办案质量终身负责制下的主办侦查员制度研究

刘启刚，郭海鹏

（1.中国刑事警察学院刑侦系，辽宁沈阳110854；2.南京市公安局，江苏南京210000）

办案质量终身负责制下的主办侦查员制度研究

刘启刚1，郭海鹏2

（1.中国刑事警察学院刑侦系，辽宁沈阳110854；2.南京市公安局，江苏南京210000）

中央提出建立主办侦查员制度，目的是为了激发侦查员的工作积极性和责任感，提高案件侦办的质量和水平，是深化公安改革的重大举措。基于理论分析和实践探索的总结，探讨主办侦查员制度的含义和适用范围，论证建立主办侦查员制度的必要性，系统阐释主办侦查员制度的运行构想，对主办侦查员制度运行中可能存在的问题进行思考，可以为主办侦查员制度的建立和完善提供有益的借鉴和启发。

主办侦查员制度；公安改革；执法责任

2015年2月17日，中央审议通过《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》，明确提出探索与建立适应新时期公安工作需要的主办侦查员制度，明确办案质量到人，落实办案质量终身负责制度。中央提出主办侦查员制度的目的在于落实办案责任到人，提高公安机关执法水平和社会公信力，最终让人民群众在每一起案件办理中都能体会到社会法制的公平正义。当前，全国各地很多公安机关的侦查部门已经对这一制度进行实践探索，相关的制度还需要细化［1］。贵州等省份已经出台相应的办法来实践和探索这一制度的可行性。从各地反馈的实践效果上看，各地对主办侦查员制度的理解和实践路径上还有所差异。

一、主办侦查员制度的内涵及适用范围

主办侦查员制度即在侦查工作中以二人搭档制为前提，以具备一定业务条件为基础，选定一人为主办侦查员并由主办侦查员对所办案件承担主要责任，从而成为侦查工作的核心和主导力量的侦查工作模式，归根结底是在新时期下为适应侦查工作而产生的新的管理办法。

对主办侦查员制度的适用范围还未有明确的划定。对于一般性案件的侦查，一般需要两名左右的侦查员。在侦查过程中出现意见不一致的情况下，主办侦查员制度的合理性将通过权责到人来充分体现。当案件侦办权责由一人承担时，其往往能对案件的整体侦查思路有着较为成熟的想法和观点，在进行案件侦办方向和下一步侦查措施的抉择时，主办侦查员因为有制度的保障从而能够很快对案件下一步侦办路线作出机动迅速的决定，从而极大地提高案件侦办的效率，能够有效地节省更多的警力资源。这对目前案件发案数增多而警力不足的矛盾有着很好的缓解作用。对于一些特殊案件的侦办，主办侦查员制度可能并非完全适应，尤其对于一些案件复杂，性质恶劣，危害性大的重特大案件，往往需要一个团队去进行分工协作，这里面涉及的巨大侦查资源调动，绝非几个主办侦查员能够胜任的。譬如在侦办系列特大跨地域、团伙贩毒、特大爆炸等案件时，往往需要大量侦查员，有的案件甚至需要几十人甚至上百人。在这种重特大案件的侦办中明确一名主办侦查员显然是不现实的，此时就应该需要一个决策团队来进行分工协作。因此，对于主办侦查员制度的适用范围不能一刀切，必须考虑案件的侦办难度、资源调动、人员要求等具体因素。在将主办侦查员制度落实到常规办案中的同时还需要考虑非主办侦查员的个人观点。对于一些需要讨论的案件和侦查计划，主办侦查员可以邀请同事共同商讨研究，但是最终的决策仍然是由主办侦查员决定，其最终的责任仍为主办侦查员承担，其他人的意见仅仅作为主办侦查员的决策参考。

二、建立主办侦查员制度的必要性

（一）国家宏观政策的顶层指引与完善侦查机制的现实需要

当前，我国正处于依法治国全面实施的关键时期，公安队伍作为国家重要的执法力量，承担着维护社会稳定、人民平安的重任。实行主办侦查员制度是国家完善侦查员管理制度的一项重要举措，公安机关主办侦查员制度将与检察院主任检察官制度、法院主审法官制度成为刑事司法过程中的三大责任制度，三者将有助于国家司法的公平公正。当前，我国公安机关侦查办案的管理模式和工作机制存在的问题表现在：侦查员对责任、权力、利益划分不清，侦查办案的积极性不强，能力水平有限，个体素质有待提高；侦查员个体的主观能动性受限制，经常被多头请示、层层汇报的层级团队所掣肘，办案的效率无法提高；侦查员的工作来源于行政领导的临时分配和调遣，办案责任制度无法落实；办案组成员的流动性突出，使得整体战斗力缺乏，不利于案情的保密，不利于案情的继续跟踪侦查，不利于与检察院、法院建立相互衔接、相互统一的刑事司法责任体系。

（二）应对刑事犯罪高发的最新形势、建立打击犯罪新机制的需要

当前刑事案件高发，案件种类也日渐复杂，公安机关的传统办案模式已经不能适应越来越复杂的案件办理。很多犯罪嫌疑人不能及时受到法律的制裁，有的甚至逃脱法律的制裁。在这样的社会背景下，主办侦查员制度对及时打击犯罪，对提高侦查效益有巨大推动作用。

在现阶段高发的案件中，特别是诈骗类、盗窃类、“两抢”类等侵财案件中，损失财产的价值数额往往成为部分侦查员侦办考虑的内容，金额较小的案件由于发案率太高而往往被轻视甚至被忽略。实践中曾有这样的案例，一名当地教师报案称自己的支付宝被盗约三千元，主管案件的领导随即安排一名新警和一名实习生给报案人做简单询问并制作了询问笔录。这种类型的案件在当地发案率居高不下，因此就出现了受而难办甚至受而不理的情况，导致受害人对公安机关产生越来越多的抱怨，久而久之对公安机关的认知就会发生偏差，警民关系的和谐发展将会受到不良影响。在这种情况下，主办侦查员制度将案件交付到个人，权责定位到具体侦查员，其办案的责任意识将会提升，这一制度将改变部分侦查员的懒散态度，提高侦查员的责任意识、办案能力和服务水平。

侦查工作中遇到故意杀人、系列抢劫、危害公共安全等重大案件时，往往需要大量的警力投入到案件侦办中。这就需要一个强有力的指挥协调、安排中心工作的人员。这即是主办侦查员制度所要体现的，在制度上保障这类重大案件能够有主办侦查员在案件中起主导作用。以往对于一些重大案件，往往主办权在分局领导甚至是市局负责人身上，而在侦办一线的往往是刑警大队的主要人员，有着主办权的分局领导或是市局负责人往往对案情的了解程度并不高，就导致了层层请示，层层汇报，给一线办案民警带来了巨大的阻碍，案件侦办错失时机，一些犯罪嫌疑人因此不能及时被抓获。

（三）调动一线侦查员的工作积极性，提高侦查办案质量和效率的要求

现阶段公安机关对于一般性案件一般使用两人搭档型，中等性案件一般使用小型的多人探组，重大案件则需要建立专案组。从派出所等基层办案机关层面讲，一般性案件较多，比较适合二人搭档的办案模式，办案人员由固定的两名侦查员组成，双方共同对所侦办的案件负责。这种模式下对单个侦查员的考核往往不能全面客观，通常一刀切。不同的搭档，其工作能力、水平都有所不同，双方存在一定的能力差距，但在考核的时候，双方得到的考核评价、经济待遇却是同等的，这违背了多劳多得的业绩考核原则，这是目前急需解决的不公平现象。这个问题会导致办案人员的工作的积极性受打击，直接导致了办案效率的降低。部分侦查员由于业务水平不高，思想觉悟水平低，在案件办理过程中不仅不能起到积极的作用，反而给案件侦办的进程拖后腿，部分案件因此错失时机，案件侦破受阻。那些工作认真，业务能力强的积极工作者没有得到相应的激励和奖励，这会极大影响整个团队的工作效率。主办侦查员制度提出主办负责、多人配合的模式将打破传统侦查办案的模式，极大地减少侦查办案过程中的不合理人员资源浪费，提高效率，而主办侦查员所需要的能力又会促进非主办侦查员不断提升自身的能力。

三、主办侦查员制度的运行构想

（一）完善主办侦查员的选拔体系

主办侦查员意味着不同于非主办侦查员的责任，不是所有的侦查员都能胜任这一角色。因此，需要建构一套科学而完善的选拔体系，确保能将真正优秀的侦查员选拔出来担当主办侦查员［2］。主办侦查员的选定体系应该包括以下几个方面：首先要确立以政治素质和业务能力为准入资格的遴选标准，确保主办侦查员具有丰富的办案经验，熟悉相关的法律知识和办案程序，具备过硬的侦查业务技能和管理指挥技能。其次，应建立选拔委员会，委员会的组成人员应具备广泛性、专业性和权威性的特点，确保选拔的民主性和透明性。最后，应建立科学规范公开标准的选拔程序，明确选拔的流程、操作的程序和考核的标准，确保真正选拔出群众威信高和业务能力强的侦查员担任主办侦查员。

国内的小型MSW焚烧炉主要有3种类型：直接焚烧、气化燃烧和热解燃烧，典型的焚烧炉产品见表1，处理能力通常小于50 t/d。

（二）抓好主办侦查员的考核

考核是一个制度后期实施的保障，考核的严格程度是决定考核质量的关键。主办侦查员制度的考核要权衡权力、责任、利益三者之间的关系，在考核中需要贯彻利益相适应和公开、公正、公平两大原则。

利益相适应原则是指根据所承担的责任比例来进行获利分配，这改变以往的考核到组、考核到搭档的“吃大锅饭”现象，使得主办侦查员的主观积极性得到保证。对于公安侦查部门而言，要坚决杜绝不劳而获和劳而不获的现象，只有这样，才能让主办侦查员制度有长久的生命力。

坚持公开、公正、公平原则要遵循如下要求：公开即是在考核时对外透明，考核的透明度直接决定了适用者对这一制度的认可度；公正即是在考核时有相应的标准作为支撑，确保侦查员所付出的能够有所回报，杜绝发生暗地交易等不公正的现象；公平是决定考核价值的关键，在公平考核上来不得半点马虎。由此可见，“三公”原则对于管理至关重要。对于考核结果，上墙制度使得每个侦查员都能直观了解自己，了解先进，从而学习先进。在这样的考核机制下，主办侦查员的能力能够得到充分的施展和运用，而非主办侦查员也能在追赶先进的同时不断进步和提高。

（三）做好主办侦查员的组织保障

成立主办侦查员评审委员会是做好主办侦查员组织保障的重要方法。该评审委员会必须落实以人为本的精神，充分考虑当事侦查员的想法。此外，该评审委员会还需达到一定的组成人数，体现代表利益的广泛性。同时在管理的过程中，需要经集体讨论后方可作出决定，以此避免领导的主观意志。

评审委员会的主要职责有：考察主办侦查员在担任职务期间是否积极履行工作职责，积极组织案件侦办工作，以对案件侦办进程能够及时掌控；对主办侦查员的责任、权力、利益进行系统全面的监督考核，对滥用权力、推卸责任、谋取私利的侦查员要及时纠察；及时答复制度主体的疑问，公开评审委员会监督范围；对任用期满一年的主办侦查员进行系统的、全面的考核，对满足继续担任条件的侦查员给予一定的鼓励与奖励并积极推荐继续担任，对于业绩水平低、工作能力有待加强以及在担任主办侦查员期间犯过严重错误的主办侦查员，可以经评审委员会的讨论对其进行解聘。

（四）建立运行有效的主办侦查员搭档模式

个体搭配因素对整个团体能力的影响很大，不同的侦查员搭配模式会产生不同的侦办效果［3］。下面对双人模式的侦查员可能遇到的情况以及为了发挥主办侦查员、非主办侦查员互动的管理对策进行分析。

强强搭档模式是一种需要搭档双方都达到一定业务水平的模式，并且双方都被聘任为主办侦查员，这是一种非常理想的搭配模式，双方在案件办理过程中轮流担任主办侦查员，非主办侦查员需要在案件办理中配合好主办侦查员完成案件的办理。因为每年都会对主办侦查员的聘任进行重新考核，此种模式下双方通过相互配合，既提高了工作效率，又保住了主办侦查员的资格，使得双方合作和工作能力朝着更好的方向发展。

强弱搭档模式是指一个主办侦查员往往配上一个助手，助手在能力上远远不及主办侦查员，许多工作往往因此大打折扣。这样的模式出现有其合理性，但这样的模式需要引起管理者的重视。管理者需要调动起非主办侦查员的积极性，通过积极鼓励等措施使得非主办侦查员能有一定的上升空间，在非主办侦查员内心产生一种向主办侦查员靠拢的渴望。让每一个非主办侦查员都有学习前进的目标，这将有利于整体侦查部门业务水平的提高。

弱弱搭档模式是指搭档双方的能力都相对较低，在案件侦办中遇到的问题往往不能及时得到解决，有的甚至需要借助其他侦查员的帮助。在这种情况下，管理者要积极干预，查找问题所在，重新对人员进行分配，确保搭档中至少有一人的能力能够组织安排案件侦办，以确保侦办工作能够顺利进行。

（四）建立科学规范的管理机制

主办侦查员制度在制定的过程中不仅需要采纳内部人员的观点，还需把有利于公安发展的外部观点纳入商讨范围，通过建立科学规范的管理机制确保能够应对主办侦查员制度运行中可能出现的问题。当主办侦查员没有完成上一年既定的指标需要面临取消主办侦查员资格时，当事人如果有异议，可以自行上书至评审委员会，经过评审委员会调查考核认为其确实在上一年工作到位，不达标情况是因为有特殊情况，可以继续担任，但前提是评审委员会必须一致通过表决。由此可见，管理者需要对基层侦查员的情况进行系统的了解和分析，当运用管理方法产生的结果与实际结果出现矛盾偏差时，管理者应该通过科学规范的管理机制，作出公正的判断。

四、完善主办侦查员制度的思考

相对于现行的侦查员制度，主办侦查员制度的主要变化在于侦查员前“主办”二字，后者强调侦查员的侦办主体地位，而现行的侦查员制度在轮流办案的模式下很少强调侦查员的责任意识［4］。主办侦查员制度的提出是要加强案件侦办中侦查员的主体和能动地位。现行的侦查员制度在长时间的运行中已经深入人心，而主办侦查员制度一下子就将侦查员提升到案件侦办的主导地位，这着实让很多基层办案机关很不适应。笔者在调研期间，发现很多侦查部门在落实主办侦查员制度过程中存在一些问题。比如说，在案件频发、警力不足的情况下，往往一个侦查员担任了不止一个案件的主办责任，这就导致侦查员不能专心办理一个案件，可能将手中的其他案子就委任给其他人协助办理甚至自始至终都未能参与对某起案件的侦查办理工作。这样主办侦查员制度的先进性和价值就会大打折扣，而出了问题后如何追责更可能产生很多争议。对于目前提出来的改革方案，笔者认为在以下四个方面进行完善将有助于发挥主办侦查员制度的优势。

（一）完善主办侦查员在责任、权力和利益方面的核心地位

责任，即是要求主办侦查员对所侦办的案件负主要责任，这是主办侦查员制度实施的目的和要求［5］。主办侦查员的主要工作内容包括：熟悉案情，案件初查；分析初查结果，决定是否立案；立案后制定高效率的侦查计划并组织侦查活动；采取相应侦查策略，设计符合实际的抓捕方案；制定高效的审查方案并主导审查；根据案件办理的情况写好结案报告；安排好涉案法律文书的制作；对搭档的工作给予合理的安排。权力，主要是主办侦查员在案件侦办过程中的权，主要包括对案件侦查活动的决定以及对搭档工作的安排与指挥。权力行使的好坏将直接影响案件侦办的水平和效率。权力根本上讲还是来源于责任，是与责任相互对应的。在侦查的过程中，当搭档双方存在分歧且不能达到统一意见的时候，主办侦查员就必须给出最终的决策方案，主办侦查员对案件的侦办有着绝对的指挥决策权，这与其承担的责任是分不开的。在案件侦办的过程中，主办侦查员对搭档的工作进行合理的安排和分工，正确指挥搭档配合自己完成对案件的办理和侦办活动。搭档以助手的身份配合好主办侦查员的工作，以此来达到办案效率的最大化、最优化，确保整个案件的侦办进程。利益，即是对主办侦查员的考核奖励。笔者认为，完全可以根据具体案情的分工情况酌情分配，这一举措贯彻了按劳分配的原则，有助于调动和提高主办侦查员的工作积极性，影响和带动非主办侦查员的进取意识。案件办理的结果好坏将直接影响办案人员的考核奖励，同时案件办理失误也将伴随着责任倒追。

（二）完善侦查组成员在主办侦查员制度中的地位

主办侦查员在主办侦查员制度中是绝对的主角，是核心。单从制度名称上就可以看出，从责、权、利来看，主办侦查员对案件的办理结果负主要责任，在案件办理过程中享有主管的权利，而在利益分配上也会因此享有高于非主办侦查员的待遇。一般性案件中的二人搭档模式，非主办侦查员的主要工作是配合主办侦查员，其工作主要由主办侦查员安排，因此非主办侦查员的工作相对被动。对于这一问题，在设置主办侦查员制度时，特别强调了二人搭档模式下要互相配合协商这一要求。在协商后若还不能达到一致意见，虽然主办侦查员有决定权，但非主办侦查员还是可以将自己的意见反馈给上级部门或者分管领导，最终由上级领导决策定夺。这一方法可以加强监督主办侦查员对权力的使用，同时给非主办侦查员发挥主观能动性提供了可能。

（三）完善主办侦查员制度的落实监督

一个新制度的出台，都需要一定的时间去适应。在制度提出后能够全方位组织学习和积极推动运用，这是一个复杂的问题，需要不断探索。笔者认为，主办侦查员制度主要运用于侦查部门，因此可以在各机关单位设立相应的管理监督部门，不定期对落实情况进行调查。对办案过程中不遵守制度规范的对象进行追责，对落实情况好、办案效率因此提高的例子要进行宣传，积极组织学习，让主办侦查员制度的先进性能够及时被侦查部门吸收。

［1］包涵.主办侦查员制度的历史沿革分析［J］.江西警察学院学报，2015（2）：16-17.

［2］刘颀.建立主办侦查员制度应考虑的几个问题［J］.江西警察学院学报，2015（2）：15-16.

［3］史述云，季华琴.主办侦查员制度的完善、管理初探［J］.上海公安高等专科学校学报，2005（1）：53-55.

［4］宋阳.关于主办侦查员制度的几点思考［J］.江西警察学院学报，2015（2）：7-8.

［5］曹云清.主办侦查员制度设计的若干思考［J］.江西警察学院学报，2015（2）：13-15.

（责任编辑：付传军）

Research on the Host-scouted System

LIU Qi-gang1，GUO Hai-peng2
（1.National Police university of China，Shenyang 110035，China；2.Nanjing Public Security Bureau，Nanjing 210000，China）

The central government put forward the host-scouted system with an aim to stimulate investigators’working enthusiasm and sense of responsibility，and improve the quality and level of case investigation.Based on the theoretical analysis and practical exploration，the meaning and scope of application of the system is discussed，and the necessity of establishing the host-scouted system is demonstrated.On the basis of this，some problems existing in the operation of the system are also analyzed.We hope that the relevant analysis will provide a useful reference and inspiration for the establishment and improvement of the host-scouted system.

host-scouted system；public security reform；law enforcement responsibility

D925.2

：A

：1008-2433（2016）05-0124-05

2016-06-26

2016年度辽宁省教育科学“十三五”规划立项课题“主办侦查员制度视野下侦查员职业核心能力的构成要素及培养路径研究”（JG16EB214）；中央高校基本科研业务费专项资金资助课题“新《刑诉诉讼法》施行后侦查讯问规范化运行的实证研究”（1112113006）“不得强迫自证其罪背景下犯罪嫌疑人拒供及其应对的实证性研究”（1142113002）。

刘启刚（1980-），男，山东临沂人，中国刑警学院刑侦系副教授，心理学博士；郭海鹏（1992-），男，江苏如皋人，南京市公安局民警。