“访惠聚”背景下新疆南疆社会基层治理现状、问题及长效机制研究*①

周建鹏惠 军黄锦峰

（1新疆师范大学 政治与公共管理学院；2中亚与中国西北边疆政治经济研究中心 新疆 乌鲁木齐 830017）

“访惠聚”背景下新疆南疆社会基层治理现状、问题及长效机制研究*①

周建鹏1,2惠 军1黄锦峰1

（1新疆师范大学 政治与公共管理学院；2中亚与中国西北边疆政治经济研究中心 新疆 乌鲁木齐 830017）

开展“访惠聚”活动是自治区党委适应新形势、新任务，结合新疆实际作出的重大战略决策，是对新疆社会基层治理的有益探索，但是由于历史、地理、人口结构、经济发展水平等多方因素的影响，南疆四地州的民族问题、民生问题、宗教问题以及社会稳定问题相互交织，基层治理具有复杂性和特殊性。构建南疆社会基层治理长效机制要加强农村基层党组织建设，依法加强宗教事务管理，着力加强南疆基层干部队伍建设，以制度建设为核心推进农村事务规范化管理，探索适合南疆地方实际的基层治理理念、方式和机制。

新疆 南疆地区 访惠聚 基层治理 长效机制

一、引言

2014年3月，为认真贯彻中央新疆工作座谈会会议精神，积极应对“三期叠加”的复杂形势，新疆维吾尔自治区党委决定，以群众路线教育在新疆的具体实践为切入点，利用三年时间（2014～2016年）精心组织和安排20万名党员干部深入全疆各地州重点村（社区），开展“访民情、惠民生、聚民心”活动（以下简称“访惠聚”活动）。目前，自治区各级部门、中央驻疆单位、新疆生产建设兵团向全区8 668个行政村、1 985个社区下派3批次“访惠聚”住村工作组、224 277名干部，覆盖了全疆以及边远地区所有的重点村和社区。可以说，开展“访惠聚”活动是自治区党委适应新形势、新任务，结合新疆实际，作出的重大战略决策，[1]充分考虑到了新疆问题的复杂性和多样性，是维护社会稳定和长治久安的固本之策，是对新疆社会基层治理的有益探索，也是推动农村基层组织建设、农村社会治理向法制化、制度化方向迈进的重要举措，为新疆社会稳定和长治久安积累了重要经验。但是我们也要注意到，此次“访惠聚”活动是在当前新疆特殊发展时期作出的一项战略决策（仅为期3年），并不是解决新疆面临各种复杂问题的长久之计。因此，在已有“访惠聚”活动经验基础上探索新疆基层治理的长效机制和治理能力现代化是一个非常值得研究的重大理论和实践问题。[2]

“新疆工作一盘棋，南疆是棋眼”，南疆问题，是新疆问题症结所在，也是治疆稳疆战略成功与否的关键。但是由于历史、地理、人口结构、经济发展水平等多方因素的影响，南疆四地州①的民族问题、民生问题、宗教问题以及社会稳定问题相互交织，南疆整体发展水平和基层治理能力较之北疆区域有着明显的差距，南疆地区成为“访惠聚”活动的重点区域。因此，以“访惠聚”活动为抓手，在分析和归纳“访惠聚”活动成效的基础上，积极探索南疆社会基层治理长效机制是实现新疆社会稳定和长治久安总目标的关键所在。

二、“访惠聚”活动背景下南疆社会基层治理的复杂性和特殊性

1.民族地区发展问题与宗教问题相互交织。截止到2015年，南疆四地州人口约1 100万人，其中，信仰伊斯兰教的民族有维吾尔族、柯尔克孜族、回族、哈萨克族等，在南疆地区信教比例高达80%以上，特殊的地理位置和宗教信仰的高比例因素使得

宗教问题和民族发展问题相互交织②，伊斯兰教的教义教规已经成为南疆信教群众生活的重要组成部分，尤其是部分偏远的乡村地区，宗教成为了很多信教群众思考和判断的行为准则，“三股势力”、国外反华势力往往利用当地群众朴素的宗教情感，打着宗教的幌子，利用地下讲经场所，散布宗教极端思想，蛊惑煽动群众，曲解党的方针和政策，给南疆社会基层治理带来难题和挑战。

2.扶贫任务艰巨，民生问题突出。南疆四地州是国家确定的14个集中连片特困区域之一，也是全区扶贫攻坚最困难的地区。目前，在该区域24个县市中，有19个扶贫开发重点县，21个贫困县市，贫困人口超过了该区域人口的一半，达到了55%左右③，截止到2015年底，该区域农民的人均纯收入仅有6 381元，是同期全国农民人均收入的64.51%。近年来，伴随着经济社会发展，南疆四地州不同群体的贫富差距问题逐渐突出，致使部分干部和基层群众产生心理不平衡，收入差距问题又时常被贴上民族差异的标签，增加了该区域解决扶贫和民生问题的复杂性。

3.极端思想的传播为正常宗教活动的开展带来巨大的挑战。伊斯兰教在南疆四地州群众的日常生活中一直扮演着重要的角色。随着近代以来世界伊斯兰复兴运动的兴起，尤其是近几十年来，原教旨主义、极端主义、恐怖主义等思潮涌入，并相互紧密勾连，对南疆地区正常的宗教信仰生活造成了很大的冲击。随着互联网、新媒体、社交平台的出现，极端势力不断变换手法，采取更为隐秘的行动方式，利用信教群众的虔诚信仰心理蒙蔽和裹挟群众，对南疆各族人民的生产生活造成，严重伤害，一些宗教极端势力打着宗教的旗号妄断“清真”与“非清真”，泛化“清真”标示，推动宗教执法，制造暴力恐怖案件，传播恐慌情绪，危害基层政权和信教群众，造成了广大穆斯林形象被严重“污名化”，影响和谐民族关系的建构。

4.南疆基层治理能力和治理水平有待于进一步提升。受西方反华势力和境内宗教极端思想影响，尤其是喀什、和田、阿克苏和克州一直处于反分裂斗争的前沿阵地和主战场，特别是随着近年来南疆地区系列暴恐案件频发，范围不断扩大，严重影响了南疆地区的基层政权建设，给该地区治理能力和治理水平带来严峻挑战。部分基层干部在依法管理宗教事务、治理非法宗教活动、保护合法宗教活动、遏制宗教极端思想渗透等诸多工作方面还存在着被动和不适应问题。例如，一些基层党员干部不能准确、清晰地界定正常宗教活动、非法宗教活动和宗教极端活动的区别，存在刻意回避宗教领域内的敏感问题等情况；还有一些党员干部甚至认为伊斯兰教天然就具有比其他宗教更为强烈的政治性和战斗性，在防止极端势力蔓延的同时，对信教群众的正常宗教活动和诉求进行不当的防范，在满足信教群众的正当合法诉求工作中出现畏难情绪，宗教管理水平亟待进一步提升。[3]

三、“访惠聚”活动中南疆社会基层治理的成效和做法

目前，经过3年来“访惠聚”活动的开展，南疆各地州围绕“访惠聚”工作对本地区基层治理进行了诸多有益的探索，涌现了一大批好的做法和经验。

1.正信正行，农村宗教极端化现象得到有效遏制。由于基层现实条件与文化素质等多方面原因，南疆部分农村群众对宗教信仰认识不清，存在极端化宗教思想的情况，各级工作组在积极宣传党的民族宗教政策基础上，广泛开展了“大宣讲、大揭批、大讨论”活动，驳斥和拒绝“婚礼不许笑”“葬礼不许哭”“圣战殉教进天堂”“念尼卡替代结婚证”等歪理谬论，南疆地区农村群众秉承宗教正信、正行的信仰传统得到恢复，妇女蒙面和青年男性留大胡须的现象基本消失，适龄青少年入学率明显上升，早婚、早育等婚姻违法现象得到有效治理，“大宣讲”活动也使基层群众深刻认识到宗教极端思想对社会稳定的危害，村民们主动揭发违法犯罪线索，上缴暴恐音视频等非法宣传品的人越来越多，宗教极端思想渗透和蔓延得到遏制，南疆社会基层面貌有了很大改观。

2.协同治理，多元主体参与的治理机制逐渐生成。基层治理是基层的各个治理主体协同管理社会生活，实现基层群众公共利益的过程。[4]自“访惠聚”工作开展以来，南疆四地州下派工作组近12 300多个，基本完成了重点乡镇、村组、偏远居民点的有效覆盖，重点推进六项任务（转变干部作风、促进宗教和谐、加强民族团结、保障改善民生、强化基层基础、维护社会稳定）和三项重点工作（突出做好群众工作、加强基层组织、推进“去宗教极端化”），基本形成了“工作组+村委会+村警”的三位一体工作机制，工作组、村委会和村警围绕农村中心工作各司其职，各展所长，工作组发挥出了自己的组织优势和政策优势，当好村党支部的参谋助手，为农村干部开展工作撑腰打气；村干部发挥出了乡土优势和

管理优势，当好工作组的向导，有力地支持工作组开展宣传教育工作；村警发挥出了保障优势，确保农村社会环境安全稳定有序。三位一体工作机制有效推进基层治理网格化管理。[5]

3.建章立制，逐渐形成共生性治理的制度结构与规范。现代乡规民约既包含了传统乡规民约中具有的“广教化而厚风俗”、稳定乡村基层社会秩序的功能，同时又融合了法制性与制度性，具有了社会整合的独特优势，它是社会各阶层表达自身诉求的良好渠道。[6]2014年11月，自治区党委制定和实施了《关于全面推进依法治疆建设法治新疆的意见》，明确提出要“发挥市民公约、乡规民约等社会规范在社会治理中的积极作用”。为此，各级工作组积极协助村（社区），以解决问题为导向，制定切实管用的《村规民约（居民公约）》，尤其是把不参与“三非”活动、不穿蒙面罩袍、不在公共场合做礼拜等要求纳入《村规民约》，对农村（社区）损毁公物、违章建筑、打架斗殴、破坏环境、铺张浪费、不赡养老人等陈规陋习作出明确规范，以此作为推进南疆社会现代化治理的有力抓手，不断强化村（社区）自我管理的工作合力。

4.项目进村，以惠民生凝聚民心。“访惠聚”活动重点在“访”，要义在“惠民”，核心是“聚民心”。自“访惠聚”活动开展以来，许多工作组把解决群众关心的热点、难点问题作为推进“访惠聚”工作的突破口，在广泛征求意见的基础上，制定了问题清单，通过“民情地图”“便民卡”“结对子”、定向捐助、援疆省市帮扶等方式帮助基层群众解决生产生活中的困难，通过农村电网改造、通村公路硬化、便民服务中心兴建、自来水管铺设、农田水利设施维修、种养殖小区建设等项目，重点解决基层群众行路难、吃水难、致富难等方面困难。对于基层群众关心的集体土地、房产、林木等资产流失问题，很多工作组在乡党委的领导下开展“三资”清查工作，清理了一些长期被低价或无偿占据的集体土地、林木、房产等资产，重新划归为集体所有，使得集体经济有资产支撑、有现金收益，让基层群众解开了思想疙瘩、舒畅了心情，基层社会矛盾得到有效化解，基层组织的凝聚力进一步增强。

5.依法治疆，基层普法宣传教育工作成效显著。各级工作组结合自治区党委八届八次全委（扩大）会议精神，以“法治新疆”为主题，加强普法宣传和依法治疆建设力度，使基层法制宣教工作逐步走向了常态化、大众化。从宣传的方式看，各级工作组坚持从宣传普及与各族群众生产生活息息相关的法律常识、解答各族群众关心的涉法问题入手，以聊家常的形式，采用集中宣讲、入户宣讲、召开法制宣讲会，或者利用村广播、板报、普法影片、发放宣传资料等多种方式，向社会、向家庭、向群众宣传“讲法治、讲秩序、反暴力”，拉近与村民的距离，构筑法制“防火墙”。比如，喀什地区各级工作组开展法治集中宣讲1 200场次、法治文艺演出230场次，制作法治宣传栏2 335期，发放各类宣传资料1.5万余次，受教育群众350万余人次。从宣传的内容看，根据不同对象，分类组织党员干部、群众、青少年、妇女、宗教人士等，以宣传惠民政策和《安全生产法》《青少年权益保护法》《家庭婚姻法》《社会治安处罚条例》《新疆维吾尔自治区人口与计划生育条例》等涉农法律法规为重点，吸引各族群众积极参加，营造学法、知法、用法的良好氛围。从采取的措施看，各级工作组采取建立村级法律咨询服务站、举办法制教育培训班、开办法律知识讲座、实行送法上门等措施，加强法律知识教育培训，不断增强普法工作的针对性和实效性，有效推动各族群众法律素质的提升。如，叶城县法院住伯西热克乡巴格艾日克村工作组，充分发挥自身优势，首先挂牌成立了村级法律咨询服务站，为群众提供各类法律咨询150余次，化解矛盾纠纷32件，用真情服务赢得百姓信任和支持。从营造的氛围看，结合“法制六进”活动，各级工作组坚持法制宣传教育与群众文化生活相结合，组织开展法律知识竞赛、演讲比赛、现身说法、编排法制案例小品等丰富多彩的法制文化节目，让各族群众在寓教于乐中知法、懂法、学法、用法。同时，工作组采取开办法制漫画板报、编印发放通俗易懂的口袋法律知识宣传手册、开通流动法律服务宣传车等形式，进一步扩大宣传覆盖面，为“法治新疆”宣传教育活动营造了浓厚的氛围。

四、“访惠聚”活动中南疆社会基层治理存在的问题和不足

1.个别地区存在着过分重视物质帮扶的认识误区。从已有“访惠聚”工作的研究文献以及自己调研情况来看，目前部分地区的“访惠聚”工作出现了一种认识上的误区，一些基层乡镇、村（社区）干部和基层群众认为“访惠聚”住村工作组就是等于扶持资金和项目，工作组的工作满意度评价往往以帮扶资金、项目为评价标准，过度重视物质帮扶而忽略了自身存在的问题，在调研中也可以发现部分基

层干部和群众还存在不好的攀比心理，以项目、资金的多少来衡量住村工作组的工作价值。因此，过分重视物质帮扶而忽略自身建设将造成基层干部、基层群众和工作组在“访惠聚”工作目标的向度偏差，不利于后续“访惠聚”活动的开展。

2.基层组织依法治理能力亟须进一步加强。基层组织是农村法治建设的主体，也是法治建设的重要抓手。由于南疆一些群众受到文化水平偏低、法律意思淡薄等因素影响，“知教不知法”“信教不信法”的情况较为普遍。在处理某些问题时，即使行为已经违法自身也很难意识到，从而影响了对法律的自觉遵守，在南疆部分地区，基层司法机构不健全也是法治建设的一大瓶颈。比如，南疆地区基层人民法院管辖范围相对较大，一般都在二到三个乡镇，而每个乡镇之间的距离都在十几公里甚至数十公里，致使有村民想打官司也望而却步。加之，部分农村党支部工作能力、执行能力较弱，对住村工作组的依赖性较强，特别在南疆少数民族成分比较单一的村子，几乎没有汉族干部，会汉语的少数民族村干部更是寥寥无几，工作中不愿管、不敢管、不会管在部分村党支部和村干部身上表现明显，致使党支部核心作用弱化。

3．“去极端化”工作难度逐渐增加。任何一种社会现象的产生不外乎内因和外因两个方面。极端化习俗在南疆农村的滋生蔓延的外因是国际伊斯兰极端主义的泛化影响和“三股势力”借机作祟，内因是南疆特定的宗教及小农经济社会文化基础，一些农村落后的习俗性的观念和现象依然存在，比如：青年早婚、早育现象还是时有发生，这些情况治理起来难度很大。另外，少数群众在思想上对蒙面的治理还有一些抵触情绪，内心中的极端思想依然存在。尤其是许多信教群众的无知盲从一度助长了这些不好的风气，甚至演变成族群的“认同标准”，使得“去极端化”工作出现新的盲区和难点。

4.“访惠聚”活动长效机制的构建问题。自“访惠聚”活动开展以来，南疆社会各个领域都发生了一系列可喜的变化，例如，影响党群关系、干群关系的一些因素得到消解、基层软弱涣散党组织得到了有效整治、各类惠民项目得到实施、各族群众特别是贫困群体得到很多帮助和实惠、乡村基础设施建设进程加快，给南疆社会基层带来巨大的助力和活力。但是，由于“访惠聚”是非常时期的一种治疆稳疆方略（前期计划仅仅3年），制约南疆经济社会发展的矛盾还有很多，仅仅通过“访惠聚”活动来解决南疆基层治理面临的所有难题是不现实的，因此，如何构建长效机制，在巩固已有的基层治理成果的基础上，推进南疆社会基层治理迈向新台阶也成为一个新的难题。[7]

五、“访惠聚”背景下构建南疆社会基层治理长效机制的思路

1.加强南疆农村基层党组织建设。要充分认识到农村基层党建的紧迫性和重要性，习近平总书记在视察新疆和第二次中央新疆工作座谈会上指出“实现南疆社会稳定，关键在党，要把抓基层、打基础作为稳疆安疆的长远之计和固本之举”。因此，在后续“访惠聚”活动中，一是要继续加强对农村党组织的建设力度，将“两学一做”与“访惠聚”活动相结合，将南疆地区农村基层党组织建设成为促进民族团结、维护社会稳定的坚强堡垒；二是持续整顿软弱涣散农村党组织，采取机关下派、住村工作组代理、本村选派、先进村交流等方式，遴选党性靠得住、致富办法多、抓稳定敢管理、百姓信得过的村支部书记，配强“村三委班子”（村党委、村委会和监督委），着力提高农村党支部的凝聚力，将基层党组织打造成为执行各级党组织决策部署的推动者和组织者；三是全力推进“五好”支部建设（即支部班子好、党员队伍好、工作机制好、发展思路好、群众反映好），落实好“四议两公开”、村务联席会、“七步议事工作法”、村务监督委员会等提升乡村治理能力的好经验好做法，夯实基层治理的组织基础。[8]

2.依法加强宗教事务管理。当前，南疆基层宗教氛围逐渐淡化，社会大局较为平稳，这与两年多以来“访惠聚”工作组在信教群众和宗教人士中宣传“正信”“正行”、集中整治、严格管理宗教事务是分不开的。为此，要继续保持现有的工作态势，进一步加大对宗教人士、宗教场所及宗教活动的依法管理力度。一是严把宗教人士的“入口关”，规范宗教人员的聘任和解聘程序，进一步明确宗教人士的产生要严格按照村（社区）党组织推荐、信教群众民主评议、乡镇（街道）党委审查、县市（区）宗教工作部门备案的规范程序；二是完善基层宗教教职人员的培养体系，采取委托爱国宗教人士带培、中国伊斯兰教经学院和新疆伊斯兰教经学院集中培训等方式培养一批爱国爱教的中青年宗教教职人员；三是依法查处非法宗教活动，要加强对互联网、微信、网盘、微博等新媒体的监管，禁止散布非法宗教言论干预政府的教育、行政和司法等活动，使得宗教

言行能够依法依规有序进行。

3.着力加强南疆基层干部队伍建设。南疆工作最突出的问题和矛盾在基层，基层干部人才队伍建设是南疆长治久安的关键。当前南疆地区“访惠聚”工作取得较好效果的原因之一就是自治区给南疆基层嵌入了大量的人才资源，为南疆经济社会快速发展提供了人才支撑。但是在南疆地区干部人才流失问题依然严峻，乡镇干部、医生、乡村教师招不来、留不住的现象仍然很突出，我们要清醒地认识到南疆基层社会治理的人才队伍建设不能仅靠“访惠聚”活动来补充，必须采取一些措施来直面这一难题。[9]一是要加大南疆各级干部的遴选力度，通过基层一线干部队伍选拔、援疆干部留置、大中专毕业生选调、退伍军人转业安置、乡镇公务员招录、致富能人回本村任职等多种途径培养一大批扎根南疆建设的人才队伍；二是通过设立南疆工作补贴、津贴，适度提高南疆干部的工资待遇，特别是要制定艰苦边远地区工作的引才政策，鼓励更多的干部扎根南疆基层；[10]三是加大南疆干部培训、轮训力度，采取选派优秀南疆基层干部到北疆乡镇（团场）挂职、地州市交流、赴援疆省市挂职等方式丰富南疆干部的工作阅历和增强工作履职能力。

4.以制度建设为核心推进农村事务规范化管理。制度建设是衡量和决定国家治理现代性的关键变量，也是推进基层治理现代化的重要抓手。在后续的“访惠聚”活动中，各住村工作组，一是要组织基层干部学习《党章》《纪律处分条例》《共产党员问责条例》《廉洁自律准则》等党章党规，强化基层干部纪律教育；二是要积极协助村“三委”班子，通过研究和制定务实管用、操作性强、便于执行、群众认可的《村规民约》，健全农村自治规范，强化村民自制和自我监督约束能力；三是健全村委监督委员会，全面落实村务公开制度，让村（社区）各项事务接受监督，净化基层干部工作风气。

5.探索适合南疆地方实际的基层治理理念、方式和机制。南疆基层社会治理是一项系统工程，该地区民族宗教如何脱敏、落后地区如何脱贫、社会进步如何脱愚、周边环境如何脱困都是巨大挑战。因此，治理南疆需要立足战略高度，要有特殊的对策，大胆探索出一条适合南疆基层治理的成功路径。[11]一是在治理理念上，要坚持“党委领导、政府主导、宗教组织辅助、社会参与”的“风雨同舟”式的系统治理结构；在治理方式上，要采取依法治理、系统治理、源头治理和综合治理的基本治理方式，推进南疆基层社会治理的精细化；在治理机制上，要围绕“三位一体”“四位一体”的工作机制，探索建立联席会议制度、入户走访制度、包户帮扶制度、定期反馈群众诉求办理制度、惠民政策和民生项目监督制度、便民联系制度、联勤联防制度等，实现南疆社会基层治理体系和治理能力的现代化。

[注释]

①南疆四地州主要是指和田地区，阿克苏地区，喀什地区，克孜勒苏柯尔克孜自治州。

②以南疆喀什市为例，喀什的总人口约400万，其中维吾尔族占9成，约360万，喀什市有清真寺约10 000座，教职人员约1.1万人，在喀什的维吾尔族人口中，除去党政干部和18岁以下的未成年人，信仰伊斯兰教的维吾尔族约为60%，即约为220万人，在喀什，每220名穆斯林，就拥有1座清真寺；每200名穆斯林，就有1名教职人员。

③阿克苏地区：柯坪县和乌什县；喀什地区：莎车县、疏附县、岳普湖县、疏勒县、塔什库尔干县、叶城县、伽师县、英吉沙县；和田地区：和田县、墨玉县、策勒县、洛浦县、皮山县、民丰县和于田县；克州：阿克陶县、阿图什市、乌恰县和阿合奇县。

[1]张春贤.奋力谱写新疆社会稳定和长治久安新篇章[J].求是，2014（15）.

[2]王宏丽.开展“访惠聚”有效推动政府治理能力现代化[J].新疆社科论坛，2015（03）.

[3]薛成莉.以“访惠聚”活动为载体，夯实党的执政之基——以和田市纳尔巴格街道阿格其布拉克社区为例[J].中共乌鲁木齐市委党校学报，2015（01）.

[4]陈家刚.基层治理:转型发展的逻辑与路径[J].学习与探索，2015（02）.

[5]杨力.以“访惠聚”为载体，切实推动党的群众路线教育实践活动[J].新疆社科论坛，2014（06）.

[6]田毅.“后单位社会”基层社会治理及运行机制研究[J].学术研究，2015（02）.

[7]何龙.以“访惠聚”工作为载体持续加强党的基层组织建设[N].新疆日报，2014-11-19.

[8]陈彦杰.新疆“访惠聚”活动成效、问题及对策建议[J].实事求是，2015（06）.

[9]马黎晖.党在新疆基层治理中的实践与启示——以乌鲁木齐市为例[J].新疆社科论坛，2015（02）.

[10]候桂芳.以“访惠聚”工作为平台着力锻造“四强”干部[J].中共伊犁州委党校学报，2015（03）.

[11]黄锦峰,周建鹏.“访惠聚”活动背景下新疆新型党群关系的构建[J].新疆职业大学学报，2016（03）.

责任编辑：洪美云

D035.5

A

10.3969/j.issn.1003-4641.2016.06.10

①*本文系自治区社科基金项目：“访惠聚”活动背景下南疆社会基层治理长效机制研究（2015BZZ006）、自治区自然科学基金（软科学研究项目）：“访惠聚”背景下新疆社会基层治理长效机制及其对策研究（2016D07018）、自治区文科基地——中亚与中国西北边疆政治经济研究中心：“新疆城乡基本公共服务均等化程度评估及推进策略研究”（XJEDU040315B01）的阶段性成果