主办侦查员制度构建初探

蒋卫民，王永兵

（上海市公安局浦东分局， 上海 200135）

主办侦查员制度构建初探

蒋卫民，王永兵

（上海市公安局浦东分局， 上海 200135）

随着司法体制改革的试点推进，公安刑事执法办案工作面临新的更高要求。其中，探索试行主办侦查员制度，成为公安部党委贯彻落实依法治国方略的一项重要举措。公安机关要坚持从不同地区刑事办案实际情况出发，在深入调研、摸清情况、找准问题的基础上，研究制定符合本地实际的实施方案，按照“探索内部整合、明晰职责权限、确保衔接有序、分步推进实施”的要求，积极稳妥地推进主办侦查员制度建设，并在刑事办案实践中不断予以调整、完善。

主办侦查员；制度；对策

随着人员、资金、信息流动逐步加快，社会治安形势发生了巨大变化，在案多人少和办案压力高企的背景下，刑事执法办案过程中出现了一些冤假错案、执法办案责权利错位等问题。要破解这些长期困扰和影响刑事执法办案的难题，全面深化公安改革势在必行。2015年2月15日，《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》及三个改革方案已经中央审议通过，其中明确提出：“完善执法责任制，完善执法过错纠正和责任追究制度，建立冤假错案责任终身追究制，探索建立主办侦查员制度，落实办案质量终身负责制等。”

一、探索建立主办侦查员制度的背景及重要意义

主办侦查员制度的提出，成为社会各界普遍关注的公安改革亮点。上述改革方案中明确提出，将在公安机关具有刑事司法属性的侦查人员中，按照一定比例和条件遴选优秀人员担任主办侦查员，并“突出其在侦查办案中的地位作用，落实办案质量终身负责制，构建侦查办案责任与检察、审判责任有机统一、相互衔接的刑事司法责任体系”。主办侦查员，顾名思义，一般是指刑事案件的主办人和主要责任人。鉴于主办侦查员制度仍在探索试点阶段，学界及试点公安机关把主办侦查员定位为“业务资质”“职务”“角色分工”抑或兼而有之，对其含义及内容尚无统一、成熟的规定，笔者对此不作具体展开论证。

（一）探索建立主办侦查员制度是司法改革对公安配套工作机制调整提出的新要求

党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央从坚持和发展中国特色社会主义全局出发，提出并形成了全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的战略布局。孟建柱同志指出，全面推进依法治国是国家治理领域一场广泛而深刻的革命，司法体制改革是这场革命的“重头戏”。在推进人、财、物相对独立保障，确保依法独立行使检察权、审判权的改革背景下，司法体制改革对公安刑事执法办案体制机制调整提出了新的更高要求。其中，探索试行主办侦查员制度，是公安部党委贯彻落实依法治国方略的一项重要举措 。

（二）探索建立主办侦查员制度是纠正追求打击指标导向下逐利冲动的客观要求

由于社会公众对公安机关迅速、及时破案与公正、文明执法期望值都在大幅提高，在目前刑事案件量多、办案人员少等客观情况下，面对破案压力和提高办案效率，公安机关还不同程度存在“先口供、再证据”，依赖口供、以口供为中心开展侦查的现象，一些执法不规范、不公正、刑讯逼供、引供诱供等问题时有发生，特别是近年媒体相继爆出佘祥林、杜培武、赵作海、浙江叔侄强奸案等一些造成广泛社会影响的冤、假、错案，暴露出公安机关刑事执法办案还存在诸多问题，严重冲击和削弱了公安机关刑事执法办案公信力。有学者认为，“冤案的检讨如果仍然集中在个人责任的追究，而不是检讨制度存在的弊端，是没有意义的” 。

（三）探索建立主办侦查员制度是促进新时期及时破案、依法办案的客观需要

在传统刑事办案模式下，对案件办理普遍实行带有浓厚行政色彩的“侦查员—科队长（法制员）—支队长（分管局长）”多级审批模式，随着权力向领导手中集中，本应作为办案主体的侦查员没有多大的发言权，基本处于被动接受状况，办案民警对案件侦办依赖领导拿主意，主导案件侦查意识明显不足。而由于工作精力和专业知识，以及对现场具体情况掌握不深、不透的局限性，审批领导业务知识、决策能力、指挥水平等难以与案件实际侦办要求保持同步，加之审批集中后工作量大也非领导个人所能承担，在案量高企地区委托给法制部门代为行使实质审批权的情况普遍出现。一方面，层层审批的制度使办案责任高度分散，使案件秘密侦查工作受干预和影响的面大为增加。另一方面，本该由主办侦查员承担的责任在审批中发生转移和错位，形成多人对案件办理负有责任、实际谁都不需负责的格局。

二、新时期探索建立主办侦查员制度必须考虑的几个问题

（一）必须充分考虑各地不同的刑侦办案模式问题

从现有的刑侦模式看，一般多采用以刑侦专业部门为主和条块结合两种模式。采用刑侦专业部门为主模式，大多是案量较少，刑侦警力较为充足，足以应对刑侦打击办案之责，无需牵扯其他警种过多精力。采用条块结合模式，大多是案多人少，刑侦部门负责侦办大多数刑事犯罪案件，而将一些案值小、情节轻、社会影响不大的刑事案件交由属地派出所办理，形成专业部门与地域性打击力量条块结合的工作架构。鉴于目前各地社会治安形势、刑事发案等情况差异悬殊，侦查员人均办案量相差数倍乃至数十倍，而探索建立主办侦查员制度政策法律性强、可借鉴经验少，不可能采用一把尺子、一个标准来衡量，必须充分考虑各地现有的刑侦工作体制、运作模式、发案实际、警力构成等诸多情况，因地制宜，分阶段、分步骤地统筹推进并不断加以调整完善。

（二）必须妥善把握刑事办案数量和质量的均衡问题

破案效率与办案质量是辩证统一关系，但在一定条件下可以演化成严重对立或此消彼长的关系。过去一批老前辈办案质量非常高，主要还是因为当时的案量较少、非常规勤务少，侦查办案用的是水磨功夫，这种工作节奏已经远远不符合今天高位运行的刑事犯罪总量和日益繁琐的执法规范化要求。在警力总体有限的情况下，侦查人员难以统筹兼顾，同时履行破案和办案两方面的职能，尤其是重特大案件发生后需要集中警力破案，侦查人员顾得了破案就顾不上办案。作为牵一发而动全身的主办侦查员制度，必须考虑刑事发案、破案、办案年年增长的实际，从均衡把握刑事办案数量和质量关系出发，着力从改革刑事执法办案模式、优化主办与常规侦查员配置构成、强化责任分解落实等设计角度，以最优的组合、最高的效率、最佳的质量，积极应对刑事犯罪的汹涌狂潮。

（三）必须正确把握主办侦查员责任的界定、区分问题

设计、落实主办侦查员责任环节必须注重刑侦办案工作的特殊性：一是侦查工作既讲究侦查员个人智慧作用的发挥，又强调不同技术警种、不同个体相互配合、集群作战；二是在目前各警种包括刑侦部门内设科队专业化分工格局下，大多数地方警种联动、区域联动、技术信息资源高度共享、无缝衔接格局尚未真正形成。与刑事诉讼法明确赋予检察官、法官独立办案的法律地位相比，先天条件不足决定了主办侦查员必然无法突破县级公安机关负责人的办案权限，直接限制其对案件侦办走向的独立组织、指挥、主导权，进而决定了主办侦查员对案件无法做到从立案、侦查、破案、办案到移送起诉全部工作真正负责。为此，现有条件下对主办侦查员责任界定只能实行分段负责，每个办案岗位侦查员对各自工作真实性负责，主办侦查员对全案犯罪事实是否清楚、证据是否确凿充分等进行全案统筹把关，明确办案、审核、审批责任，通过突破“责权利弊”瓶颈，打造覆盖执法办案全过程、全环节的责任链条，解决主办侦查员害怕受处分、丢饭碗等责任追究而“不愿干”的问题。

（四）必须防止员额限制、责权调整可能人为导致的体制僵化问题

一方面，侦查信息不对称理论，是确保侦查员能够打赢心理战的优势所在，也是知一查十的重要保证。一旦秘密失去，就很难具有工作优势。与法院、检察院的办案模式相比，公安机关刑事侦查工作更具有时机性、应然性、动态性等特点，不可能也无需多方参与。为此，主办侦查员警组成员配置不宜过多。另一方面，与以往刑事案件探组人员或二人搭档轮流主办驱动的密切协作配合相比，新的主办侦查员工作主动性无疑会增强，但主办侦查员警组其他人员工作积极性可能会出现一定问题，也可能出现其他侦查员只会跑腿、没有智慧的人海战术现象。为此，必须考虑当前司法体制改革中法官、检察官员额制导致一批业务骨干流失的情况，对主办侦查员额定、遴选、晋升、退出通道以及与其他人员责任分工等方面予以妥善规制，防止主办侦查员制度运行过程中“一对多”可能产生的指挥不灵、执行不力、工作受阻、效率不高等问题。

三、构建主办侦查员制度若干路径选择与利弊分析

探索试行主办侦查员制度，法律政策性强、涉及面广，缺乏现成的可借鉴经验，工作要求高，公安机关既要有抓住机遇、直面改革的勇气和锐气，又要有务实的态度、科学的方法，坚持从地方刑事办案实际出发，在深入调研、摸清情况、找准问题的基础上，研究制定符合本地实际的实施方案，按照“探索内部整合、明晰职责权限、确保衔接有序、分步推进实施”的要求，积极稳妥地予以推进，并在刑事办案实践中不断予以调整、完善。

（一）设想路径选择之一：侦审适当分离情况下的不同办案环节主办侦查员分段负责制

质量和效率是刑事办案不可或缺的两大要素，办理一起刑事案件涉及接报、受理、初查、立案、侦查、取证、缉捕人犯、审讯、制作法律文书、移送起诉等诸多环节，任何一个环节的失误，都会导致案件执法程序或实体错误。特别是在经济条件发达、刑事案量高企、疑难复杂案件较多地区，主办侦查员对所有案件全部环节过程负责客观上无法做到。鉴于内部专业化分工和打击工作条块结合的实际，可以抓住侦查破案和审理办案两大阶段，在刑事勘查技术、侦查破案、案件审理不同环节分设主办侦查员，根据区域分工、条线对口等设置数个主办侦查员警组，每个警组根据区域案量实际设定3至5名不等警力，主办侦查员对本环节办案过程牵头负责，其他侦查员轮流接案办理。在案量不大或区域发案差异明显地区，可以探索实施案件首问制度，以同一单位各主办侦查员为主体值班备勤，落实“谁值班、谁接警、谁办案”机制。

利弊分析：此种模式优势在于：充分考虑了信息时代刑事犯罪形势的重大变化和法治背景下刑事办案不同部门专业化发展要求，兼顾了现有刑侦体制下不同部门相互监督制约的实际，对现有的刑侦体制机制无需作过大的调整，在促进破案效率的同时兼顾了办案质量，保证了主办侦查员与其他侦查员人均办案工作量大体均衡、各自职责分工清晰，能够促使部分业务能力较差的侦查员主动钻研业务，也使一些优秀侦查员工作能力得到进一步发挥。这一模式比较适宜于案多人少、区位敏感、集群作战、规范办案等工作要求较高地区，尤其在集中办理团伙性、多发性、系列性以及重大、疑难、复杂案件中表现的优势更为明显。

不足之处在于：不同部门、环节主办侦查员互不隶属，不便统一调配、组织指挥；案件办理过程中很难明确区分功与过，案件破获大家都有功，案件未破大家亦无过，出现错案、冤案则从上到下牵连众多，存在争功诿过、推诿扯皮的可能。

（二）设想路径选择之二：侦审合一前提下的主办侦查员全程负责制

即在侦审合一的条件下，对现有刑事打击办案力量进行重新整合，将刑事技术、侦查破案、案件审理等不同专业人才重组、聚合为不同的作战单元，对口负责不同区域（或条线）刑侦打击办案工作。每个单元可设立数个主办侦查员探组（警组），甚至可以把本组警力再行细分几个搭档组，由主办侦查员负责总体指挥，向各搭档组分配任务，开展相关侦办工作。主办侦查员从具体个案初查开始就明确作为第一责任人，明确相关协办及技术人员，从初查到侦查、办案、移送起诉等“一竿子到底”，对该案侦办全过程负责。

利弊分析：此种模式优势在于：实现了在一个部门内立案、侦查、审讯、提请逮捕、移送诉讼一体化运作格局，打破了不同环节分工负责、互不隶属、相互制约带来的诸多不便，减少了侦办环节部分重复劳动，提高了侦查办案效率。同时，责任运作结构清晰，办案责任明确、要求明晰、效率较高、考核工作具体，不容易出现争功诿过问题，如果案件办理成功则无人可以与主办侦查员争功，办理错误也无人可以诿过，有利于最大限度地激发和调动主办侦查员工作积极性，促使其主动熟悉法律、熟悉业务、提高个人综合素质等。这一模式比较适宜于警力充足、发案不多、办案要求不高、社会治安平稳区域。

不足之处在于：一是需对现有的刑侦体制进行彻底改造，动静很大，短期内资源整合、人员磨合、理顺运作机制等可能冲击侦查办案的有序开展。二是根据现行的刑事诉讼法，主办侦查员独立办案权存在法律突破障碍，责权调整短期内还难以摆脱传统的把关、审核、审批等工作模式。三是对主办侦查员个人政治法律素养、业务水平与组织指挥、统筹协调能力等综合素质均提出较高要求。四是存在追求破案与依法办案的矛盾：一方面，容易先入为主、有罪推定、选择取证，在缺乏其他环节监督制约的情况下，容易“一条道走到黑”形成冤假错案；另一方面，主办侦查员在整个侦办阶段承担了类似警官、检察官、法官的三重角色，直接决定了案件所有走向及有无问题，如果主办侦查员动机不纯，加之监督不力，很容易出现徇私枉法、降格处理等的执法腐败问题。

（三）设想路径选择之三：在案量大幅下降可控、“先取证、再抓人、后办案”侦查办案模式转型成熟的前提下，推行真正意义上的主办侦查员依法独立办案、办案质量终身负责制

随着经济的快速发展、社会文明程度的提高，在刑事犯罪发案态势可能趋于平稳，发案、破案数大幅下降可控，侦办压力明显减小，且随着大数据时代各类侦查办案技术、电子取证技术进步和信息化、执法规范化深度建设应用，多警种联合打防刑事犯罪已成常态的的情况下，可以主办侦查员制度为引领，明确各警种在侦查破案中的地位和责任，运用“从人到案”“从物到案”“从情到案”等多元破案方式，努力完善由人到案、由防到案、由管理到案、由基础到案的集群打击格局，依托“侦查是线索、办案是证据”的各类公安警务信息云平台，运用信息技术逐步实现网上调查取证、侦查破案、规范办案，在法律对主办侦查员权限、电子证据采信效率等调整，以及“去行政化、去长官化、去地方化”条件成熟的基础上，可以参照检察院、法院书面审理为主的工作模式，着力健全、完善“大案小案有人破、办案责任有人负、执法办案受监督”的新时期全新的主办侦查员制度。

四、对建立主办侦查员制度配套运作机制的建议与设想

主办侦查员制度是否建立健全、落地见效，关键在机制。要在明确符合本地实际的实施路径后，着力从人、事、权、责、利等运行保障机制入手，逐步形成符合刑事办案规律、公安职业特点、队伍管理和法律监督运行要求的组织结构、责任体制和运行机制，确保主办侦查员对案件侦办全程负责、终身负责真正落到实处。

（一）完善主办侦查员制度人事架构安排

当主办侦查员患得患失，特别是企望上级提拔、提升职级时，他的独立办案精神、依法办案效率就会大打折扣。为此，强化主办侦查员独立办案地位的同时，需要实行真正的职业化制度。按照孟建柱同志在大连召开的公安厅局长座谈会上讲话精神，推动建立符合公安机关性质任务的公安管理体制，建立体现人民警察职业特点、有别于其他公务员的人民警察管理制度。可适当借鉴当前司法改革中法院、检察院人员分类管理制度，按照职位类别和职务序列实行分类管理，合理确定主办侦查员、一般侦查员、刑事技术辅助人员的职数比例、职务层次，同步实行职务与职级并行制度，实行按期晋升、逐级晋升与择优选升相结合，侦查员职级晋升、福利待遇不与行政职务挂钩。日常行政事务等可交由文职人员协助处理，确保全体侦查人员重心在于办案。主办侦查员对组内人员办案进行指挥指导、审核把关。主办侦查员直接对支（大）队长或分管局长负责。

（二）建立主办侦查员定期遴选及动态调整机制

不简单实行员额控制，依托民警年度岗位聘任工作，由专门遴选工作班子（非本部门行政班子）根据侦查员政治素质、职业素养、业务能力，经本人申请或组织推荐，按照规定程序进行考评后择优选出。如果主办侦查员未完成规定任务，办案质量明显下降且无客观原因，或有执法过错，不得让其继续担任主办侦查员。主办侦查员因其他工作、生病、事假或违法违纪接受审查的，需部门领导提出，报专门工作班子及时撤换。案件侦办过程中，主办侦查员岗位出现空缺的，部门领导可在本单位或本组内根据工作情况临时直接确定或委任补缺。

（三）因地制宜进行主办侦查员警组设置

一是专业组合。根据个人素质和业务特长，合理搭配破案、办案人员，强化组合的专业性质，把每个人最擅长的优势发挥出来，提升打击办案效率。二是责任组合。既要明确主办侦查员牵头统领责任，也要明确其他侦查员侦办责任（如对不同个案轮流负主责），对案件主办侦查员和协办人员、技术员实行责任捆绑，使整个组内人员在责任压力下产生快速破案、依法办案的动力。三是成本组合。进一步突出成本效益，在需不同主办侦查员协同作战的情况下，哪种组合更省警力、更能提高刑侦战斗力、更能节省破案成本，就灵活采用哪种组合方式，增强案件侦办的协同效益。

（四）建立健全主办侦查员执法权力和责任体系

权大责小，行使权力就会任性；权小责大，执法办案就会缺乏主观能动性。主办侦查员是侦查办案的责任主体，必须从制度上适当增加其职责和自主权，使其对调动警力、确定侦查方向和采取侦查措施等有一定的指挥权。但又必须规范，使其不能随便对怀疑对象展开调查。任何社会当侦查员具有太大的调查权力时，都会造成“国家恐怖” 。通过制定办案工作流程和规范标准，逐一明确责任主体、实施依据、工作流程，努力形成一套覆盖刑事案件受案、立案、侦查、破案、办案等所有环节的标准体系，确保刑事司法权力依法规范行使。以办案单位为主体，实行“谁主办、谁负责，谁承办、谁负责”的原则，对每起案件均确定一名主办侦查员，具体负责案件办理过程全程跟踪并承担相应责任。主办侦查员有权详细了解本组侦查员当时案件侦查情况、有关线索查证情况、侦查工作的难点、是否存在新的线索等，对承办人员提请采取强制措施、移送起诉等，原则上可经授权机制下主办侦查员实质审批即可，对“由强变弱”变更或解除强制措施、撤销案件等“往下走”的情况，还需经主办侦查员、办案单位负责人、法制部门、局领导等审核把关。在兼顾办案便利、减少工作环节的同时，把住案件“往下走”的出口，对预防主办侦查员降格处理、徇私舞弊、放纵犯罪发挥内部自律监督作用。同时，可以借鉴参考2015年9月28日最高人民检察院发布的《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》规定，明确办案人、主办侦查员、审核人、审批人在各自职责范围内对所办理、审核、审批的案件质量终身负责，不受其职务、岗位、单位变动的影响。

（五）建立完善主办侦查员办案事前封闭、事中留痕及事后监督追责机制

一是事前不受非法干扰。一个人是铁门，两个人是木门，三个人则没有门。充分考虑侦查办案的特殊性，以贯彻落实《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出“建立健全司法人员履行法定职责保护机制”为抓手，通过完善民警职业保障制度、建立法定职责保护机制、受到侵害保障救济机制以及民警申诉控告制度，严格落实领导干部干预执法办案记录、通报和追责制度，确保主办侦查员事前全方位独立主导办案不受干扰。二是事中尽可能全程留痕。强化执法全程记录，完善执法台账和法律文书的制作、使用、管理制度，注重通过录音录像等信息化手段加强执法活动的全过程记载，既有效规范执法活动，又为执法责任认定提供支撑。三是事后多方位监督。拥有最大权力的同时，须负最大的责任。案件办理时，侦办人员必须接受来自当事人、律师的法律质疑，接受纪委、督察、法制、信访、审计等有关部门参与的督察，接受检察机关、法院诉讼过程中的法律监督等。

（六）完善对主办侦查员的科学评价及奖惩激励机制

一是完善办案量化目标体系。根据案件疑难程度、地域划分、案值数量以及方便侦查等原则，将刑事办案工作逐一分配给各主办侦查员，定任务、定时间、定质量、定要求。加强对各主办侦查员的定期考核，把办案破案压力分解到主办侦查员身上，让每个人都有破案基本指标，都有展示才华的空间。二是建立科学评价机制。以 “一案一评”机制为抓手，坚持网上、网下并进，日常审核、执法检查同步，由部门负责人或法制员对主办侦查员移送审核的每一件案件，按照案件事实要求和程序规定，从证据材料、法律适用、文书制作等方面进行全面审核把关、考评打分，并记入执法档案，定期进行排名通报，驱使主办侦查员执法行为自觉规范。三是及时兑现奖惩激励。按照“责、权、利”相结合的原则，对执法能力强、办案水平高的主办侦查员在政治、经济待遇等方面加大奖励倾斜力度，对成绩优异的在提拔使用、择优越级选升、立功受奖等方面优先考虑推荐，以激发主办侦查员工作积极性和主动性。对未能在规定期限内完成任务、执法问题多、办案粗糙的主办侦查员要及时调整、进行处罚和责任追究等。

Initial Exploration into the Establishment of Investigator Mechanism

Jiang Weimin Wang Yongbing
（Pudong Branch of Shanghai Municipal Public Security Bureau， Shanghai 200135， China）

With the reformation of judicial system， police law enforcement in terms of case investigation confronts new and higher requirements. One of them is to explore the mechanism of case investigators， which is now one of the important measures the Party committees of the Public Security Ministry has taken to govern the country with laws. In a view of realities of case investigation in different regions and on a basis of in-depth research， good knowledge of real situation and problem finding， police agencies should make implementation plans suitable to local realities and actively promote the development of the system by acting on the requirements that “interior restructure be made， responsibilities be clarifi ed， connection be orderly and progress be made by step by step”. The mechanism should be restructured and perfected progressively in practice.

Case Investigator； System； Countermeasure

D631

A

1008-5750(2016)04-0005-(07)

10.13643/j.cnki.issn1008-5750.2016.04.001

2016-02-28责任编辑：何银松

蒋卫民，男，上海市公安局浦东分局审理支队支队长；王永兵，男，上海市公安局浦东分局审理支队干部。