美国Compstat模式与我国“情指行”一体化警务模式的比较及启示*

（中国人民公安大学，北京 100038）

新时代背景下，日趋复杂的社会治安局面对警务工作提出了新的要求。传统的单一警种、部门作战的警务思维与被动打击式的警务模式制约了公安机关的工作效率。依托情报部门提供情报信息支撑，多部门共同协作开展主动式的警务工作，是应对复杂社会形势下警务工作的有力尝试。自20世纪90年代，美国纽约等大城市逐渐兴起了Comp⁃stat警务模式。近几年来，美国纽约等大城市整体犯罪率的下降，源于纽约市警察局的Compstat模式所起的作用。在我国，多地公安机关开始探索“情指行”一体化警务模式。多机构、多警种协作开展犯罪治理需要建立和完善一套有序的协作机制，通过将Compstat模式与“情指行”一体化警务模式相比较并借鉴其先进经验，可以为我国公安“情指行”一体化建设提供新思路。

一、Compstat模式与“情指行”一体化警务模式概述

（一）美国Compstat警务模式。20世纪90年代，为适应纽约市警察局加强犯罪预防的需要，时任纽约市警察局局长比尔·布莱顿（Bill Bratton）掀起了一场新的警务改革运动，即建立和实施一个新的数据驱动绩效测量系统，简称“Compstat”。随着警务改革理论的发展以及计算机网络和信息技术的进一步发展，配套工作机制逐步建立和完善，Compstat从最初的犯罪控制计划演变为一套完整的警务工作管理模式。

Compstat的基本原理和关键原则是收集和分析数据以制定解决方案，其核心内容是关注于决策分析，满足决策者对情报的应用需求从而进行知识库建设。[1]与情报主导警务相似，Compstat是一个用于减少犯罪和预防犯罪的开放式警务管理系统，通过召开指挥官和其他对辖区内犯罪负有预防责任的人员的会议，建立相应的责任机制和绩效管理机制，强调信息共享、责任、义务和提高警务活动的有效性（如图1所示）。它主要包括4个公认的一般性组成要素：准确和及时的情报、有效的战术、迅速开展警力资源部署以及积极的跟踪和评估工作。[2]

图1 美国Compstat警务模式流程图

（二）我国“情指行”一体化警务模式。“一体化、主动式”的情报体系，是指基于情报主导警务等“主动型”警务运行的战略需要，综合情报工作与各项专业警务“一体化运行”，从而促进情报主导警务模式的良性运行。[3]在推进社会治安防控体系建设的总体框架下，建立一套高效化解社会稳定风险的工作机制，是当前治安维稳工作亟待破解的重要课题。在这种环境下，全国各地公安机关纷纷探索“情指行”一体化警务工作模式。“情指行”一体化警务工作模式是情报主导警务的新形式，具体而言，是在情报主导、扁平指挥、动态布警条件下的“情报、指挥与行动”一体化警务体系。在“情指行”一体化的警务改革中，各地公安机关纷纷响应，坚持数据驱动、情报引领、实战落地，积极推进警务机制改革并与现代信息科技应用深度融合，打造出了统一指挥、整体联动、灵敏顺畅、运转高效的“情指行”一体化警务工作新模式。

本文通过对公安情指联勤部门进行实地调研，将“情指行”一体化警务的应用概括为三大体系（如图2所示）。一是情报引导公安勤务体系。在这种体系下，情报分析、情报研判、视频监控、指挥调度等警务手段有机结合起来。指挥中心接到警情后，及时利用系统平台进行后台分析研判，研判结果实时向路面警力发布，为一线勤务力量提供及时、准确的情报支撑。二是构筑起等级巡逻防控勤务管理体系。综合评估全辖区恐怖威胁、涉稳预警、突发案事件、接报警情发展态势，按照不同区域和不同时间节点对社会面进行巡逻防控。三是构筑应急处突备勤体系。组建应急处突预备队，实行平时在岗工作、定期集中训练、战时建制拉动的机制。

图2 我国“情指行”一体化警务模式流程图

二、Compstat模式对“情指行”一体化警务模式的借鉴意义

（一）促进“情指行”一体化警务模式的发展。在实践层面，当前公安情报工作面临困境，一是虽然情报主导警务战略已实施多年，但还没有建立适合我国国情的情报工作模式。由于各专业警种有自己的情报部门，且全国公安情报部门没有统一的标准，导致各地综合情报部门职能不一、定位不明。二是与其他警种、部门联系不够密切，情报共享难以及时有效实现，没有发挥出公安综合情报部门的效能。因此，公安情报部门呼唤警务改革，通过借鉴美国Compstat警务模式，加强我国公安情报、公安指挥等部门的部门联动，整合信息资源。我国的“情指行”一体化警务模式处在初步探索阶段，初见成效的同时也凸显了指挥体系不健全、工作机制不顺畅、队伍素质和警务保障不配套等一些问题。通过与美国Compstat警务模式进行比较研究，取其精华，可以完善我国的“情指行”一体化警务模式。

（二）促进“情指行”一体化警务理论的深入研究。在理论层面，国内对于“情指行”一体化的相关理论研究较少，通过借鉴域外相近的先进模式可以促进我国警务理论创新。笔者通过查阅文献资料发现，目前，国内外关于情报机构与指挥（行动）机构一体化的研究文献较少，缺乏系统的理论研究。在国内，关于公安机关“情指行”一体化、公安机关“情指联勤”的相关理论研究还处于空白，理论研究已经滞后于公安实战部门的发展。国内与“情指行”一体化警务机制相关的理论研究主要集中于“合成作战”领域，在国外主要涉及“警务协同”“情报主导警务”等相关研究。在国外的理论研究中也体现出情报功能与指挥功能的组合，比如美国的Compstat警务模式打破了美国传统警务的运作模式，立足于主动积极的警务战略，强调及时准确的情报在警务工作中的引导作用，重视部门间的警务合作。Compstat警务模式与“情指行”一体化警务模式具有共性，Compstat警务模式可以为“情指行”一体化警务模式的发展和完善提供借鉴。

（三）促进Compstat模式与“情指行”一体化模式的融合与借鉴。从Compstat模式与“情指行”一体化模式的关系来看，二者是既相互联系又相互区别的关系。一方面，两种警务模式具有相似性。如前文所述，美国Compstat警务模式的组成要素包括准确及时的情报、人员和资源的快速部署、不间断的跟踪、评估等，而我国“情指行”一体化模式的组成要素同样也体现为情报支撑、指挥调度、实战部门落地处置、工作评估与反馈等主要方面。Compstat模式与我国“情指行”一体化警务模式有相同之处，可以为我国“情指行”一体化警务模式的完善提供借鉴。另外，由于两国国情的差异、政策的差异、警务理念不同、警务工作开展的方式不同以及社会治安形势不同，两种警务模式都有自己的独特之处，对美国Compstat模式进行借鉴是一个扬弃的过程，要在结合我国公安工作实际情况的基础上进行有鉴别的借鉴，发挥出两种警务模式的优势。

三、Compstat模式与“情指行”一体化警务模式的共性

（一）以数据统计分析为重要工作内容。警务部门应对犯罪的效率与犯罪情报的及时准确是成正相关关系的，两种警务模式都将“情报”作为警务模式的首要要素，重视对数据和信息的统计分析以产生有价值的情报。Compstat模式着重于对犯罪数据的统计分析，其核心在于收集和使用数据来发现问题并最终解决问题。任何Compstat项目的成功都依赖于有效的犯罪分析，美国大部分警务部门建立了专业的情报分析系统，有助于指挥官和情报分析师获得所需的信息，并制作满足他们需要的犯罪报告。在我国“情指行”一体化警务模式中，公安情报部门肩负着提供情报信息的职能。只有对收集到的信息进行数据统计使信息条理清晰、有序并加以归纳、分析，才能得到及时准确的情报，产生有价值的情报产品，为指挥决策提供支撑。

（二）以会议召开为警务模式运行方式。施行Compstat警务的部门每周都要举行犯罪控制战略会议，以了解、分析和评估不同地区的犯罪活动，合理部署警务工作，提出有针对性的防范措施。Comp⁃stat警务会议分为Compstat预备会议和Compstat正式会议。在预备会议时，要检查会议的具体安排情况，排除会议中可能出现的疏漏与不足。在召开Compstat正式会议时，会议参与人主要有决策者、犯罪分析员、研究员、分区负责人及其下属。会议召开后，警察部门每周要上交一份Compstat会议报告，报告内容有统一的标准格式。在我国的“情指行”一体化警务模式运行中，依托各地情指联勤中心，由公安局值班领导牵头情报中心、指挥中心以及刑侦、国保、治安等部门召开情指联勤会议。会议由局值班领导统筹，各部门、各警种负责人参加，针对每日警情通报、舆情分析、涉稳群体分析，进行维稳会商研判，部署下一步的具体公安工作。部门内部实行相对扁平化的沟通方式，各部门进行会商，各警种、部门的负责人相继说明警务工作开展的相关问题；部门外部实行上下级线性会议方式，会议按照公安部门的设置情况分为不同级别，由上级向下级传达会议精神，下级向上级反馈现状与具体执行情况。两种模式都以警务会议召开为载体，确保信息的交流与传递。

（三）以情报、部署、评估等为组成要素。Comp⁃stat模式与“情指行”一体化模式在组成要素方面的一致性体现在两个方面，一方面是组成要素基本相同，另一方面是要素之间的连贯性与相互关系具有相似性（如图3所示）。美国Compstat模式的组成要素概括为四个方面。一是准确及时的情报，这是Compstat模式运行的前提。美国的犯罪情报来源广泛，一方面是警察部门内部的情报，另一方面是外部社区民众提供的情报。情报部门在广泛收集情报的基础上进行分析研判，为行动部署提供支撑。二是有效的战术，具体包括有目的的、遏制性的巡逻、街头便衣侦查、路口盘查、扫黄、打击机动车盗窃等具体的干预战术。三是快速的部署，即迅速部署各种警务资源，包括逃犯抓捕小组、特警、反黑特别小组、缉毒小组、反扒小组等，实现快速精准出击。四是持续的后续跟进，是Compstat模式强化责任的关键。哈特莱特局长说，“如果你不能跟进，Compstat的前三个原则将土崩瓦解。”后续跟进是帮助警察机构通过严格审查不同的方法的作用来识别成功的策略。与Compstat模式相比，我国公安机关“情指行”一体化警务模式的构成要素与其具有一致性，主要包括公安情报支撑、公安指挥调度、基层实战部门行动、执行反馈与效果评估等具体环节，其强调公安部门之间的协同合作，减少情报流转时间，利用公安情报实现指挥调度下的精准打击。

图3 Compstat与“情指行”一体化模式的流程示意图

四、Compstat模式与“情指行”一体化警务模式的差异

（一）目的与功能的差异。由于国情的不同以及警务工作存在的差异，情报主导警务模式的开展在不同的国家和地区有不同的形式，在英国体现为“国家情报模式”，在美国则体现为以犯罪统计分析为基础的Compstat警务模式。作为情报主导警务的警务模式之一，Compstat模式的一项重要作用在于预测。[3]Compstat模式开展之初即是为了适应纽约市警察局聚焦犯罪预防的需要，是一种主动式的、以预防为主的警务模式，其认为警察对降低犯罪率是有责任的，警察的行为能够对犯罪率产生很大的威慑作用，只要警方对犯罪特点、性质和模式等问题进行探索，就能够在降低犯罪率方面有所建树。[4]反观我国的“情指行”一体化警务模式，区别于传统的被动反应式警务，兼具犯罪预防与合成打击的双效功能。其直接目的在于准确打击犯罪，间接目的在于通过获取及时的情报来提前预防犯罪，防止犯罪的发生。高效的警务工作在于预防犯罪，而一旦犯罪发生后，快速有效的处置也是至关重要的。因此，两种警务模式都有其独特性与实用性，虽然二者的目的和功能在形式上具有一定的差异性，但都是为维护社会治安稳定而服务的。

（二）绩效管理方面的差异。赵金萍副教授认为，兴起于美国纽约市警察局的Compstat是一种兼具情报引导与绩效管理的双重警务机制。[5]我国的“情指行”一体化警务机制在绩效管理方面并没有太多体现，主要是一种依托情报引导的警务协作模式，与Compstat模式相比，二者在绩效管理方面存在差异。Compstat模式强调责任的重要性，是一个动态的绩效管理系统。Compstat会议的重要目的之一就是建立全体人员问责制以及高效处理审核预算事务。反观我国“情指行”一体化警务模式，其责任的认定与追究并不明确。“情指行”一体化警务模式是我国公安机关在工作实践中探索出的警务协同合作的最新成果，也是情报主导警务的一种新形式。“情指行”一体化模式的建立有较强的针对性，其强调公安情报的主导，其情报主导的警务观念由传统的情报辅助决策转变为情报主导全局，服务于合成作战中的各警种、各部门，而对于警务工作结果产生的责任，并没有明确的责任分配与事后追责制度。因此，Compstat模式与“情指行”一体化模式在绩效管理层面上具有明显的差异性。

（三）应用领域存在的差异。Compstat模式在应用上聚焦于严重的暴力型犯罪，诸如谋杀、强奸、抢劫、暴力袭击、严重盗窃等。随着时代的发展，其信息收集范围与信息记录的种类不断扩展，并逐渐应用到相对轻微的违法行为中。在我国“情指行”一体化警务模式中，“情”指的是公安综合情报部门，其职能范围与公安专业情报部门有诸多不同。公安综合情报部门所提供的情报信息主要用于反恐、维稳，为领导指挥决策提供支撑；公安专业情报部门主要是指刑侦、国保等各业务部门中的情报部门，与Compstat模式中的情报部门职能相似，为公安各项业务工作提供情报支撑。笔者在对公安机关情报部门进行实地调研后发现，围绕“情指行”一体化警务，各地公安机关纷纷建立了情指联勤中心、情报指挥中心等部门，这些部门中，起主导作用的是公安综合情报部门。作为以综合情报部门提供情报信息为支撑的公安“情指行”一体化警务模式，其应用领域不同于Compstat模式中的各种暴力犯罪等专业业务，而是应用于维稳等工作，为反恐、维稳以及公安决策、指挥调度提供情报支撑。因此，Compstat模式与“情指行”一体化模式在应用范围上都有其鲜明的特点，具有一定的差异性。

五、美国Compstat警务模式对我国的启示

（一）警务情报工作的开展要以立法为支撑。完善的情报立法体系为情报工作的开展与Compstat模式的运行提供了良好的法律基础。只有健全情报立法体系，加强法律保障，情报工作才能持久、稳定地开展下去。为了促进情报工作合法、合理，美国制定了一系列的法律法规。早在1974年，美国便修订了《情报自由法》，对美国联邦政府信息公开化作出了规定。美国情报立法中最重要的立法之一是《美国国家犯罪情报共享计划》，该法规以立法的形式向各执法机构提出了执行国家犯罪情报共享计划的重要意见。这些情报法律法规促进了情报的收集、共享和规范化，指引着警务工作的开展，为Compstat模式的运行提供了正确的发展方向。我国在2017年6月虽然也出台了《中华人民共和国国家情报法》，但该法对情报的规定较为宏观，对具体公安情报工作的规定过于简略。在全面依法治国的新时代背景下，我国“情指行”一体化警务工作的开展也要以立法为支撑，以此来规范并引导警务模式良性运行。

（二）加强情报共享中的安全保密与隐私保护。Compstat模式将警察管理和警察行动建立在情报信息的收集、分析、共享与管理之上。在情报共享方面，从纵向来说，美国的联邦调查局等部门会下派专人到各地方的警察机构，指导他们开展工作，以实现中央和地方之间的信息共享。从横向上来说，各地方、州等执法机构之间互相联系，建立信息共享机制。在将情报分享到相关警力部门的过程中，美国警察部门的安全保密与隐私保护工作较为完善。美国警方在推进情报工作的进程中，十分重视尊重和保护社会成员的隐私和公民权利，系统地制定了一套信息传递与情报储存的安全技术规范。例如，为防止非法使用情报信息，所有访问NCIC（国家犯罪信息中心）数据库的机构和个人，均被授予唯一的机构识别代码和口令。[6]此外，鼓励建立有效的责任体系，鼓励参与犯罪情报共享的执法机构在适当的程度内采用司法信息隐私指引所提出的隐私权政策。[7]在确保信息系统安全方面，执法机构对每个人进行以指纹为基础的背景调查。在大数据时代背景下，我国“情指行”一体化警务的开展也要保护好公民个人隐私权等宪法权利。在情报工作流程中全面保护公民个人的隐私权和自由权是情报工作开展的重要准则，是每一个情报工作人员应尽的义务。

（三）探索适合时代发展的新型警务运作方式。信息技术的发展与应用以及大数据时代的到来，为警务革命提供了新的契机，警务模式的发展应立足于以情报信息为先导，以信息技术为手段，以分析研判为核心，全面收集、分析和使用情报信息并服务于警务决策。美国警务部门在吸收了社区警务、问题导向警务等警务改革的经验教训后，选择了Compstat警务模式。美国的警务发展历程，始终随着时代的发展而创新，适应了警务工作的需要。警务模式并非是一成不变的，在运用的过程中要有灵活性。Compstat警务模式是一个灵活的组织变革的过程。比尔·布莱顿认为，Compstat模式具有灵活性，可以因文化和组织政治的不同而不同，从而适应不同的环境。我国公安机关推行的“情指行”一体化警务模式也应因时而动，在结合当地治安形势与当地公安机关发展现状的基础上，因地制宜地积极探索适合本地实际情况的新型警务运作方式。

（四）加强各警种、各部门间的深度有效协作。无论是Compstat模式还是“情指行”一体化模式，警务协作都是模式运行的理论基础和重要环节。加强多部门协作进行犯罪预防工作的组织协调，需要强调六个关键要素，即结构、领导、信息、一致性、持久性与经费支持。[8]在结构方面，要形成正式的或非正式的组织架构。目前，我国多地公安机关建立了情指联勤中心，为“情指行”一体化模式的运行提供了载体。在领导方面，要确定警察部门为犯罪治理的核心主体，帮助政府协同其他国家机关、社会组织以及人民群众形成社会综合治理的新格局。在信息方面，要拓宽信息源。情报可以来源于直接观察、官方报告、报警电话、线人报告、犯人口供和社区代表等多种途径，为犯罪分析提供强大的数据支撑。在一致性方面，“情指行”一体化警务模式运行过程中，各部门、各警种要保持一致性，有共同的目标和愿景，达成一致的共识。在持久性方面，制定的策略、计划和措施应在一定时期内保持持久性。只有保持政策的稳定性，才能有增强犯罪治理效能。在经费支持方面，可以引入非政府组织、营利性组织等参与到犯罪打击和社会治理的过程中。只有将这些要素予以优化和完善，才能以此来加强“情指行”一体化模式运行过程中各警种、各部门间的深度有效协作，不断健全完善“情指行”一体化模式。