意。因而根据“解释”规定，村民委员会等村基层组织人员以国家工作人员论，必须具备三个要件：一是从事的行政管理工作只限于属于人民政府职责范围之内的七种情形；二是从事行政管理工作须是协助人民政府进行，也就是说，是基于人民政府的授权或委托，在人民政府的领导、组织、指挥下进行的；三是要有法律根据，即授权主体身份、授权依据、授权内容是合法的，村民委员会等基层组织人员从事该具体行政管理事务也是合法的。“解释”强调村基层组织人员必须是在协助人民政府从事行政管理工作时，才属于“其他依照法律从事公务的人员”。当基层组织人员从事立法解释规定的七项事项之外的其他事务，则不能以国家工作人员论。

（二）基层组织工作人员职务犯罪刑法立法解释在实务中的“执行难”问题

根据上述2000年4月29日“解释”的规定，村民委员会等村基层组织人员在协助人民政府从事行政管理工作中有贪污、挪用救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物、社会捐助公益事业款物、土地征用补偿费用、代征、代缴税款等款物，以及在国有土地的经营和管理，有关计划生育、户籍、征兵工作或协助人民政府从事的其他行政管理工作中有利用职务便利，非法占有公共财物、挪用公款、索取他人财物或者非法收受他人财物的构成职务犯罪。毋容置疑，这一“解释”的实施，使得检察院与法院两家在侦查、审判基层组织工作人员职务犯罪方面有了一个统一的尺度，更加有法可依。但在执行中仍存在三个问题：一是“解释”使得村民委员会等村基层组织人员在职务犯罪中具有了双重身份，或称身份的不确定性，两种身份，侦查管辖如何分工？二是村民委员会等村基层组织人员另一身份（上述立法解释范围之外）所为的行为是否构成犯罪，构成何罪？三是“解释”中协助人民政府从事的其他行政管理工作是指哪些工作？

依据“解释”，村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事上述七项行政管理工作，属于刑法第九十三条第二款规定的“其他依照法律从事公务的人员”（检察机关管辖）。言外之意，村民委员会等村基层组织人员从事上述七项之外的管理工作，利用职务上的便利非法占有村集体财物、挪用村集体款物、索取他人财物或者非法收受他人财物的行为便不属于“其他依照法律从事公务的人员”，那么，不属于“其他依照法律从事公务的人员”，其行为又是否构成犯罪呢？“解释”没有作出界定。有的基层法院依据刑法“法无明文规定不为罪”的原则，认为村民委员会等村基层组织不属于“公司、企业或其他单位”，村民委员会等村基层组织人员不属于“公司、企业或其他单位人员”，其从事上述七项之外的管理工作，利用职务上的便利非法占有村集体财物、挪用村集体款物的行为不是犯罪，这更为查办基层组织工作人员职务犯罪带来了执法难题。笔者认为，村民委员会等村基层组织虽然不是“公司、企业”，但应属于“其他单位”，否则，依据《刑法学》犯罪的三大特征——“社会危害性、刑事违法性、应受惩罚性”来衡量村委会等村基层组织人员的上述行为，则其只具备社会危害性但不具备刑事违法性和应受惩罚性而不构成犯罪。果如此，此种行为将不能认为是犯罪而不予以惩处。这样，查办基层组织工作人员职务犯罪，就进入了一个“两不管”的盲区，一方面，少数基层组织工作人员在持续犯罪，另一方面，犯罪又得不到及时查处。如何纠正这一弊端，是把侦查权归到公、检某一家，还是谁受理谁一查到底？法院如何认定此类犯罪？笔者仅是一名基层检察院的普通反贪干警，不敢妄下结论，但此一现象应引起有关方面高度重视，尽快制定、出台立法解释或司法解释。

三、查办基层组织工作人员职务犯罪的对策与建议

（一）完善基层组织工作人员职务犯罪规制的立法建议

1.进一步明确基层组织工作人员的概念和范围。由于我国现行刑法对农村基层组织人员职务犯罪的主体和从事公务情形都采取了列举式规定，加之基层组织工作人员身份的复杂性，难免引发司法适用的各种疑难和争议，所以说，通过立法解释，明确将基层组织工作人员纳入国家工作人员的范畴是非常有必要的。只要由村民直接选举产生或者受上级人民政府指派，在村党支部和村民委员会从事行政管理工作的人员，均可认定为准国家工作人员，可作为职务犯罪的主体认定，从而解决基层组织人员职务犯罪主体身份归属判断的疑难问题。

2.严格依法界定“从事公务”。目前根据刑法的相关规定，不论是准国家工作人员还是国家工作人员，其共同的特征就是“从事公务”。要想准确界定基层组织人员的犯罪行为，必须严格根据刑法及司法解释的相关规定，准确界定“从事公务”的本质含义，刑法第九十三条第二款中对其规定为“救灾、防汛、抢险、扶贫、优抚、移民、救济款物的管理；土地征用补偿费用的管理；社会捐助公益事业款物管理；国有土地的经营和管理；代征代缴税款；有关户籍、计划生育、征兵工作；协助人民政府从事的其他行政管理工作”。因此，只有基层组织工作人员从事的工作在这七项事务范围之内，他们的工作性质才有可能属于依法从事公务的范畴，也才有可能构成刑法九十三条第二款所规定的农村某层组织人员的贪污受贿罪、挪用公款罪。当然，除了这七项规定之外，基层组织人员职务犯罪就不能成立。但是，这种列举式的规定，容易造成分歧和争议，所以有必要对“从事公务”的含义作出一个概括性的解释。例如，可对农村基层组织人员从事的工作是否属于“从事公务”作出以下这样的规定：其一，依照相关法律和解释规定，行为代表人民政府行使公共权力；其二，行为应是属于协助人民政府从事的行政管理工作，而非村民委员会的自治事务；其三，所从事的工作是为了谋求公共利益。只有在以上三个条件同时满足的时候，才构成刑法九十三条第二款规定中的农村基层组织人员职务犯罪。

3.调整案件的管辖权。基层组织人员的职务犯罪，属于我国法律体系中的一类特殊犯罪，他们利用职务之便的行为可构成不同的犯罪后果，既可构成贪污罪，也可构成挪用资金罪、职务侵占罪等不同罪名。挪用资金罪、职务侵占罪等属于公安机关管辖，而挪用公款罪、贪污罪等是由检察机关管辖的。因此，在侦办此类案件时，常常会因为案件定性问题的争议，引起公安机关和检察机关两家相互推诿或互相争夺案源现象，尤其是在逮捕环节，很容易造成检察机关陷入两难局面。所以，为保证此类案件能够得到及时、公正处理，笔者认为，在总结相关司法实践经验的基础上，应立足于完善反腐败法网和平等保护市场主体的司法需求，修改刑事诉讼法，立法明确规定基层组织人员不论是从事村内自治事务还是依法从事公务，只要他们利用职务之便实施犯罪行为，其均由检察机关自行统一侦查、统一办理。这样既有利于加大对农村基层组织人员职务犯罪的查处力度，也有利于我国法制的统一，形成反腐合力。

（二）检察机关发挥职能作用，严查基层组织职务犯罪案件的具体建议

1.加大查处力度，突出办案重点。针对目前基层组织工作人员职务犯罪案件多发高发的现状，检察机关应当从加大办案力度、强化法律监督、讲究工作方法和注重预防效果等方面着手发挥职能作用，大力查处发生在群众身边的腐败案件，结合开展查办涉农职务犯罪案件专项工作，切实履行职责，加大办案力度，对社会影响恶劣、群众反映强烈、党委政府关注的基层组织工作人员职务犯罪，坚决从快查处，一律严惩不贷。对基层组织工作人员利用职权实施的其他犯罪，也要依法严肃处理，发现一件，查处一件。

2.讲究工作方法，注重社会效果。坚持把追求政治效果、社会效果和法律效果的统一作为查办基层组织工作人员职务犯罪工作的目标，注意研究把握办案尺度，维护基层组织的良好形象，改善干群关系，服务改革发展，促进基层社会和谐稳定；正确处理打击与保护的关系，把握法律和政策界限，严格区分罪与非罪、犯罪与犯错误的界限，在坚决惩治基层组织工作人员职务犯罪的同时，注意宽容失误，保护好广大基层组织工作人员干事创业的积极性。

3.强化法律监督，形成工作合力。履行检察职责，强化诉讼监督，对于发生在基层组织自治事务和公共事务中的经济犯罪案件，检察机关要发挥立案监督和侦查监督的职能，督促公安机关立案和侦查。检察机关查办案件中发现的不属于自己管辖的犯罪案件线索，及时移送公安机关立案查处。发挥审判监督职能，监督和纠正查处农村基层组织人员职务犯罪案件中裁判不公、作出枉法裁判的行为。加强与纪检监察、审计等执纪执法部门和涉农部门的协作配合，建立健全情况通报、线索移送、案件协查、信息反馈等工作机制，形成惩治犯罪的合力。

4.立足惩防体系，注重预防工作。立足惩治和预防腐败体系建设，结合办案抓预防，加强对基层组织工作人员职务犯罪案发原因、特点、规律以及预防对策等方面的调查研究，通过检察建议等形式，积极向党委政府建言献策，为预防涉农职务犯罪提供决策依据。以法律手段推进基层法制建设，利用活生生的典型案例，以案释法，开展经常性的法制教育和警示教育，努力从源头上遏制和减少基层组织工作人员职务犯罪。

四、结语

反腐败既要“打老虎”，又要“拍苍蝇”。“老虎”以权谋私，贪污受贿虽然“为祸甚烈”，但毕竟“居庙堂之高”的贪腐“老虎”少之又少，而“处江湖之远”的基层组织工作人员，却由于他们与群众有着最直接、最密切的联系，一旦他们从“群众的主心骨”、“致富的领头人”腐化堕落成为“苍蝇”，就难免导致“民怨沸腾”。目前，我国正处在社会转型期，社会矛盾多发易发，在我国社会改革的攻坚阶段，基层组织工作人员职务犯罪不可忽视，若解决不好将严重阻碍基层社会的稳定发展。就像习近平总书记所说，要坚持“老虎”、“苍蝇”一起打，既要坚决查处领导干部违纪违法案件，又要切实解决发生在群众身边的不正之风和腐败问题。因此，要从立法和司法两个层面切实解决好基层的腐败问题，从制度上构建预防基层组织工作人员职务犯罪的“防火墙”。

Study on Common Problems Concerning Investigation and punishment of Professional Crime Committed by First-Line Unit Clerks

Chen Yunfei （People's Procuratorate of Minhang District， Shanghai 201199， China）

With social reformation entering a crucial stage， it can not be neglected that professional crime committed by first-line unit clerks is becoming increasingly serious. Because corruption at first-line units is concerned with public interests， if it is not well handled， it will naturally affect social stability and development. Accordingly， it is necessary to combat “tigers and flies”， solve the corruption problem from the perspective of legislation and justice and systematically construct a firewall to prevent first-line unit clerks from committing professional crime. Research can help strengthen observation of corruption of first-line unit clerks and analyze their criminal characteristics， causes and law so that proper punishment and prevention measures can be taken， which has practical significance.

First-Line Unit； Professional Crime； Judicial Conviction； Self-Investigate Case

D916.3

B

1008-5750(2016)03-0035-(07)

10.13643/j.cnki.issn1008-5750.2016.03.006

2015-01-22责任编辑：陈汇

陈云飞（1974— ），男，上海市闵行区人民检察院反贪污贿赂局检察官。