精准扶贫内涵与实务：社会工作视角的初步解读

顾东辉

精准扶贫内涵与实务：社会工作视角的初步解读

顾东辉

精准扶贫源于领导说法和政府文件，是扶贫开发进入攻坚克难阶段的重要战略。精准扶贫之“贫”、“扶”和“精准”均有多重解读。鉴于精准扶贫和社会工作的同构品性，社会工作实务的对象、主体、目标、方法和伦理的要素特点，社会工作实务的需求评估、方案制订、计划推行和评估总结的阶段技术，均可以成为精准扶贫达到理想效果的重要参鉴。

精准扶贫 社会工作 实务

顾东辉，复旦大学社会工作学系教授、博士生导师；教育部2013-2017年高等学校教指委社会学类专业教指委副主任；中国社会工作学会副会长；中国社会工作教育协会副秘书长；国务院学位委员会、教育部、人力资源和社会保障部全国社会工作专业学位（MSW）研究生教指委委员（上海 200433）。

精准扶贫和社会工作都是当代中国社会建设的热点名词。前者来自本土，属于政策概念；后者源于西方，属于实务为主的职业和专业。由于两者均关注贫困，均以促进民众最大幸福为使命，从而就可并存共生。在把握精准扶贫内涵的基础上，汲取社会工作的实务智慧，应该是精准扶贫达成预设目标的有益途径。

一、精准扶贫的正式源起

精准扶贫是中国近年的政策术语，也是扶贫开发进入“啃硬骨头、攻坚拔寨”阶段的国家战略。要较好领悟精准扶贫的内涵并探究社会工作在其中的融入思路，就必须先行对其发源进行探究。

（一）精准扶贫的官方说明

精准扶贫的说法最早由习近平同志提出。2013年11月，他在湖南湘西考察时首次提出了“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”的思路。此后，他在2014年3月两会代表团审议、2015年6月贵州推进扶贫开发工作、2015年10月减贫与发展高层论坛又作了进一步阐述。

作为政策术语，精准扶贫在《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》（2015年11月29日）中得到更多说明。该决定言及“精准扶贫”时多从方略、机制等层面进行定位，其余“精准”说法分布在基本原则、工作机制、合力推进和政治保障等部分，并主要体现了如下四个视角。（1）关于工作对象：在基本原则部分言及“扶持谁”、“扶真贫”；在工作机制部分言及“抓好精准识别、建档立卡”、“扶持对象精准”。（2）关于工作主体：言及“谁来扶”，“因村派人精准”，“根据贫困村的实际需求，精准选配第一书记，精准选派驻村工作队，提高县以上机关派出干部比例”，“加大东西部扶贫协作力度，建立精准对接机制”，“鼓励支持民营企业、社会组织、个人参与扶贫开发，实现社会帮扶资源和精准扶贫有效对接。工商联系统组织民营企业开展‘万企帮万村’精准扶贫行动。通过政府购买服务等方式，鼓励各类社会组织开展到村到户精准扶贫。”（3）关于工作方法：言及“怎么扶”、“真扶贫”、“项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准”、“建立精准扶贫台账，实行有进有出的动态管理”、“评价精准扶贫成效”。（4）关于工作效果：言及“真脱贫”、“脱贫成效精准”、“精准脱贫”。这些描述充满政策特性和本土气息，成为各地积极跟进的重要指引。

精准扶贫是粗放扶贫的对称，是指针对不同贫困区域环境、不同贫困农户状况，运用科学有效程序对扶贫对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理的治贫方式。在“中央编译局对30个新术语的权威翻译”中，精准扶贫被翻译成：take targeted measures to help people lift themselves out of poverty，即采取针对性措施协助人们脱离贫困。

（二）社会工作的框架启示

社会工作的智慧可以对精准扶贫有所启发。社会工作是兼具理论内涵和实务特性的学术概念，是助人自助、促境美好的职业和专业（顾东辉，2016a），也是与扶贫工作高度关联的专门活动。它发源于针对物质贫困人士或家庭的帮助事务，发展至今一直以贫困议题和弱势人群为核心对象。有学者认为，精准扶贫是一种“有方向的系统实践”（王思斌，2016）。上文则显示，精准扶贫也可以从主体、对象、方法等要素进行解读。这表明社会工作与精准扶贫在实践层面至少具有要素同构性，从而，其实务至少可以作为精准扶贫的参考。

二、精准扶贫之“贫”：内涵与取向

“贫”即贫困或贫穷，是精准扶贫工作需要应对的问题。

（一）精准扶贫的对象维度

根据官方说法，精准扶贫的对象是贫困居民，主要是贫困农户，谁贫困就扶持谁。国务院扶贫办主任刘永富在2015年12月15日国新办新闻发布会上表示，中国当前贫困标准为农民年人均纯收入2300元（2010年不变价）①农民人均纯收入=（农村居民家庭总收入-家庭经营费用支出-生产性固定资产折旧-税金和上交承包费用-调查补贴）/农村居民家庭常住人口。其中，农村居民家庭总收入指以家庭为生产经营单位进行生产经营而获得的收入。，每年还将根据物价指数、生活指数等动态调整。2014年贫困标准上升至2800元，按购买力平价计算，约相当于每天2.2美元。按照该标准，我国有14个片区、592个贫困县和12.8万个贫困村。这样共涉及7000多万人。

从社会工作视角审视，上述说法体现了精准扶贫对象的不同维度。“贫困居民，主要是贫困农户，谁贫困就扶持谁”，指的是精准扶贫的人群；“当前贫困标准为农民年人均纯收入2300元”，指的是精准扶贫的议题；“我国有14个片区、592个贫困县和12.8万个贫困村”，指的是精准扶贫的场域。精准扶贫与社会工作的对象都是人群、议题和场域的整合，任何服务总是以某个场域中某类人群的某项议题为工作对象。

（二）扶贫新标的中国原创

中国自1980年代中期以来制订过三个扶贫国家标准。（1）1986年的绝对贫困标准（206元）。该标准以2100卡热量/人天的营养基准确定，再根据最低收入人群的消费结构来进行测定，并随物价调整。（2）2000年的低收入标准（865元）①低收入标准没有全国统一规定，大致有几种：（1）按上年度城镇居民月人均可支配收入的比率设定。如广西壮族自治区，城市低收入家庭收入标准，按照统计部门公布的当地上年度城镇居民人月均可支配收入的40%～50%确定。（2）参照当地居民最低生活保障标准设定。如长沙市低收入家庭具体标准为当地、当年城乡居民最低生活保障标准的2倍。（3）按家庭比例确定，如《江苏省城市低收入家庭认定办法》规定，各地确定低收入家庭收入标准，原则上要覆盖20%以上的城市家庭。（4）多项指标综合考虑。如《河南省城市低收入家庭认定办法》规定，城市低收入家庭收入标准的确定应当根据当地经济和社会发展水平，统筹考虑居民人均可支配收入、最低生活保障标准、最低工资标准以及住房保障和其他社会救助的关系，以满足城市居民基本生活需求为原则，按照不同救助项目需求和家庭支付能力确定。。2007年底调整为1067元；2008年将绝对贫困标准和低收入标准合一，以1067元作为扶贫标准，并随消费价格指数等变化而动态上调。其本质还是低收入标准。（3）2011年的农民年人均纯收入标准。当年，综合考虑农民购买力、农村物价上涨、国际贫困标准等因素后，中央决定将农民年人均纯收入2300元（以2010年不变价格计）作为新的扶贫标准。2014年该标准上升至2800元；按购买力平价计算，约相当于每天2.2美元，略高于世界银行的1.9美元标准。

在社会工作中，贫穷有多种分类（顾东辉，2008：7-11）。贫穷可以分为生存模型、营养标准模型、收入不公模型和相对剥夺模型，可以分为相对贫穷、标准性贫穷和绝对贫穷（Macorov,1995:226-227），还可以有市场菜篮法、食费对比法、生活形态式和国际贫困线四种标准（莫泰基，1999）。

扶贫开发（包括精准扶贫）将农民年人均纯收入作为最新扶贫标准，超出了上述的贫穷模型或标准。（1）它不是按照人群（如失业者、老人）划分的“标准性贫穷”②标准性贫穷，即某些群体无论其物质状况和收入如何都被界定为贫穷人士。联合国认为，失业者、老人、慈善机构居民、精神病人、残疾者、移民尤其非法移民等可以视为穷人。，不是基于维持生活和健康必需而设定的“生存模型”③生存模型，指维持生活和健康必需的食物不足和没有住处，较严重的生理需求不足、饮食营养不佳、疾病，缺衣少药等。，不是基于食物消费的“绝对贫穷”或食物支出占生活消费百分比的“食费对比法”④绝对贫穷，主要依赖于食物消费。食费对比法又称恩格尔系数法，以食物支出占整体生活消费金额的百分比为基础，计算现时受助人的基本食物开支状况，然后代入中下层的恩格尔系数的分子来计算整体生活的基本开支金额。，不是基于最低热量需求而设的“营养标准模型”和“市场菜篮法”⑤营养标准模型，即按照最低的热量需求计算食物的最低成本。市场菜篮法，即列出生活必需品和服务，再计算在市场上购买这些必需品和服务所要支付的金额，最低营养标准是其重要参考依据。，不是以社会大多数人生活形态为依据的“生活形态式”⑥生活形态式，以社会大多数人的观念确定哪些生活形态属于贫穷，再以调查方式找出哪些人符合这些形态，然后找出其收入界线，便成为当地的贫穷线。，不是反映个体收入相对位置的“收入不公平模型”或基于收入平均数或中位数一定比例的“国际贫困线”，也不是反映个人资源被剥夺的“相对剥夺模型”或个人被剥夺感的“相对贫穷”①相对剥夺模型，指某些人所享资源大大低于平均水平，被剥夺了获得福利和参与社会一般活动的机会，从而被社会一般的生活模式、习惯和活动所排斥。相对贫穷，主要依据是某人是否感到贫穷或被剥夺、或是否感到他人被剥夺；这些人就有被剥夺感，可以视为穷人。。（2）鉴于精准扶贫的扶贫标准是收入水平但不反映个体在群体中相对位置，不妨将其与国际贫困线稍作比较。“国际贫困线”由贝克曼（Beckman）根据1976年经济合作组织对会员国进行社会援助水平的调查而建立。根据该标准：于单身人士而言，贫困线相当于平均工资1/3；于两人家庭而言，贫困线相当于平均工资；于三人家庭而言，贫困线相当于三人家庭平均工资的一半；依此类推；而且，越来越多人士主张以收入中位数替代平均数作为国际贫困线的依据（顾东辉，2008：10）。可见，在国际贫困线中，任何对象的贫困标准均不高于收入平均数或中位数的一半。如此说来，精准扶贫以农民年人均纯收入为新的扶贫标准，显然高于国际贫困线。可见，精准扶贫作为一个政策术语，不可用国际经验进行简单解读，而体现出一定原创特性。

（三）标准制订的政治考量

贫困线是政府整合当时当地诸多因素后形成的理性结果。莫泰基（1999）认为，贫穷标准制订应该体现公平、有效率和公众参与三个原则。公平就是贫困线与一般民众生活水平相联系，能保证基本生活需要，利于分享经济发展成果，并较少规范受助人的生活形态；有效率就是贫困线制订不需要专门调查，容易制作和操作，逻辑和方法避免矛盾；公众参与就是其定义容易让公众理解和参与，得到不同利益团体的支持。他根据上述原则，对市场菜篮法、食费对比法、生活形态式和国际贫困线四者进行了比较，并认为国际贫困线很好体现了三个原则，从而是最好的贫困标准。笔者认为，贫困线制订应该体现整体理性，兼顾公平和效率，要整合政府部门、利益团体和福利对象的多方观点，要体现福利对象享受水平与就业人员最低收入的合理差距，要注意社会经济水平与资源可行程度的总体平衡。

将农民年人均纯收入作为扶贫标准，在整体平衡方面还需探索思考。该标准很好地体现了公平和公众参与两个原则，但因需对福利对象进行专门调查而影响操作效率。就当代中国的经济发展水平而言，国家确实有实力承担如此标准所需的成本。当然，采用人均纯收入而非人均纯收入一半（或三分之一）为标准，会推高农村乃至城市就业人员的最低收入，国家的整体劳动力成本也因此提高。在其他因素不变的情况下，这应该会对经济发展产生一定消极影响。

基此推论，将农民年人均纯收入作为新的扶贫标准应该是出于政治考虑。政府是中国的最大资源拥有者和分配者，其任何决策都是权衡政治、经济和社会等诸多因素的结果。对此，许多相关人士也有相近认识。如，国务院发展研究中心研究员、中国发展研究基金会副秘书长赵树凯认为，“2300元的标准与2009年相比，提高92%，幅度较大，体现了中央对农村地区的重视，改善贫困人口生活的决心。”该说法就隐含了对标准制订中政治功能的认识。扶贫开发的政治意味，在《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》中也一览无遗。该决定指出，“确保到2020年农村贫困人口实现脱贫，是全面建成小康社会最艰巨的任务。”“消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕，是社会主义的本质要求，是我们党的重要使命。”“扶贫开发事关全面建成小康社会，事关人民福祉，事关巩固党的执政基础，事关国家长治久安，事关我国国际形象。打赢脱贫攻坚战，是促进全体人民共享改革发展成果、实现共同富裕的重大举措，是体现中国特色社会主义制度优越性的重要标志，也是经济发展新常态下扩大国内需求、促进经济增长的重要途径。”可见，党和政府提出精准扶贫及新扶贫标准时，主要不是考虑经济因素，而是出于政治考虑。精准扶贫及其新扶贫标准对于全面建成小康社会和实现伟大中国梦的积极意义，是党和政府此项决策的理念基础。

（四）贫穷视角与济贫方向

精准扶贫乃至扶贫开发的收入视角济贫政策，可以从横向和纵向进行继续探究。

在横向上，要关注扶贫的议题及品性。（1）参鉴前述的贫穷类型，收入只是贫穷的议题之一，食物、维持生活、营养标准、健康、生活形态、人群类型、主观感觉等都是贫穷可关注的事项。顾东辉（2008：9）受马斯洛需求层次说的启发，认为贫穷是多角度和多层次的概念；其层次与需求层次呼应，生理、安全、归属和爱、尊重和自我实现的需求不足都可带来相应贫穷问题；贫穷可以进行客观评价，也可以依靠主观感觉。基于上述视角可以推知，中国的扶贫开发和精准扶贫还可以增加其他视角。（2）从社会工作视角审视，无论针对什么议题，济贫标准均应该体现“基本”和“必要”的特性。在社会工作中，人类需求指“人们在所处环境中，经由客观比较或者主观感受，察觉在某一方面有所匮乏而产生危机，但又缺乏通过市场经济解决的能力，因而要求或极度期盼某些团体或组织采取特定的行动干预，提供必要的物质或者服务以解决困境、恢复或增进其福祉”（万育维，1996：127）。贫穷本质上是需求不足，济贫标准应该弥补弱势人士基本需求和必要需求的不足。精准扶贫旨在啃硬骨头，应该对贫困人口的基本需求和必要需求进行专门研究，从而更好地指引现实工作。

在纵向上，要剖析贫穷原因机制、领悟政策实务和依托他方力量。（1）分析贫穷的原因机制是基础。刘永富在2015年12月15日的国新办新闻发布会上表示，按照新的扶贫标准，“我国有14个片区、592个贫困县和12.8万个贫困村。这些地区大多交通不便，基础设施和公共服务条件较差。”他在接受中国经济网采访时又表示，“以前出台一项政策，一批人都能够脱贫致富，现在剩下的都是‘硬骨头’，减贫难度越来越大。”因此，至少如下问题值得思考：贫穷片区、贫困县和贫困村之存在，是居民个人因素还是交通不便、基础设施和公共服务较差导致的？以前出台一项政策后一批人脱贫致富，这显示其贫困源于外在原因。那么，剩下的“硬骨头”是外在原因还是个人原因？如果是外在原因，该如何改变宏观场境？如果是个人原因，这些原因是否可以改变？政府应该如何应对？（2）扶贫开发作为公共政策应该通过社会行政、具体实务而传递到扶贫对象。其中，将政策操作化到社会行政，是各级政府比较熟悉的事务；针对贫困家庭和个人采用个别化应对，则是政府相对生疏的技术。但是，这项最后一公里技术恰恰是精准扶贫成功的关键。（3）购买服务应该是精准扶贫的重要方向。精准扶贫对象的情况复杂，许多个案应该进行个别化服务。政府长项是宏观谋划，并依托行政系统由上而下予以贯彻落实。精准扶贫的个案数量众多，个别化服务也非政府特长，因此，政府应该积极进行购买服务，选择合适的专门组织参与。与此同时，鉴于社会工作是发源于济贫的职业和专业，社会工作人才队伍建设是2006年以后国家重大战略，精准扶贫应该吸收社会工作专业人才参与，并依托其专业智慧，达成计划目标。

三、精准扶贫之“扶”：何谓与为何

本文第二部分关于精准扶贫之“贫”的描述，其实是说明了“扶什么”。基于逻辑，就应该关注精准扶贫之“扶”，即何谓“扶”、为何“扶”和怎样“扶”。本部分将对前两者进行说明，下一部分将对后者作出探索。

（一）何谓“扶”

“扶”是中文常用词语。其基本释义有四种：（1）搀，用手支持人或物，使不倒；（2）帮助，援助；（3）用手按着或把持着；（4）姓。精准扶贫之“扶”体现了其中第一、二种含义，相应的动词有帮扶、扶持、扶助、扶植、扶辅等。其实，“扶”与“被扶”是相对概念，“扶者”与“被扶者”是相伴主体。“扶”是协助，是“扶者”对“被扶者”的扶助；“扶者”是客体，希望通过激发“被扶者”自我潜能以纾解问题。国务院扶贫办主任刘永富认为，“扶贫工作要从解决突出问题入手，建立有内生动力、有活力，能够让贫困人口自己劳动致富的长效机制。”该说法就体现了“被扶者”是主体而“扶者”只是协助的意境。

（二）为何“扶”

为何“扶”，涉及个人与他人、社会的关系，是精准扶贫必须回答的议题。从人道主义和利他精神出发，生存能力强的人应该有义务帮助生存能力弱的人。这源于“国人的生命关联、民族的伦理共同体特性与同胞意识、人的善性及其道德能量”（顾东辉，2009b）。诚如《礼记·礼运》所言，“人不独亲其亲、不独子其子，使老有所终、壮有所用、幼有所长、矜寡孤独废疾者皆有所养”。

社会工作价值也包含利他扶助的理念。如，Baretlett（1958）认为，个人应该受到社会关怀；个人与社会相互依赖；个人对他人负有责任；民主社会的本质在于使每个人的潜质得以充分发挥，并通过社会参与来尽社会责任；社会有责任提供机会，让每个人克服困难，达成自我实现。Morales和Sheafor（1989）指出，社会必须提供机会，让每个人发挥潜能，充实精神和物质生活；社会应提供资源和服务，以满足个人需求，使其免于饥寒、病苦、失学或受歧视；社会应该让每个人有公平机会，参与改造社会和创造新世界的工作。Skidmore和Thackery（1997）也认同，无论何人，都十分重要，值得我们去关心和帮助。可见，增进福祉并帮助满足所有人尤其弱势人群、受压迫人群和生活贫困人士的基本需求，是社会工作的专业责任。而且，由专业人士在问题早期提供协助，显然有利于降低社会发展的整体成本。

精准扶贫之所以只需“扶”，是因为工作对象应该首先自助（顾东辉，2007）。原因之一，自助有其价值基础。社会工作认为：人无论贫富，都有天赋的价值和尊严；人都有能力和动机去追求更美好的生活；人希望改变也能够改变。本质上，工作对象依托自助纾解问题或满足需求，可以更好地维护其尊严和彰显其权能。原因之二，自助极其必要。就权利而言，工作对象比其他主体更有权利参与自身生活。就责任而言，问题解决的首要责任人应该是工作对象自身。在中国文化中，这是“善”的底线。就策略而言，工作对象最了解自身问题及其核心原因，从而利于发现对症下药的工作手段。就目标而言，自助利于工作对象在实现目标中感受自身的价值和能力，获得多元成长。就效果而言，只有自发改变才更有意义和持久性。因此，自助是个人生命力量的核心体现，也是各项工作应该倡导的方向。可以认为，“自助为首”为精准扶贫之“扶”提供了基础。

四、精准扶贫之策略“精准”：社会工作实务的要素启示

社会工作发源于济贫工作，与精准扶贫具有同构品性，又是2006年以来中国社会建设的重要战略。因此，其实务要素应该对精准扶贫有所启示。

（一）科学识别精准扶贫的对象

对象是精准扶贫首先需要明确的要素。对于精准扶贫对象，可以在描述和探究“何谓贫”的基础上参照社会工作视角，进行更广更深的解读。

关于“扶持谁”。精准扶贫应该区分不同对象。在中国，个人与家庭是一体的，家庭贫困就是个人贫困。有关文件和地方探索中，都希望通过有效合规的程序，把谁是贫困居民识别出来，开展到村到户的贫困状况调查和建档立卡工作。与此同时，还存在地区贫困问题。在《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》中，总体目标包括“确保我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。”其中的扶贫方略提出，“对居住在生存条件恶劣、生态环境脆弱、自然灾害频发等地区的农村贫困人口，加快实施易地扶贫搬迁工程。”可见，精准扶贫对象可以有家庭和地区两种。

关于“扶什么”。精准扶贫应该关注软件因素。在关信平（2016）看来，以往扶贫开发的基础设施建设和小额贷款扶贫到户都没有解决贫困地区的自我发展能力。其关键是没有把公共管理及公共服务体系建设、劳动力素质和人才队伍建设、社会服务体系等作为重点，因此应该在人力资本、社会服务和公共管理方面超常规地投入。谭祖雪（2016）认为，社会工作介入脱贫攻坚比较核心的任务是能力建设。笔者认同上述两位学者的说法，认为精准扶贫确实应该从扶持硬件、输血的模式向兼顾硬件软件、注重造血的模式转移。

从社会工作“人在场境”视角审视，精准识别扶贫对象，需要科学分析贫穷原因和合理分析可控资源。责任、资源和服务是社会福利和社会工作的三大要素（Macarov,1995）。精准扶贫属于其中的服务要素，责任和资源是其前提。就精准扶贫而言，如果是地区贫穷，其原因应该与个人关系不大，而主要在于环境、文化等外在因素；究竟是自然环境不佳，公共管理及公共服务不足，还是兼而有之，必须仔细分析研究。如果是个别“硬骨头”贫困农户，其原因应该在个人或家庭；到底是生病、残疾等客观因素，还是主观能动性不足或能力不强，或者兼而有之，应该进行个案剖析。在厘清贫穷责任并发现可变因素的基础上，工作团队还应该分析可整合运用的各类资源。然后，才可以针对“人在场境”中可控原因，建立基本资格制度，确定合适的人群和议题，提出相应的工作策略。

（二）建设多类主体的伙伴关系

精准扶贫属于扶贫开发的深化，其所及主体在《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》中有充分体现。第一类是党和政府。《决定》“使命感紧迫感”部分提出：“各级党委和政府必须把扶贫开发工作作为重大政治任务来抓，切实增强责任感、使命感和紧迫感”。第二类是贫困人口自身。《决定》基本原则部分指出：“坚持群众主体，激发内生动力。”第三类是支持性主体。《决定》言及：鼓励和引导商业性、政策性、开发性、合作性等各类金融机构加大对扶贫开发的金融支持；深入推进中央企业定点帮扶贫困革命老区县“百县万村”活动；鼓励支持民营企业、社会组织、个人参与扶贫开发，实现社会帮扶资源和精准扶贫有效对接；东部地区要根据财力增长情况，逐步增加对口帮扶财政投入。第四类是场境促变主体即舆论载体。《决定》指出：“坚持正确舆论导向，全面宣传我国扶贫事业取得的重大成就，准确解读党和政府扶贫开发的决策部署、政策举措，生动报道各地区各部门精准扶贫、精准脱贫丰富实践和先进典型。”

精准扶贫需要体现党政主导和一把手负责的本土特性。关于党政主导，《决定》有多处说明。如，“党中央、国务院主要负责统筹制定扶贫开发大政方针，……省（自治区、直辖市）党委和政府对扶贫开发工作负总责，……市（地）党委和政府要做好上下衔接、域内协调、督促检查工作。县级党委和政府承担主体责任。”其他部分言及的发挥基层党组织战斗堡垒作用、加强扶贫开发队伍建设等也说明了党政系统的主力作用。关于一把手负责制，《决定》同样有所说明。如，在“基本原则”部分，《决定》提出：“充分发挥各级党委总揽全局、协调各方的领导核心作用，严格执行脱贫攻坚一把手负责制，省市县乡村五级书记一起抓。”在“领导责任制”部分，《决定》强调：“县级党委和政府承担主体责任，书记和县长是第一责任人。”在“队伍建设”部分，提出“扶贫开发任务重的省（自治区、直辖市）、市（地）、县（市）扶贫开发领导小组组长由党政主要负责同志担任。”上述特性是精准扶贫的社会基础和体制优势，值得关注。

从社会工作的系统理论（Pincus&Minahan,1973）审视，精准扶贫可以涉及四个基本系统。这些系统分别是：促变主体系统，即社会工作者及其工作机构；工作对象系统，即寻求帮助并与促变主体系统的个体、群体、家庭和团体协同工作；目标系统，即促变主体系统试图改变以达成目标的对象；行动系统，即促变主体系统与其工作以实现目标。案主系统、目标系统与行动系统可能一样，也可能不一样。

对《决定》进行解读，可以发现：（1）促变主体系统即社会工作者及其工作机构，在《决定》中并未涉及，但已提及了社会组织。（2）工作对象系统即贫困所及主体已有提及。在传统扶贫中，该系统似乎没有“寻求帮助”，也较少“与促变主体系统的个体、群体、家庭和团体协同工作”。（3）目标系统应该基于原因分析。这在传统扶贫中不甚明确。关信平（2016）关于“以往扶贫开发没有把公共管理及公共服务体系建设、劳动力素质和人才队伍建设、社会服务体系等作为重点”的说法，就隐含了对原因分析的期望。（4）行动系统即前述所及的党政部门及相关主体在《决定》中频频出现，但还没有与促变主体系统（社会工作者及其工作机构）一起工作。由此看来，《决定》主要体现了党政理念，并未体现社会工作的意境。

尽管如此，系统理论中主体系统及其关系应该对精准扶贫有所启发。（1）精准扶贫要吸纳社会组织尤其社会工作机构介入。从动因而言，党和政府不是万能的，老问题解决也需新思路，社会组织参与济贫是社会发展的一般规律。从功能而言，社会组织可以吸收劳动力，实现人力资本投资，扩大消费，降低社会成本，从而具有经济功能；可以通过服务纠正市场失灵和政府失灵，利于促进和谐，体现参与精神，从而具有政治功能；可以协助民众与场境恢复平衡，推进公平正义，体现人文情怀，从而具有社会功能；可以践行“以人为本、公平公正”的价值伦理，彰显人文情怀，从而具有文化功能。因此，精准扶贫应该吸收社会组织尤其社会工作机构的参与，并积极发挥社会工作者的智慧。（2）精准扶贫要激发贫困人口的求助愿望、责任意识和自助能力。其原因已在第三部分“为何扶”中有所说明。（3）精准扶贫要通过科学的原因分析，发现导致贫困的原因中真正需改变的因素。其缘由已在“科学识别精准扶贫对象”中有所说明。（4）前述相关主体要在党和政府的领导下，领悟“主体多元、总体平等”的治理品性（顾东辉，2015），建立互动组织，相互协同，结成伙伴，共同完成精准扶贫的任务。

（三）兼顾问题纾解与对象增能

精准扶贫的目标，就是削减导致贫困人口产生的原因。关于贫困及其原因，不同人士或明或暗地有所说明。如，习近平就有“扶贫先扶志”和“扶贫必扶智”的说法，并被视为新时期党的扶贫理论新发展。刘永富表示，扶贫工作要从解决突出问题入手，建立有内生动力、有活力，能够让贫困人口自己劳动致富的长效机制。关信平认为，以往的扶贫开发过分强调基础设施建设，没有把公共管理及公共服务体系建设、劳动力素质和人才队伍建设、社会服务体系等作为重点，结果贫困地区和贫困人口没有办法离开低层次的扶贫发展，一直是低水平和依赖性的发展。谭祖雪认为，社会工作介入脱贫攻坚比较核心的任务是能力建设。这些说法显示，贫穷可能与智、志、内在动力、劳动力能力素质等个人因素有关，也可能与公共管理及公共服务体系建设、社会服务体系、人才队伍建设等场境因素有关。如果再考虑成片贫困现象，贫困也可能与自然环境、文化传统有关。

从社会工作视角而言，有如下几点值得关注。其一，精准扶贫的目标有改变个人和改变场境两种类型。前者可以提升贫困人口的能力、动力和意识（如加强教育）；后者可以改变场境中经济因素（如发展特色产业）、管理（如一把手负责制）或服务（如扶贫社会工作），也可以改变所处的自然场境（如异地搬迁）。在对“硬骨头”贫困进行专业剖析的基础上，聚焦于某些可控因素，是实现精准扶贫目标时应有的实践智慧。

其二，协助贫困人口增能是精准扶贫的重要任务。参照Gutiérrez（1994）的增能“整体旋动”（holistic transaction）模式：在个人层次上，可以帮助培植贫困人口的素质，如自尊、自信、参与精神、自我效能等；在人际层次上，通过相互联络、居民会议等手法协助贫困人口适度互动；在政治层次上，吸收贫困人口参与社会策划，进行建设性行动，获取某些“权力”。

其三，注重任务目标和过程目标的融合。所谓任务目标就是解决导致贫困的具体原因，如贫困人口的知识学习、能力提高，党政部门的机构提升和效能提高；所谓过程目标就是在纾解问题的同时协助工作对象的内在提升，如贫困人口的自助精神、参与动机，党政部门和社会组织的责任意识。两者融合应该成为精准扶贫真正有效的基础。

（四）融合助人自助和促境美好

精准扶贫是扶贫开发的策略优化，宏观视角即推动场境改变是其主旋律。这在《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》中有充分体现。《决定》的“实施精准扶贫方略”部分提出，通过健全精准扶贫工作机制，使建档立卡贫困人口中5000万人左右通过产业扶持、转移就业、易地搬迁、教育支持、医疗救助等措施实现脱贫，其余完全或部分丧失劳动能力的贫困人口实行社保政策兜底脱贫。该部分随后又对如何发展特色产业脱贫、引导劳务输出脱贫、实施易地搬迁脱贫、结合生态保护脱贫、着力加强教育脱贫、开展医疗保险和医疗救助脱贫、实行农村最低生活保障制度兜底脱贫、探索资产收益扶贫、健全留守儿童、留守妇女、留守老人和残疾人关爱服务体系等段落进行了细化。《决定》的第四到八部分又说明了加强贫困地区基础设施建设、强化政策保障、广泛动员全社会力量、大力营造良好氛围、切实加强党的领导等内容。协助贫困人口个人改变的策略，只在《决定》的加大劳务输出培训投入和加快实施教育扶贫工程等少数文句中有所涉及。

从社会工作视角审视，面对庞大贫困人口，确实可以采用旨在场境改变的宏观策略，但是也应该注重促境美好与助人自助的融合。精准扶贫旨在对付传统扶贫开发无法解决的“硬骨头”农户和“硬骨头”片区。（1）对于贫困片区，贫困原因应该与民众个人无关，从而，确实应该改造外在场境。当然，如果能在此过程中协助贫困人口正面改变，在促境美好中隐含助人自助的意境，就体现出更加创新、更加积极的公共政策理念和策略。这应该成为精准扶贫超越传统扶贫的特色所在。（2）对于个别贫困户，显然应该主要协助其个人及家庭的积极变化，如提高能力、改变认知、获取资源等，并在此过程中推动其临近场境的变化，从而，在助人自助中兼顾促境美好，体现出精准扶贫社会工作与心理服务的不同之处。总之，助人自助和促境美好的融合，可以成为精准扶贫的重要方法特色。

个别化是精准扶贫应该注重的原则。无论是个别贫困农户，还是成片贫困地区，问题不同，原因各别。精准帮扶应该进行个别化处理，采用因人因户因地而异的策略。所谓“因户施策”、“大水漫灌”向“精准滴灌”转变，其实就是一种个别化技术，要通过进村入户，分析掌握致贫原因，按照缺啥补啥的原则，宜农则农，宜工则工，宜商则商，宜游则游。

贫困人口的自我造血是精准扶贫的应有导向。虽然政策扶持、干部帮扶是精准扶贫的重要内容，但是，只有工作对象的参与和自助，积极其理念，承担其责任，开展其行动，外在场境的积极因素才可能更好地达成精准扶贫效果，扶贫开发由输血向造血转变才有基础。场境因素积极变化，确实也可以带来造血功能，但只有贫困人口积极自助、动态提升，才会自我生血，才会效果好，持续性强。在本文第三部分“为何扶”中，笔者已对其自助原理有所说明，在此不再赘述。贫困人口的自我造血导向，与习近平关于“扶贫先扶志”和“扶贫必扶智”的说法，与刘永富“建立有内生动力、有活力，能让贫困人口自己劳动致富的长效机制”的说法，也是意境相通的。

（五）整合社会工作伦理和本土文化

党政主导是当时当地的本土特性，也是精准扶贫的首要逻辑。《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》认为：“消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕，是社会主义的本质要求，是我们党的重要使命。”“扶贫开发事关全面建成小康社会，事关人民福祉，事关巩固党的执政基础，事关国家长治久安，事关我国国际形象。打赢脱贫攻坚战，是促进全体人民共享改革发展成果、实现共同富裕的重大举措，是体现中国特色社会主义制度优越性的重要标志，也是经济发展新常态下扩大国内需求、促进经济增长的重要途径。”因此，“坚持党的领导，夯实组织基础”、“坚持政府主导，增强社会合力”就成为打赢脱贫攻坚战的第一和第二原则。可见，扶贫开发进而精准扶贫本质上是自上而下国家意志的体现。

党政主导有其积极功能和不足之处。顾东辉（2016b）认为，党政主导有利于集中资源办大事，这在重大急难事件应对时尤其明显；但是，这种模式长于物质问题应对，较难解决非物质层面的问题（如个人心态），较难激发工作对象的过程提升，注重表象甚于原因会导致问题内隐化。因此，兼用更多其他视角，应该可以弥补前述不足，更好地疏解问题和满足需要。

精准扶贫可以参鉴社会工作伦理的养份。关于“人”，社会工作认为，人无论贫富都有天赋的价值尊严，人有能力和动机追求更美好的生活，人要对自己负责也要想到他人，人有共同需求也有独特偏好。这些说法与中国文化中“众生平等”、“穷则思变”、“天生我才必有用”、“抱团取暖”、“一把钥匙开一把锁”的意境相通。社会工作关于“社会”应该公平提供机会、实物和服务的说法，关于“工作”中要相信每人都应受到关怀尊重、要使人有最大机会决定生活方向和方式、要推动个人与他人互助的说法，在当代中国也有广泛认同。

精准扶贫应该吸收“治理”的智慧。“主体多元，总体平等”是治理的基础品性。在精准扶贫工作中，党政部门、民众自身及其他相关主体应该相互依赖、建立网络、各依优势、加强对话、伙伴合作，积极实现贫困人口的公共利益最大化，并在工作中体现出合法、透明、责信、法治、回应、有效、参与、稳定、廉洁、公正等治理特性。

综上所述，精准扶贫与社会工作具有同构品性，又均以促进民众最大幸福为己任，从而，当代中国主流价值和外来文明优秀成果在精准扶贫工作中就可以并存共生。

五、精准扶贫之过程“精准”：社会工作实务的阶段启示

《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》已涉及精准扶贫进而扶贫开发的不同阶段工作内容。“抓好精准识别、建档立卡这个关键环节，为打赢脱贫攻坚战打好基础，为推进城乡发展一体化、逐步实现基本公共服务均等化创造条件。”其本质就是做好贫困人口的问题分析。“根据致贫原因和脱贫需求，对贫困人口实行分类扶持。”“使建档立卡贫困人口中有5000万人左右通过产业扶持、转移就业、易地搬迁、教育支持、医疗救助等措施实现脱贫，其余完全或部分丧失劳动能力的贫困人口实行社保政策兜底脱贫。”应该体现了精准扶贫方案的部分内容。“对建档立卡贫困村、贫困户和贫困人口定期进行全面核查，建立精准扶贫台账，实行有进有出的动态管理。”应该视为方案推行的具体举措。“加强对扶贫工作绩效的社会监督，开展贫困地区群众扶贫满意度调查，建立对扶贫政策落实情况和扶贫成效的第三方评估机制。”其实就是一种结果评估。

精准扶贫乃至扶贫开发的上述内容，与社会工作的一般过程相类。从而精准扶贫工作也应该借鉴和汲取社会工作的过程智慧。

（一）进行科学的需求评估

在社会工作中，需求评估应该描述问题现状，剖析原因机制，提出可行思路。需求评估的精准显然是精准扶贫成功的基础。

在精准扶贫中，需求评估应该先有行政准备。具体而言，最好成立由党政部门、贫困人口代表、相关主体代表、独立方代表、专家代表组成的工作团队。在开始需求评估前，该团队应该对有关贫困和贫困人口的相关信息、历史传统、最新文件、多方经验等有良好了解。在此基础上，对了解贫困户和贫困片区的研究方法进行必要设计。

精准扶贫可以借鉴社会工作的需求评估经验。（1）研究贫困人口及其困境的现状。要识别目标对象，了解对象特征，把握贫困表现，发现贫困后果；要弄清贫困人口关于脱贫的观点；要弄清贫困人口的已得支持，了解村社权力分布；要梳理贫困人口在日常事务中的角色，发现其长项优势。（2）剖析贫困的原因机制。这一点在本文第四部分的“科学识别精准扶贫的对象”板块已有说明。总体策略是，要发现导致贫困户或贫困片区的各类原因，发现原因之间的可能联系，寻找该机制的核心原因并判断其可变性；如果该因素可以改变就促使其积极改变，如果该因素不可改变则寻找其他可控原因。（3）提出可行的扶贫思路。在科学把握贫困原因机制的基础上，工作团队应该厘清贫困的责任结构，基于可控可行原则，提出相应的改变外在场境因素、协助贫困人口个人改变的初步方向。

（二）制订合适的操作方案

工作团队要根据针对贫困人口需求评估的发现，参鉴社会工作的方案制订策略，完成如下几项工作：其一，选定精准扶贫议题。工作团队要基于“根本、紧迫、多方认同、大局可控”等原则，在导致贫困的诸多原因中，确定某个或几个作为工作议题。如果贫困源于知识技能不足，就加强此类教育；如果贫困在于自然环境恶劣，就尝试异地搬迁。其二，设立精准扶贫目标。工作团队针对所选议题，设立总体目标，并根据导致该议题出现的不同可控原因，分别提出具体目标，从而将总体目标操作化。如针对贫困人口的知识技能不足，就应该以增加文化知识、提高劳动技能、改善求职技术等为具体目标。其三，制订精准扶贫方案。工作团队根据当时当地的情况，参鉴既有成功经验或者借鉴社会工作策略，通过集体商讨，形成针对每个策略的行动细项，明确任务、分工、资源、进度和其他方面的细节，必要时形成书面计划。实际性、整体性、具体性、可行性、机动性是本阶段必须坚守的工作原则。其四，寻找精准扶贫资源。工作团队要在充分熟悉扶贫相关文件的基础上，发现相关党政部门、社会组织、企业单位社会责任部门的可用资源，并按照这些部门和单位的资助要求，进行相应的各项后续工作。

（三）进行恰当的计划推行

参照工作方案落实各项事务，是精准扶贫得以贯彻的必要阶段。落实实际操作人员是本阶段精准扶贫工作的重要内容，根据既有人员状况而吸纳合适他人参与，是本阶段的基础工作。与此同时，应该根据当时当地的最新信息，对原有方案进行恰当微调。然后，活用临床社会工作和宏观社会工作的战略战术，参照时间节点，完成精准扶贫的阶段性目标。在此过程中，动态评估服务对象的参与情况、精准扶贫的指标变化、工作团队的实务质量等细节，并在集体交流后对后续工作进行适当微调。

（四）完成专业的工作评估

在精准扶贫的最后阶段，工作团队自身或邀请独立第三方，以贫困人口及相关人员为调研对象，依托多角度测量法搜集有关项目的投入、活动、产出、结果、效果，以及实务深化、影响扩大、认同提高、政策出台等方面的资料，对工作过程的阶段技术和行政事务进行整体评价，并通过集体研讨把握导致结果的原因，提出相应的实务层面（技术、模式、过程、其他）、场境层面、专业建设等层面的建议。

综上所述，精准扶贫是扶贫开发进行攻坚克难阶段的重要战略。鉴于精准扶贫与社会工作的同构品性，社会工作的智慧可以对精准扶贫既有思路有所启示。专业社会工作因此可以使精准扶贫工作得以广化、深化乃至专业化。

与此同时，由于精准扶贫是从政策到实务的庞大系统，又是充满中国特性的实践体系，作为舶来品的社会工作，其要素和阶段对精准扶贫的理论启示如何转化为现实，是一个值得社会工作界探究的议题。尽管如此，体现液体角色，彰显实践智慧，肯定是社会工作融入精准扶贫的不二法门。两者融汇，既是精准扶贫的专业化，也是社会工作的本土化，从而值得业界同仁积极参与。

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编辑/杨恪鉴

教育部新世纪优秀人才计划项目“社会服务及其管理：本土实践的‘专业’架构研究”（课题编号EZH3548505）；2013年教育部哲学社会科学重大课题“推进以保障和改善民生为重点的社会体制改革研究”（课题编号13JZD025）。

C916

A

1672-4828(2016)05-0003-12

10.3969/j.issn.1672-4828.2016.05.001