主办侦查员制度的运行困境及对策研究
——以博弈论为分析工具

2018-12-26 07:45

浙江警察学院学报 2018年6期

（湖南省公安厅，湖南长沙 410001）

党的十八大以来，特别是全面深化公安改革“1+3”意见方案出台以来，公安改革以前所未有的广度和深度稳步推进。[1]2015年，主办侦查员制度作为与主审法官制度、主诉检察官制度并列的司法体制改革重点，曾经在试点之初捷报频传，但现状却是这一改革举措在一些地方出现遇困的情况。针对主办侦查员制度该何去何从的问题，笔者结合调研，尝试引入博弈论模型以解析主办侦察员改革遇困的形成机理，并运用斯沃特矩阵（SWOT）分析法探讨主办侦查员的职业岗位“逆向选择”现象的应对办法，以期望有助于探寻整体推进公安改革的办法。

一、主办侦查员制度改革的现实困境

近些年来，公安机关基层侦查员工作量大、压力大、职业风险高、经济待遇低、职业发展空间小[2]等问题日益显现。在主办侦察员制度改革中，基层侦查员普遍认为，众多改革措施下的工作量叠加，会恶化主办侦查员的生存环境，甚至陷入主办侦查员职业岗位“逆向选择”的困境。侦查员的职业岗位“逆向选择”主要体现在三个方面。一是一些优秀的侦查员提升职务后就不再亲自办案，或者提拨后交流到管理岗位上，导致年轻的侦查员现在努力办案是为了将来不办案的畸形激励选择。二是一些优秀的侦查员辞职情况增多。如H省2014年、2015年辞职的侦查员分别为62人、37人，但2016年辞职的侦查员为319人，甚至该省一些地市公安局分管侦查工作的副局长辞职下海。三是表现优秀的年轻民警想办法调出公安机关到党政机关从事行政工作。如H省2014-2017年调出的民警每年分别为731人、739人、856人、990人。2017年调出公安机关人数较2014年增长了34.5%①（见表1）。

表1 2014-2017年H省公安机关辞职调出人员情况统计表

问题在于，主办侦查员制度改革是全面深化公安改革的一项重要内容，也是司法体制改革的重要环节之一。无论是落实主办侦查员的执法办案责任，完善执法运行机制，还是实现主办侦查员专业化、职业化，皆关系到整体公安改革的成败。主办侦查员制度改革的要点有两个：一是主办侦查员的执法办案责任和执法运行机制是否落实；二是主办侦查员职位分类制度和职务职级晋升制度是否完善。一旦主办侦查员制度改革遇困，可能会陷入主办侦查员对职业岗位“逆向选择”的陷阱，就会背离改革的初衷，进而影响司法改革中最重要的一环——公安改革，并损害主办侦查员自身的利益。

二、主办侦查员制度改革遇困的博弈论解析

（一）以博弈论为工具分析主办侦查员制度改革困境的可行性。博弈论作为经济学的方法论，也可以用于解析主办侦查员制度改革问题。主办侦查员在面对执法责任终身负责制的条件和规则约束下，会依据各自的条件和利益，结合日常工作和生活中所掌握的信息进行分析判断，从而做出是否继续担任主办侦查员的选择。

从主办侦查员制度构建来看，无论是公安机关刑事侦查工作以两人搭档制为主，确立由主办侦查员对所侦办刑事案件承担主要职责的侦查工作模式及相关考核管理制度，[3]还是在公安机关行政首长领导下，以主办侦查员为执法责任人的一种执法办案责任制，都会因为主办侦查员制度参与者一方的行为而对其他参与人或单位的行为与决策产生影响。因此，主办侦查员制度的决策、实施、运行过程就是一个博弈的过程。运用博弈论对主办侦查员制度改革问题进行具体分析的过程，主要是通过博弈的三大要素，即参与者、利益、策略等来进行的。

1.主办侦查员制度的核心在于“完善办案责任制”，其目的是要通过明晰办案过程中办案人、审核人、审批人之间的职责权限，进而使“谁办案谁负责”“办案质量终身负责”等制度落到实处。[4]所以，主办侦查员与其搭档之间，或者说公安机关行政首长的领导与主办侦查员的执法办案责任之间，存在着利益争端且他们都成了主办侦查员制度的参与者。

2.主办侦查员制度的设计目的是提高公安机关公信力。“群众看公安，关键在破案”道出了刑事执法是公安机关与其他行政机关的最大区别。要使人民群众满意，主办侦查员不仅要公正执法、保护人权，还要讲求工作效率。要接受人民群众的监督，主办侦查员制度的设计目的就应该算是提高办案质量，加强人权保障，从源头上防止刑讯逼供等非法证据的采集方式。因此，对于主办侦查员而言，侦查员的工作效率、执法责任、个人形象、公安机关的声誉、法律效果和社会效果则是他们所追求的利益。

3.主办侦查员制度强调“责、权、利”相一致。近年来，主办侦查员制度改革不再是单纯强调主办侦查员的执法办案责任，而是要在按照一定比例和条件遴选主办侦查员的基础上，突出和强调其在侦查办案中的地位作用，同时建立相适应的职业保障制度，实现其“责、权、利”相一致。要保证主办侦查员职责任务顺利开展，就需要最终落实主办侦查员办案责任制。这一制度改革意味着参与者即主办侦查员并不仅仅是被动参与，更是会根据自己所掌握的有关法律规定、与案件有关的责任、其他参与者的态度或行为偏好等信息，通过分析判断而做出最有利于自己的方案或策略。

根据以上分析，用博弈论来解析主办侦查员制度改革过程中主办侦查员的选择行为、政策的制定者和决策者，再运用博弈论的要素和要求来促进主办侦查员制度的落地，具有很强的可行性和现实意义。侦查员职业的核心能力体现在行使“集、析、查、审”四个字上[5]（见图1）。这种不一般的个人理性职业核心能力决定了侦查员在公安改革过程中面对事关其个人前途和命运时，会更加予以充分考虑，自觉或不自觉地运用博弈论来分析判断其行为的作用及后果，并做出更有利于自身利益的策略选择，而不会是因冲动、嫉妒等原因做出不理智的行为。因此，博弈论可以对主办侦查员可能做出的行为及其结果，如主办侦查员选择放弃或离开主办侦查员岗位（即“逆向选择”），或在各利益方的冲突中寻求可能的合作，选择最佳的策略等方面进行分析研究，从而有助于在应对主办侦查员制度的运行困境方面争取达到帕累托最优状态。

图1 侦查员职业核心能力结构示意图

（二）主办侦查员职业岗位“逆向选择”的动因形成机理。主办侦查员做出选择放弃自己已获得的主办侦查员身份或者离开主办侦查员岗位的决定，必然是内因和外因交织的结果。内因主要有：一是主办侦查员对自己从事侦查工作在物质收益或精神上的满意程度不够；二是目前主办侦查员承受的案件多、破案指标高、批评投诉多等产生的办案压力；三是错案责任追究制和质量终身负责制所带来的风险较大，以及主办侦查员内在心理的承受能力偏弱。外因主要有：一是社会环境中人才需求市场的磁吸效应，特别是对有法律、经济侦查、管理方面特长的人才需求程度高；二是主办侦查员所在组织的约束情况。主办侦查员产生辞职意向是内因，当主办侦查员有辞职意向时，辞职行为是否产生则取决于主办侦查员所在单位对辞职行为的组织约束情况和外部人才市场的需求情况（见图2）。

图2 主办侦查员职业岗位“逆向选择”的动因形成机理示意图

（三）主办侦查员职业岗位“逆向选择”现象分析模型的构建。从博弈论角度看，应发挥激励机制的作用，对主办侦查员进行适当的激励。激励机制是否完善，其最终检验标准应该是侦查办案效率的高低。在这里，有必要建立一个分析模型，对主办侦查员的职业岗位“逆向选择”现象进行总体性的描述。这一模型首先假定主办侦查员从事侦查职业的总收益（Revenue）为R，其中，物质收益（Materi⁃al gains）为M，精神收益（Psychic income）为P，压力和风险（Stress and Risk）指数为S&R（1＜S&R＜10）；再假定新职业的总收益为r，其中，物质收益为m，精神收益为 p，压力和风险指数为 s&r（1＜s&r＜10），人才市场景气指数为T（0＜T＜1），原单位的组织约束给主办侦查员因辞职而造成的损失（Loss）为L，辞职换新岗位的总收益为R1。

（1）在无其他外因加入时，是否产生辞职意愿的分析模型:

当R＞r时，主办侦查员不会产生辞职意愿；当R＜r时，主办侦查员就可能产生辞职意愿。

（2）在产生辞职意愿时，是否进一步产生辞职行为的分析模型:

当R＞R1时，主办侦查员不会产生辞职行为；当R1＞R时，主办侦查员就有可能产生辞职行为。

因为 O≤T≤l，而 L＞0，必然 R1＜r，辞职换新岗位的总收益小于新职业的总收益。因此，主办侦查员是否留在现岗位，或换新岗位，以及在辞职与不辞职之间存在以下逻辑矩阵（见表2）。

表2 主办侦查员收益比较与产生离职意愿或行为的矩阵关系

从表2显示的收益矩阵关系中，可以很清楚地看出主办侦查员收益比较与产生辞职意愿以及行为策略选择的关系。鉴于此，为稳定主办侦查员队伍，笔者建议：（1）适当提高主办侦查员的总收益，或让总收益R=（M+P）大于主办侦查员更换单位形成的新职业的总收益r，或大于主办侦查员辞职换新岗位形成的总收益R1；（2）在人才市场景气指数为T（0＜T＜1）或对主办侦查员辞职的组织约束给主办侦查员造成的损失为L等外因保持不变的情况下，减小物质或精神的压力和风险指数；（3）建立一套相应的激励机制及其配套的评价机制，以提高主办侦查员维护自身合法权益的积极性，拓展他们的维权渠道，从而增加他们的物质收益M和精神收益P。

（四）主办侦查员职业岗位“逆向选择”现象分析模型的运用。通过主办侦查员职业岗位“逆向选择”现象的分析模型，一是可以分析主办侦查员制度改革的政策实施，对主办侦查员的职业选择、职业意愿及选择行为本身可能产生何种影响做出预判；二是可以根据主办侦查员的辞职意愿、辞职选择及辞职行为情况，及时调整公安改革的相关制度和政策。

1.优秀主办侦查员辞职现象的博弈分析。从H省公安机关的辞职调出人员情况来看，辞职的侦查员大多数是有着10年左右工作经历，并在其原工作的公安机关中担任中层干部。很显然，主办侦查员制度改革应该不会影响他们继续担任主办侦查员身份，也不会直接驱动他们产生辞职意愿。在分析模型的变量因式中，遴选制、立案登记制、办案质量终身责任制和办案积分制适用情况下，主办侦查员工作压力和职业风险（S&R）明显变大，而主办侦查员的职业保障改革只是停留在口头上和方案中，迟迟没有具体举措。也就是说，物质收益（M）和精神收益（P）尚没有明显比预期的大。因此，在总的预期收益公式R=（M+P）/S&R中，主办侦查员从事侦查职业的总收益（R）明显变小，主办侦查员职业的“含金量”变得越来越低。当主办侦查员从事刑事侦查职业的收益（R）明显少于从事其他职业的预期收益时，主办侦查员会产生辞职的意愿。但一般情况下主办侦查员还不会马上辞职，只有辞职后能获得比当主办侦查员更多的物质或精神收益，并且脱离原单位的约束而造成的损失微不足道或可以接受时才会发生辞职行为。即R1（r×T－L）大于（M+P）/S&R，也即R1＞R时，主办侦查员才会辞职。经验不足的年轻侦查员和普通侦查员社会资源少，对经商工作缺少信心，即T值较小，故不敢轻易辞职下海。反向来看，如果资深、优秀的主办侦查员辞职现象突出，说明其收益与职业承担的较大风险和压力不成正比，或者收益是在相对减少，并且总收益——物质收益（M）加上精神收益（P）已经低于同档次其他人才的收益。因此，要保持主办侦查员队伍稳定，则应分析具体变量因素，即采取降低主办侦查员的职业风险、减轻其压力并增加其收益等措施来落实。

2.年轻主办侦查员更愿意更换单位到党政机关现象的博弈分析。如前所述，目前主办侦查员职业保障改革前景仍然不明朗，主办侦查员职业收益没有增加而职业风险和办案压力持续加大，让主办侦查员特别是基层主办侦查员感到职业的“含金量”正持续降低，收益最大化的驱使和理性的比较使主办侦查员选择更换单位成为必然。对年轻主办侦查员来说，由于担心辞职下海面临经商的风险或者转行当律师的收益小，即T值较小，再加上年轻主办侦查员工作时间不长，多数基层公安机关增加年轻主办侦查员的辞职成本（L），②这使得年轻主办侦查员辞职的预期总收益（R1）大幅小于现有的总收益（R），即R1＜R，故年轻主办侦查员通常不选择辞职，而会发挥擅长考试的作用，积极参加各类选调公务员考试。在收益分析模型r×T－L中，到党政机关工作的物质收益（m）虽然相同，但职级晋升空间的精神收益（p）会大大增加，同时，工作压力和职业风险（s&r）却明显减少，更换单位后工作的总收益r明显大于R，收入稳定且压力和风险都较少的其他党政机关成为有条件更换单位的主办侦查员的首选。用反向思维来看，如果更换单位到党政机关的主办侦查员日益增多，则说明主办侦查员心目中的本职岗位吸引力正迅速降低，需要运用分析模型等分析工具探寻原因，并及时制定或者改进措施确保主办侦查员队伍的稳定。

三、主办侦查员制度改革遇困的SWOT分析

在博弈论分析模型中，不可能将所有变量因素都朝着增大侦查员职业收益的方向进行改变，因此，还需要用SWOT方法进行分析并采取相应的对策措施，即将主办侦查员制度改革的内部环境要素包括优势（Strength）和劣势（Weakness）因素，外部环境要素包括机会（Opportunity）和威胁（Threat）等各种因素进行综合和概括，进而通过SWOT方法分析，帮助主办侦查员制度改革的推行者把资源和行动聚集在增大侦查员职业收益的强项和更多机会的地方，让主办侦查员制度的战略更加切实可行。

（一）优势。优势因素是指公安机关内部那些有利于推动实现主办侦查员制度改革目标的积极因素。笔者经调研发现，推行主办侦查员制度改革具有下列的内部优势因素：（1）公安队伍有220万民警，理想信念坚定，职业化建设正在加强；[6]（2）1997年以来，刑侦工作改革积累了丰富的主办侦查员改革试点经验；[7]（3）有常态化的在职教育培训机制。

（二）劣势。内部劣势因素是指公安机关内部那些不利于实现主办侦查员制度改革目标的消极因素。目前主办侦查员制度改革面临的劣势因素主要包括：（1）侦查员职位分类、职务序列、职务职数与一般公务员同质化，压职压级现象极为突出；[8]（2）侦查员工资收入与其职业的常年超负荷、强应急、高风险、高压力的反差在进一步扩大；[9]（3）主办侦查员责任界定不明，责权利保障没有到位；[10]（4）办案组内部层层审批的行政化管理模式，违背独立、公正地行使刑事侦查权的原则；[11]（5）缺乏完善的考核激励机制，考核的主观性强。[12]

（三）机会。机会因素是指那些有利于推动主办侦查员制度改革的历史机遇。当前启动主办侦查员制度改革的机会因素主要有：（1）我国政治大局稳定，经济社会持续繁荣发展；（2）中央有强力推动公安改革和主办侦查员制度的愿望；（3）公安改革是一次全面系统的改革，也是激发公安队伍生机活力、提升公安机关战斗力的必然要求，对建设平安中国、法治中国有重大的现实意义和深远的历史意义；[13]（4）人民群众普遍期待、支持司法改革和公安改革。

（四）威胁。威胁因素是指阻碍主办侦查员制度改革目标实现的外在消极因素。目前，我国主办侦查员制度改革面临的外在消极因素主要包括:（1）公安机关具有行政和司法的双重属性，具有对刑事案件侦查进行行政管理的惯性思维，缺乏科学理论的指导；（2）侦查员尤其是主办侦查员招录培养机制还难以适应侦查员队伍正规化、专业化、职业化建设的要求；（3）缺乏系统性统筹和制度性安排，侦查员尤其是主办侦查员的职业保障制度有待完善，难以贯彻落实侦查员的工资、生活待遇“高于地方、略低于部队”的原则，难以建立符合侦查员职业特点的工资、生活待遇保障体系；（4）配套措施和司法环境尚不具备真正独立办案的前提下，办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制形成较大的职业风险和压力。

（五）主办侦查员职业岗位“逆向选择”现象的SWOT矩阵分析。根据前面对主办侦查员制度改革所面临的内部和外部环境资源的优势和劣势、机会和发展瓶颈等因素进行的系统分析，将这些因素对主办侦查员制度改革的影响程度进行排列组合，再结合SWOT分析方法提出矩阵分析战略规划，从而形成最佳发展战略和规划（见表3）。

表3 SWOT矩阵与侦查员侦查制度最佳发展战略和规划

根据表3的SWOT矩阵分析，主办侦查员的职业岗位“逆向选择”现象应对策略主要有以下几个方面。（1）S-O战略：抓住战略机遇，发挥制度优势。借助这次顶层强力推进、触及根本、群众普遍支持的公安改革机会，在政治大局稳定和经济社会持续繁荣发展的时代背景下，加强主办侦查员的职业保障，增大物质收益和精神收益，完善侦查权的运行机制。（2）S-T战略：利用优势，减少、减轻外在的消极因素。要积极总结各地前期试点的经验并吸取教训，想方设法突破主办侦查员制度改革的困局。同时，要破除传统行政思维束缚，建立符合公安机关既办刑事案件也办治安行政案件这一要求的民警入额遴选机制，充分发挥公安机关内部拥有众多人才储备的优势，鼓励、支持和引导侦查业务水平高和有担当精神的侦查员积极入额，有效减少、减轻办案质量终身责任制和错案责任倒查问责制对主办侦查员制度改革的威胁。（3）W-O战略——利用改革机会，克服劣势。要利用全社会各界形成的主办侦查员需要精英化、职业化的共识，营造加大主办侦查员职业保障的舆论氛围，打好群众基础。同时，确立主办侦查员的员额动态调整机制，确保主办侦查员的员额比例与刑事发案态势同步变动。要建立具有侦查员特色的主办侦查员招录培养机制，并强力淡化司法行政化束缚，构建侦查员队伍职业化管理体系。（4）W-T战略：克服劣势因素，化解威胁因素。要在考虑增加主办侦查员经济待遇等物质收益时，充分考虑当前基层津贴补贴在总收入中所占比例较高的情况，避免在实行主办侦查员制度后基层主办侦查员的待遇出现明升暗降的情况。同时，确立主办侦查员制度时，要充分考虑侦查员的心理承受能力和案多人少的矛盾，避免主办侦查员制度成为侦查员办案的精神枷锁。要在考虑去除司法行政化时，借鉴法院和检察院去地方化、去行政化的经验，保证刑事司法公正、公平、公开的改革路径顺畅，使主办侦查员制度改革主动融入并推进“以审判为中心”的刑事诉讼制度改革。[14]

四、主办侦查员制度改革中侦查员职业岗位“逆向选择”现象的应对

运用博弈学理论和SWOT分析法解析主办侦查员制度改革中出现的主办侦查员职业岗位“逆向选择”现象，进一步完善主办侦查员制度改革的顶层设计，努力实现主办侦查员队伍的专业化与职业化，留住主办侦查员精英，防止在实践中公安改革“偏离航向，驶入歧途”，最终达到帕累托最优均衡。

（一）做好改革顶层设计。主办侦查员制度改革本质上是一场博弈，必须运用博弈论的思维统筹各项改革，实现正和博弈，即实现合作共赢，避免博弈双方出现零和博弈、负和博弈的情况。要统筹改革过程中的各方利益，做好利益“增”、损失“减”的统筹法，盘活存量，力争让所有改革参与者在改革博弈中获利。为此，应做好三个步骤：一是统筹公安改革中涉及主办侦查员制度的改革项目，按司法改革、公安改革的整体要求制定主办侦查员制度改革项目任务、计划、措施等清单；二是统筹改革“损益”，摸排当前公安改革的格局现状，分析各项改革措施特别是实施主办侦查员制度的“损益”情况，做好“损益”平衡分析，制定主办侦查员“损益”表，确定其“损益”承受界限；三是统筹“增益”需求以及“增益”的重点和平衡点，制定优先保障的顺序计划。

（二）专业化选拔，确保入额质量。主办侦查员制度改革，就是要从公安机关具有刑事司法属性的刑侦、经侦、治安、禁毒等部门中遴选侦查经验丰富的侦查员，培养好、使用好真正的侦查员精英。同时，要激励没有被遴选入额的侦查员，使其通过提升业务能力的方式来继续追求担任主办侦查员。要在各级主办侦查员遴选委员会的领导下，划定遴选范围，确定遴选比例，严格遴选条件，遵循遴选程序，做好主办侦查员的专业化选拔工作，在公安机关刑事侦查部门③中，对政治素质、业务素养④、身体条件与心理素质等方面进行考试、考察，结合绩效考核等方法进行遴选，确保遴选程序公开、公正，遴选工作监督到位，遴选结果优质高效。

（三）增“收”减“负”，做好职业保障。主办侦查员应该是侦查员队伍中的精英，也是公安机关的名片，更应是全社会的优秀群体代表。他们不仅应有忠贞坚定的执法为民信仰、有勇有谋的侦查能力、丰富的人生阅历，还必须拥有非凡的判断力、洞察力，更应该是品德高尚、敬业正直、刚正不阿、执法如山、廉明高效的社会精英。当然，他们也是血肉之躯，不仅需要全社会的尊重和信任，更应得到相应的待遇和职业保障。结合前述SWOT分析结论，建议在提高主办侦查员待遇上应采取增“收”减“负”措施。增“收”措施包括：一是薪金保障，抓紧出台落实侦查员生活待遇“高于地方、略低于军队”原则的相关制度；二是荣誉保障，通过严格的任职资格、选任方式、晋升制度和控制员额数量，强化侦查员对职业的神圣感和使命感。减“负”措施包括：一是身份保障，在任期内没有职位的障碍，非因法定情形和事由及法定程序，主办侦查员不得被免职；二是优化侦查资源，发挥大部门大警种联合侦查实战的优势，有效解决案多人少的矛盾；三是动态调整主办侦查员的员额，根据案件数量和社会治安态势动态配置主办侦查员的员额；四是完善追责机制，规定有限的终身责任和免责条款，避免一味强调办案责任、缺乏与责任相关的职业保障而造成改革实践进展不顺利。[15]

（四）增强改革收益的可期待性。改革的本质是利益的再调整，触动一部分人的既得利益在所难免，改革就是要让广大民众都觉得有希望、有奔头。若想得到大多数人对改革的支持，就需要让广大民众看到改革的预期利益远大于改革所付出的代价。前几年，主办侦查员制度改革方案的起草、论证和试点都处于相对保密的状态，这可能是因为考虑到改革试点工作存在着许多不完善、不完美的地方，不必张扬地进行，但这种保密却也一定程度上引起了基层侦查员的焦虑甚至恐慌。目前，主办侦查员制度改革在基层遇困甚至出现职业岗位“逆向选择”的现象，主要是因为主办侦查员制度改革的可预期利益还不够清晰，导致侦查员看不到改革的“红利”释放，而只感受到压力和责任在加大。为此，必须在提高改革的清晰度与透明度的基础上，切实增加主办侦查员物质和精神的收益，加大主办侦查员制度改革的可期待性，从而形成稳定的侦查员职业发展预期。[16]其中，具体措施包括：一是细化主办侦查员制度改革设计，增进政策清晰度；二是公开主办侦查员制度改革方案，增强政策透明度；三是做好主办侦查员办案的权力、权利、责任的界定，相关保障措施的落实，以及办案质量考核、办案指标设置等工作，增强改革收益的可期待性。

五、结语

总体而言，运用博弈论来解析主办侦查员制度改革遇困的问题，做好改革的“顶层细节”设计，有效建立起“谁办案，谁负责”和能上能下的良性工作机制，破除主办侦查员的行政化选拔思维，统筹改革“损益”，增强改革“收益”的可期待性，从而有力地调动民警的工作热情和积极性，引导民警努力办好案件的同时不再为个人晋级、工资待遇发愁。[17]要确保主办侦查员制度改革过程中人心不乱、队伍不散、职业岗位“逆向选择”现象不再，顺利、公正、高效地推进主办侦查员制度的改革。

注释：

①根据H省公安厅政治部统计报表提取。

②我国《公务员法》有“服务期限不低于5年”的规定。

③因公安机关警力严重不足，案多人少的矛盾较为突出，许多派出所刑侦组承担了绝大多数的刑事侦查任务。此外，治安、经侦、禁毒、网安等部门也承担了部分刑事案件办理。