公安执法主体建设研究

郭春莲，刘裕丰

（上海市公安局浦东分局， 上海 200135）

公安执法主体建设研究

郭春莲，刘裕丰

（上海市公安局浦东分局， 上海 200135）

公安机关作为与人民群众联系最为密切的国家行政机关之一,它的执法行为水平的高低和质量的好坏，不仅直接影响到广大人民的根本利益,而且关乎党和政府的形象。建设法治公安是坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设的应有之义。建设法治公安关键是要靠“人”，即执法主体。执法主体的素质是公安执法规范化、职业化、专业化的重要前提，是公安执法队伍建设的基础。

公安；执法；主体；建设

依法治国作为治理国家的基本方略，其内容本身就涉及各个领域、各个方面。建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。公安机关的法治水平相当程度上反映了整个国家的法治水平和文明程度，而建设法治公安则是坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设的应有之义。建设法治公安关键是要靠“人”，即执法主体。执法主体的素质是公安执法规范化、职业化、专业化的重要前提，是公安执法队伍建设的基础，因此公安执法主体建设就显得尤为重要。在新的历史条件下，如何使公安执法主体建设适应法治公安建设是一项值得理论和实务部门研究的课题。

一、公安执法主体存在的问题

通过多年来的执法规范化建设，公安执法主体的素质有了较大程度的提升，但总体上还难以适应依法治国、依法行政的发展需要，难以适应法治公安建设的实践需要，难以满足人民群众在法治建设上的殷切期待。主要表现在：

（一）难于适应人民群众法治意识的日益增强

经过多年的法治建设，人民群众的权利意识、法治意识日益增强，越来越懂法，越来越善于用法，越来越敢于运用法律武器维护自己权利，对公安执法工作的合法性、正当性、公平性要求越来越高。然而，公安执法工作的水平提高不快，执法瑕疵、执法过错不少，部分执法工作无法使当事人心服口服，有时难于得到人民群众的理解与肯定。从图表一可以看出，某分局近年来行政复议、行政诉讼数以每年二位数以上的速度增长，并且涨幅有逐年扩大之势（特别是2014年度的涨幅达到了31%），这说明公安的执法结果受到了越来越多的质疑，法律权威性不足，而人民群众的法治意识却在不断增强。另据统计，该分局2011年至2015年经行政复议、行政诉讼确认公安执法存在瑕疵或过错的案件数（具体指审查结果为撤销、赔偿、责令履行法定职责、与当事人和解后由当事人撤回或撤诉的案件）分别为85件、131件、152件、183件、185件同样呈逐年增长之势，反映了公安执法主体的执法水平与人民群众日益增强的法治意识之间的矛盾正在一定程度上有所激化。

图表一：行政复议、行政诉讼受理、立案情况表

（二）难于适应司法体制改革的逐步推进

深化司法体制改革，建设公正高效权威的社会主义司法制度，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。上海作为全国司法体制改革试点省市之一，从2014年开始逐步在全市法院、检察系统内稳步推进以“员额制”、“办案质量终身负责制”等为主要内容的司法体制改革。司法体制改革更加强调人权保护，更加强调证据规范，更加强调程序正当。公安机关是一支武装性质的国家治安行政力量和刑事司法力量，是司法体制改革的重要力量。从司法体制改革的演进过程来看，公安机关始终是重要的参与者；从实体和程序的角度来看，公安机关是司法体制改革的先遣队；从强调司法公正层面来看，公安机关是司法体制改革的大战场。但目前公安机关的执法水平还难于适应司法体制改革的进程，难于满足上述三个“更加强调”。特别是司法体制改革在落实非法证据排除规则、排除合理怀疑证明标准等证据制度方面力度空前，而目前公安机关在收集、固定、制作证据方面的能力有时显得捉襟见肘，难于适应。仅2014年某地公安机关被检察机关认定为非法证据而被排除的言辞证据就有20多份，公安机关的问题主要是伪造笔录、刑讯逼供、违反法定程序等。同时，从图表二可以看出，某分局2012年以来存疑不捕数（检察机关因证据不足而不批准逮捕数）呈不断上升之势，这一方面说明检察机关审查证据的力度不断加大，另一方面也说明公安执法主体的证据能力未相应提升。上述分析反映出公安执法主体的执法水平与司法体制改革的推进存在一定程度的脱节。

图表二：存疑不捕数情况表

（三）难于适应社会发展的深刻变化

我国正处在新的发展阶段，社会结构发生深刻变动，利益关系发生深刻调整，思想观念发生深刻变化。整个社会正处于社会关系、利益格局、思想和理念多元、多样、多变的新时代，新矛盾、新问题层出不穷、错综复杂。就业和再就业、社会保险、最低生活保障、环境污染、征地补偿、利益分配等涉及群众切身利益的问题大量增加，群体性事件和公共安全事件时有发生，种种矛盾和问题使社会稳定工作面临巨大挑战。如果不能正确、及时地化解和调处，势必会激化社会矛盾，影响社会稳定。从一些事件的处置可以看出，公安执法主体的执法水平还与现实需要有一定的距离，处置时不是显得得心应手而是力不从心。

二、公安执法主体存在问题的原因分析

问题只是事物存在的表面现象，解决问题的关键要追本溯源，找准问题背后存在的原因。公安执法主体总体现状存在问题的原因分析如下：

（一）制度原因分析

俗话讲：“没有规矩不成方圆。”公安执法主体的执法行为好坏必须要有一个标准和尺度去规范和衡量。执法制度是执法规范化建设的重要基础性工作。虽然伴随着中国特色社会主义法律体系的形成，公安执法进一步实现了有法可依，但还存在以下不足：一是部分执法制度缺失。一些执法领域和执法环节中的具体操作性规范还不够系统，有的甚至长期缺失，如行政处罚裁量基准制度至今未出台，影响了执法规范化程度。二是部分执法制度与实践相脱节。有些执法制度的初衷是好的，但与实际情况不相适应，要么超越于实践，使得在实践中难以做到，成为空中楼阁，要么滞后于实践，阻碍实践的发展。三是部分执法制度不完善。有些制度总体上能为实践服务，但还存在这样或那样的瑕疵，难以最大程度调动执法主体的主观能动性，难以发挥制度的最大功效。如执法监督考评制度中，对处理不实投诉的力度就显得非常苍白，难于保护执法主体的工作积极性。

（二）主观原因分析

一是执法理念原因。随着改革开放的深入、依法治国的推进，我国民主法治建设的步伐不断加快，然而，公安执法主体的一些不合时宜的传统执法理念没有得到及时的清理，特别是法治意识和人权保障意识没有很好确立，在执法过程中，部分民警“为谁掌权、为谁执法、为谁服务”的观念模糊，“执法为民”的要求没有真正落实到实际行动中。平时不重视理论学习及“以人为本”执法理念的培养，理论修养不深，法律知识匮乏，执法方式简单、粗暴，对待群众缺乏耐心。特别是在在执法办案中坚持“有罪推定”思维，疑罪从有、有罪推定的思想在部分公安执法办案人员头脑中比较严重，抓获犯罪嫌疑人后往往采取先入为主、主观臆断、强迫自供其罪的有罪推定思路。二是执法能力原因。在执法素质方面，一些单位的领导和民警法律业务水平偏低，基本功不扎实。少数民警的执法思维习惯、处理问题的方法、手段仍处于执法“凭经验”阶段，不能潜心学习法律知识、研究执法问题、钻研执法对策，对一些基本的执法原则和法律知识掌握不牢，不能较好地运用到具体的执法工作中，甚至存在重实体、轻程序，重口供、轻证据，重破案指标、轻执法质量等执法思想，影响了执法质量的整体提高。在执法行为方面，有的执法不作为，有警不接、处警不及时，有案不立、立而不查、查而无果、久拖不决；有的滥用行政自由裁量权，量罚显失公正；有的随意扣押当事人财物，擅自动用被扣押财物。在执法质量方面，有些民警事业心、责任感不强，获取固定证据的能力不强，造成案件破不了、逃犯抓不到，对犯罪嫌疑人拘了捕不了、捕了诉不了、诉了判不了。

（三）客观原因分析

主要是公安工作任务繁重，导致公安执法主体职业认同感和自豪感有所消退，工作积极性不高，工作难于做到精益求精，难有创新和突出表现。随着社会经济的发展，公安机关承担着越来越多的工作任务。公安工作任务繁重，与群众面对面，与犯罪分子面对面，每天都面临危险，导致公安执法主体思想压力大，加上工作连轴转，得不到足够的休息时间，身体状况普遍较差。同时，参与非警务工作过多。现在，几乎每个公安机关每天都保持常备应急处突力量，处置任务既包括各类经济纠纷、土地纠纷、邻里矛盾等问题引发的群体性事件，又包括上访、堵门等各类事件，同时还要参加各类安保警卫任务，几乎是每天都有排队任务需要处理，非警务工作已经影响到正常警务工作的开展。从图表三可以看，某分局2014年、2015年处理“110”数量惊人，工作量巨大，年总量均超100万起，平均每名民警年处理“110”150起左右。另据统计，非警务类“110”要占到“110”总量的三分之一左右，占用了大量警力。这些仅仅从一个侧面说明了公安工作任务繁重的情况异常突出。

图表三：“110”处警走势及同比情况表

三、进一步加强公安执法主体建设具体建议

上文阐述了公安执法主体总体现状存在的问题，深入分析了存在问题的原因，下面就进一步加强公安执法主体建设提出以下三方面建议：

（一）进一步加强执法办案制度建设

要在公安部、省级层面及时梳理现有执法办案制度，及时制定现实需要但还未制定的制度，废止已经落后于实际而不适应发展的制度，修改完善存在这样那样问题的制度。在现阶段，建议及时制定、完善以下四项制度：一是建立权力清单制度。坚持法定职责必须为、法无授权不可为，明确权力清单，全面梳理、准确界定公安机关刑事、行政执法和行政管理等各项权力，并以清单形式向社会公开，不得法外设定权力，没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定。二是完善权力制约机制。公安机关内部人员特别是领导干部不得违反规定干预其他人员正在办理的案件，全面建立违规过问、干预具体案件处理的记录、通报和责任追究制度；健全落实执法办案民警与当事人、律师、特殊关系人、公司企业人员、中介组织等接触、交往行为规范，严禁私下接触当事人及律师、泄露或者为其打探案情、接受可能影响执法公正的宴请和礼物、为律师介绍代理和辩护业务等违法违纪行为，杜绝关系案、人情案、金钱案。三是建立行政处罚裁量基准制度。行政处罚裁量基准，是指行政处罚实施机关在法律、法规和规章规定的裁量范围内，对公民、法人和其他组织违反行政管理秩序的行为，据以确定是否处罚，以及作出何种类别、幅度的处罚及其具体适用情形的细化、量化标准。建立行政处罚裁量基准制度能有效规范行政处罚裁量，保护公民、法人和其他组织的合法权益。四是建立科学用警制度。以人为本，建立科学、合理的用警制度，进一步规范勤务制度管理，保证岗位设置科学、职责任务明确、勤务制度健全、值勤行为规范、警力配置合理、运转机制协调，引导公安执法主体主动性、预见性、创造性、规范性地抓好执法工作，有效提升社会治安的管控能力，全面适应司法体制改革发展对公安工作提出的新要求。

（二）进一步加强执法培训体系建设

目前公安执法主体的教育培训，在硬件建设上投入了大量的资金，国内已有多家警察院校具备国际一流水平，但在软件建设上，无论是在教材还是师资力量上，无论是创新发展还是实战实效上，都滞后于形势发展的需要。加强公安执法主体的教育培训，必须从加强法律教育与加强素质教育两方面入手。笔者认为，香港警方在培养警察严格执法意识、提升执法能力方面采取了许多措施，值得我们借鉴。

在法律培训方面，香港警方有以下四个特点：一是注重培训教材的制订。教官会结合香港社会实践，集体讨论，采取少数服从多数原则编订教材，并要求所有的教官必须按照教材统一教学。二是注重师资力量。在教师队伍上，对于在实战部门表现优秀的人员，无论是警员还是警督以上级别，都可经审查后调入警察学院，但为了保证教官所教内容与实践紧密结合，教官满三年必须转岗。三是注重法律教育。香港警方新警的基础训练课程中，法律是重点学习的内容，法律、程序及实习训练占整个课时的33%。除了在新警培训阶段，掌握基础法律知识外，香港警方更为重视在职人员的法律教育，并将法律知识考试作为警员晋升督察的重要考核内容。四是注重实战教学。香港警方在培训方法上追求真实性，将某些程序性的规定通过不断强化的训练，形成学员的本能反应，如在考核上，香港警方采取对外招聘演员的方式，演绎案件情况考核学员的处警能力等。

我们在法律培训上，重视程度不够，不仅在日常的教育训练中法律所占比重较小，而且在干部提任中更为重视业务能力，对于干部的法律素质、个人执法质量考评等考虑不够，且在实践教学中，教官与公安实战有时存在脱节，少数教官从未在公安一线岗位工作，对于法律，理论研究多，具体应用少，对于实践中出现的热点、疑难问题，提不出相应的解决方案，这导致民警学法兴趣缺乏，脱岗的教育培训甚至变成了单纯的体能训练。因此，笔者认为在培养民警法律素质方面，香港警方的做法值得借鉴。具体建议如下：一是注重师资力量的选拔和培养。要从一线实战岗位标兵、领导中选拔具有法律功底（如通过国家司法考试或公安高级执法资格考试）和实战质素的人才充实到教官队伍中。对在教育培训岗位上有一定年限（可根据具体情况设定，如三年或五年）的教官应强制转岗到实战岗位进行锻炼，培养其实战技能，使教育与实战相结合。二是注重新警的法律教育。由于新警有较大比例并非法律专业毕业，而民警的基本行为是执法行为，因此，在新警的在校教育中应当将法律教育作为理论教育的主要内容，要鼓励学员积极参加国家司法考试，对通过国家司法考试的学员推荐其为优秀学员。三是注重警衔晋升实战培训。警衔晋升培训要以执法问题为导向，要每年征求实战部门意见，掌握民警在当前阶段存在的主要执法问题，面临的最新执法困境，重视培训教材的编订，使教材面向基层、面向实战，提高培训的针对性和实战性。

在素质教育方面，香港警方非常重视警察素质教育，以培养警察的严格公正文明执法意识，主要有以下两方面做法：一是建立专业部门，开展警察素质教育的调查研究。香港警方在警察素质教育上，并不是盲目地由领导决定教育内容，而是专门在各部门设立服务素质监察部，每年由其组织开展调查研究，在每一轮价值观推行过程中，会组织人员上至警务处长、下至普通警员，针对价值观的内容开展讨论，随时调整更新。二是形式多样化，使价值观能真正融入到警察的执法行为中去。香港警方在培养警察自律方面，一方面是依靠各项规章制度的强制约束，另一方面则是通过形式多样化的价值观教育，潜移默化地将公正执法的理念转化为警察的道德观。如在价值观的推广上，香港警方并不采取枯燥的说教方式，而是寓教于乐，让警察主动参与。如对于公平价值观的讨论，香港警方制作了一部《太公分猪肉》的短片，片中角色大多由督察以上级别的领导扮演，演出诙谐幽默，观看完影片后，由全警讨论片中太公分猪肉的行为为什么会受到大家的批评，提出三种公平观念：分配公平、程序公平、互动公平，然后围绕警队、本职工作有针对性地开展讨论，最后得出一个公平处事的人所应具备的素质标准和衡量一个机构是否处事公平的标准。还如在培养警察廉洁奉公上，香港警方还组织廉政歌曲卡拉OK比赛，由警员作词作曲参与表演等。

笔者认为，我们大陆公安机关也非常重视执法主体法治意识的培养，从前几年“依法治警”，到“法治理念”，再到“警察价值观”等。培养严格、公正、文明的执法理念，是执法主体的价值观教育的重要内容。但是在教育方式上，总体而言，特别是在基层公安机关中，过于简单，基本是开会、学文件、座谈、写小结，学习方式的枯燥导致许多民警兴趣缺乏，走过场应付多，法治理念只存在于说教上，而未真正入耳入脑入心。笔者认为，在学习方式上可以借鉴香港警方的模式，采取民警感兴趣的教育方式，使每位民警都能全身心地投入到价值观的教育中去，具体建议如下：一是要加强素质教育的调查研究。在素质教育上，要适时组织开展调查研究，在每一轮价值观推行过程中，要从一线实战单位组织包括各警种执法民警在内的人员针对价值观的内容开展讨论，随时调整更新，根据调查的内容再决定价值观教育的内容重点。二是要改善素质教育的方式方法。实践中，我们大陆公安机关在如何创新公安思想政治工作方面也进行了有益探索。2015年4月公安部政治部组织举办的“我奉献、我快乐”公安民警微信、微博、微电影大赛，展示了公安民警的精神风貌，弘扬了主旋律，传播了正能量，取得了较好成效（制作的大赛专题网页点击量达到1.3亿人次，新浪微博阅读数达到3745万余人次，腾讯微信阅读量达到108万人次）。执法素质教育，可在吸收香港成功做法、总结我们实践经验的基础上，通过形式多样化的执法价值观教育，如将执法价值理念内容制作成动漫卡通等微视频，运用微博、微信等现代交流通信手段，潜移默化地将公正执法的理念转化为民警的道德观，调动民警的积极性，使民警作为素质教育的对象转化为素质教育的主体，增强民警的归属感和自豪感，采取民警感兴趣的教育方式，使每位民警都能全身心地投入到价值观的教育中去，使公平正义、人权保障、程序正当等法治理念真正在民警中入耳入脑入心。

（三）进一步加强执法监督机制建设

在现有执法监督机制的基础上，建议在以下两个方面进行创新：一是建立保护公安执法主体，防止不实投诉机制。目前在公安内网多个警察公共论坛中，出现话题最多的就是如何让流血、流汗的警察不再流泪。在实践中，部分单位的领导过于追求和谐，在对待警察投诉上，第一反应不是查清事实，而是责令警察写出工作情况，拿着放大镜寻找执法差错，对于某些无理取闹的上访人，怕闹访、缠访而一味退缩，甚至本着花钱买太平的方法，息事宁人，甚至对于一些查明属于诬告的案件，在法律上却没有相应的处罚条款。①如《中华人民共和国治安管理处罚法》条文规定：诬告陷害他人，意图使他人受到刑事追究或行政处罚的，应受到治安管理处罚。诬告陷害警察，如诬告警察刑事违法，可追究诬告人的责任。但是在实践中，更多的是诬告警察在执法过程中行政违法，而根据相关规定，警察在执行职务中的侵权行为，不属于治安管理处罚规定的违反治安管理的行为，不应当给予治安管理处罚，由公安机关给予行政处分。因此诬告陷害警察在执法过程中行政违法，因为只能是使警察受到违纪处罚。根据“法无明文规定不处罚”的原则，对于这一种严重侵害民警名誉、损害公安机关形象的行为，却无法给予相应的制裁。笔者认为目前在社会转型的关键期，各种社会矛盾层出不穷，树立公安执法主体的权威，维护公安执法主体的公信力是当前急需解决的问题之一，建议尽快出台保护警察防止不实投诉的法律法规。如经调查核实，举报人员蓄意或惘顾事实作出虚假不确或属恶意性质之指控，举报人便应受到纪律处分或刑事检控。二是整合内部机构，成立专门投诉监督部门。目前在监督执法方面，部门很多，如纪委、督察、法制、信访等都有权对执法开展检查，但内部分工过细，导致各部门之间职责交叉，资源浪费。如目前对于公安执法主体违纪的投诉，大多数是和执法行为有关，而在法律知识方面，纪检部门人员不如法制部门人员，因此违纪案件大多需要法制部门派员参与。因此为了提高效率，使双方当事人心服口服，确保审查结果经得起事实和法律检验，建议整合内部机构，成立专门的投诉监督部门。

On the Building of Law Enforcement Body of Public Security

Guo Chunlian， Liu Yufeng
（Pudong Branch of Shanghai Public Security Bureau， Shanghai 200135， China）

As one of the state administrative organs related to the masses most closely， the quality and level of the law enforcement behavior by public security organs not only will directly influence the fundamental interests of the great masses， but also will concern the images of the Party and the Government. Law enforcement idea is the precursor of law enforcement behavior， and the type of law enforcement idea will lead to such type of law enforcement behavior. For a long time， the public security of our country has been infl uenced by many factors from such as history and reality， etc. and the law enforcement behavior conducted under the guidance of some traditional and outdated law enforcement idea has not only damaged the images of the Party and the Government， but also has made many lawful rights of the masses not be safeguarded well， which fi nally has decreased the public trust on law enforcement of public security， reduced the satisfaction of the masses and even will lead to many social problems.

Police； Law Enforcement； Body； Building

D631

A

1008-5750(2016)04-0068-(07)

10.13643/j.cnki.issn1008-5750.2016.04.009

2016-05-12责任编辑：孙树峰

郭春莲，女，上海市公安局浦东分局法制办副主任，法学博士；刘裕丰，男，上海市公安局浦东分局法制办民警，法律硕士。