中德法院院长参与办案与法院管理比较研究——兼论我国法院院长办案与管理模式的完善*

马家曦

(重庆市北碚区人民法院,重庆 400700)

中德法院院长参与办案与法院管理比较研究
——兼论我国法院院长办案与管理模式的完善*

马家曦

(重庆市北碚区人民法院,重庆 400700)

法院作为国家的机关，其职能离不开组织管理的存在。但在逐步摈弃僵化的传统行政管理方式，广为提倡“法官自我负责”的今日，院长的作用就需要重新界定：无论是仅强调其法官身份，还是仅突出其行政管理者的地位，都失之片面，需要结合两者于其一身。而德国法院组织法对院长的“二元身份”的界定，和法官自治取得了较好的结合，对我国的司法体制改革具有借鉴意义。

法院院长；法院管理；法官会议；自我管理；司法管理体制

一、问题的缘起

法院院长通常为一法院最具见解、最富资历的法官，因此足以称为“首席”。但我国之法院，除审判职能外，其首长尚需负担大量行政事务及社会事务，并承担为单位争取外界利益的压力，因而通过参与案件审判或独立承担案件从而贡献智慧的机会反而不多。只是，古云： “以不教民战，是谓弃之”，任何一国的法院乃至任何人类组织，均有领导、协调、教育、监督其成员的必要，否则难免沦为乌合之众。故不独我国，各国法院的首长均有裁判外的事务性工作，何况我国法院的院长仍有若干副职、审委会委员、庭长、行政以及监察人员的襄助，参与审判实无必然的障碍。

因此，除事务工作负担繁重外，法院院长参加审理案件的障碍为何？有观点认为，院长很少办案是因为“不办案是领导的特权”，但更多研究则指出，我国司法机关未能完全从“行政化”回归“审判中心”的本位，院长是在通过行政管理的方式以“单位”作为审判主体，现有体制下未能充分实现“让审者裁判，让裁判者负责”。因此，将院长定位为“法官兼院长”，现已成为司法界与社会的共识*少数的反对意见，参见顾培东.再论人民法院审判权运行机制的构建[J].中国法学, 2014,(5).。只是，观念上的障碍乃至观念的转变本非抽象的过程，均需辅以相应的制度而获得实在化。而且法院的首长不可能完全免于司法管理，因此正确的讨论方向毋宁是：如何确保院长在履行管理职务的同时，又得作为法官审判案件，甚至进一步寻求其制度上的结合点。而在以上方面，现行的法院组织法仍有相当程度的缺陷。虽然很多法院已经开始给院长和庭长分配一定的办案量，但在缺乏相应制度的前提下，该种尝试往往未能发挥应有的实效，或许得为以上论述的佐证。

作为我国法制重要继受对象的德国，其得司审判之职的法官，一般由院长、担任审判长之法官、其他专职乃至荣誉法官等组成。如非独任制审理，则院长一般作为固定审判组织的审判长参与庭审。与我国当下法院“院长办案”的探索有近似之处，但在审判组织、法官定员、业务分配等方面则存在重大的差异。

同时，个别地方法院如珠海市横琴新区法院领风气之先，率先废弃了审判庭的架构，转而建设若干司法审判团队，采取“取消审判庭，设专职法官”的方式改革审判组织。同时，以“实质上是法官自治组织，帮助法官决策审判中的事务工作，为法官的裁判提供参考意见”为初衷，建立起法官会议制度，使其具有除行政管理决策和建议、对法官进行评价的功能外，还是确定业务分配并予以调整的主体，院长和副院长均按照法官会议的安排从事审判*但是，包括横琴法院在内的各地法院在厘清法院的审判与行政职能、实行法官员额制等方面的举措，在本轮司法改革的讨论中，因涉及法官的切身利益，引起了更大的关注。本文认为，法官业务的分配尤其是院长参与办案具有不容忽视的重要意义。尤其是法官会议与院长办案间形成了互为前提的逻辑关系。如不即时予以深入讨论，以提起实务界与理论界的注意，恐将错失予以完善并使之实际助益于司法的良机。。如何评价此类改革，值得在法比较的基础上做进一步讨论。

二、德国法院院长的法律地位

(一)法院院长的“二元”身份

德国法院院长具有二元身份(Doppelstellung)，即一方面是作为法官履行法官职务，另一方面是司法管理机关(Organ der Justizverwaltung)。但是出于保障法官独立行使职权的必要，法院管理秉持自治(Selbstverwaltung)原则，是德国法官法所允许的除裁判外的法官职务之一*根据《德国法官法》第4条(2)款第1项的规定，法官在行使裁判权的职务外，仍得行使法院管理职务。。在此背景下，院长在履行法院内部管理部分的职务时即属于法官自治的范畴，不接受其他机关或个人的干涉。与之相反，作为司法管理机关，法院院长需受上级机关如上级法院院长或者州司法部的指令的约束。法院管理与司法管理(Justizverwaltung)不同，前者是内部的，属于法官职务，而后者则对外，具有行政的色彩。

(二)法院管理具体内容

德国的法院管理与我国实务中对于“人财物”的“法院管理”内容类似，但其介于法官独立行使职权与行政式的司法管理之间，仍为两国法制观念上的重大不同。

法院管理主要系为审判提供应有的物质及人力条件。首先即为依据预算所定人员建立审判组织；其次为法官职务所需的物质乃至部分后勤人员，如办公室、桌椅、打字机、电脑、书籍、期刊、公务车辆、清洁工等的保障及分配均属是；再次为管理法院的辅助事务(Dienstleistungen)，如文书制作(Schreibarbeiten)、信件寄送、档案保管、财务及预算等；再次为司法事务官(Rechtspfleger，亦翻译为司法辅助官)、书记官及其他非法官的司法人员业务流程及业务分配的管理*参见GVG § 21a ,Zimmermann,Münchener Kommentar zur ZPO 4. Auflage 2013,Rn. 8.。

除此之外，法院管理还包括对工作人员的业务监督(Dienstaufsicht)，但该项监督针对法官时以不损害法官业务独立为限*参见《德国法官法》第26条的规定。，且法官可对监督方法申请司法审查。

三、德国法院院长主持法官会议

法院管理的最重要内容即是建立审判组织并分配业务。德国法院组织法第21a条规定，任何法院均设法官会议，由院长(Praesident)或者代理院长*于较大的初级法院但未设置院长时，法官会议主席由代理院长之法官为之；在较小的初级法院，由其州法院院长或者其他初级法院院长充任法官会议主席。以及若干其他经选举之法官组成。法官会议性质上为法官自治机关，实施过半数决定，其职能包括：(1)决定审判组织(Spruchkoerper)的定员(Besetzung)，即由哪几名法官组成审判组织承办案件；(2)确定分配业务及替换(Vertretung)规则，即某审判组织承办何类案件，以及某法官不能履职时，由何人替换，某审判组织不能履职时，由何审判组织替换；(3)根据需要变更审判组织的法官定员及业务分配；(4)在例如变更法官所属审判组织、因司法管理工作免去法官全部或者部分业务时，听取相关法官的意见等。

(一)预备、召集、主持法官会议

德国法院管理以法官会议为中心，法院院长依法为法官会议(Praesidium)当然之成员及主席(Vorsitzender)，院长未出席的法官会议决定不具有效力。由此观之，法官会议实际为德国法院组织之核心，与我国法院院长、副院长、庭长、副庭长的行政层级管理有所不同。另外，虽然院长为法官会议当然的主席，但只有与其他法官平等的表决权。在此，法院院长组织法官会议，如召集会议(Einberufen der Sitzungen)、准备并引入议案。

(二)临时代法官会议决定

德国法院组织法规定，不能及时作出法官会议决定之时，院长或者代行院长职务之法官，得作出前文(一)中法官会议得作出的决定内容，嗣后由院长报法官会议同意即可维持其效力。其次，法院初创而未设置法官会议之前，院长或者代行院长职务之法官亦有同等权利。

(三)对外代表并执行法官会议决定

法官会议自身仅为决定机关，并不负责执行决定内容，由院长对外代表法官会议并执行其决议*参见GVG § 21a ,Zimmermann,Münchener Kommentar zur ZPO 4. Auflage 2013,Rn. 5.。

四、德国法院院长承担审判任务

一般在某一级德国法院内，均会根据刑事、民事的类别，设置一定数量的审判组织(Spruchkoerper)。德国法院的审判组织称谓，自初级法院、州法院至最高法院，分别为审判部门(Abteilung)、审判庭(Kammer)、审判会议(Senat)。其中，初级法院根据德国民事诉讼法的规定，一律适用独任制。而州法院及以上法院的审判组织则由3至5名法官组成，即采取合议庭的制度。但法官仍有可能属于多个审判组织。

德国法官的员额确定及任务分配是在每个审判年度开始前即已经依法确定，即所谓“法官业务分配计划”(简称GV-Plan)。该计划的制定主体是前述的法官会议。

(一)院长作为审判团队内的定员

而法院的院长、副院长也会在业务分配上属于(但不限于)某一或多个审判组织，并在该审判组织内担任审判长的职务。院长在审判组织中担任审判长，部分系依照法定( kraft Gesetzes)，部分则为根据业务分配计划定之。在院长、副院长不能履行审判长的职务时，审判组织内部则由固定的代理审判长代之。在审判组织内，院长、副院长并不比其他的合议庭成员要特殊，但其仍然有审判长的独有权限，如引导庭审、允许其他成员在庭审中发言等。

(二)院长审判与管理等任务各有一定比例

由于院长与副院长仍有一定的法院管理及司法管理的任务，因此无法同其他的法官同事一样承担同等量的任务，有的州法院，如Leve州法院设定有固定的比例，如：4比6、3比7，即审判任务只占3到4成。在初级法院，以Montabaur初级法院2015年业务分配计划为例，其院长(Direktor)需要监督初级法院的审判和行政业务。Bautzen初级法院的院长则需要进行行政管理并担当媒体发言人。Bersenbrück初级法院的院长则在业务分配计划中明确有培养见习法官的职责。因此其承办的诉讼及非讼案件都会有比例上或者类型上的考量。

(三)院长和副院长负责特殊的审判任务

如在德国最高法院，于2015年，其院长Limperg即需担任民事、刑事大审判会议(Große Senate)、卡特尔审判会议(Kartellsenat)、律师诉讼审判会议(Senat für Anwaltssachen)以及根据《联邦各最高法院裁判统一保障法》*Gesetz zur Wahrung der Einheitlichkeit der Rechtsprechung der obersten Gerichtshöfe des Bundes - RsprEinhG - vom 19. Juni 1968, BGBl. I S. 661.的规定，担任联邦各最高法院全体审判会议(Gemeinsamer Senat der obersten Gerichtshöfe des Bundes)的审判长。其中，民事大审判会议、刑事大审判会议、律师诉讼审判会议、联邦各最高法院全体审判会议由该院长担任前述审判组织的审判长均为法定。

在州法院，如Leve州法院，院长和副院长所在的审判组织，主要的业务一般是审理上诉案件，而非大量的一审案件。

在初级法院，Montabaur初级法院的院长除前述的事务性工作外，在2015年被分配办理的是(1)仲裁法规定的法院裁判；(2)担任陪审案件的审判长。Bautzen初级法院的院长则仍需负责申请法官回避的裁判以及计划未明确规定的所有其他案件。可见，德国的法院院长由于行政事务缠身，业务量是做了限缩的。但也不乏承办案件量很大的法院，如Bersenbrück初级法院的院长在2015年需要承办的案件就不算少，如担任和解法官、承办个别案号的民事案件和独立证明程序、破产案件、收养案件、法官回避申请等等。

五、我国司法改革中院长办案与管理模式的比较与分析

(一)司法改革试点外的传统模式

传统上，我国法院无论是审判还是管理工作都浸染了浓厚的“行政化”色彩，与德国明显不同。

管理方式的行政化最受诟病。司法改革中最受关注的首先就是法院在人财物的来源上受限于地方政府，以及因此影响裁判结果的中立性。其次在于外界和内部的行政首长包括法院的院长干预法官或合议庭裁判结果的公正性。正是在这个意义上，“去行政化”当仁不让的成为本轮司法改革的特色。分别言之，在审判组织人员构成、业务分配、物质保障(相当于德国法院的法院管理部分)与裁判结果上实行的是庭长(科室)、院长的层级领导审批，同时在人、财、物的来源上受制地方政府*但本文认为，物质上尤其是经费来源于地方政府，在法制保障下本不应成为独立行使审判权的障碍。。

进一步言之，我国实务亦存在根据案件类型进行分案并设置内部审判部门的做法，但审判组织的建立则受制于地方政府的行政“编制”审批。审判业务分配的主体是法院的立案部门，分案的方式是按照案件性质和习惯移送审判庭。在审判庭内部，分案的主体是庭长，分案的方式是“内勤”分派。

院长在上述管理工作中具有绝对的权威。与之相对于，院长作为法官则式微已久。实务中院长办案的一般做法是，院长在某审判庭分配一定的案件并担任合议庭的审判长，但其在身份上并不属于个别的审判组织，职务上亦非该审判组织的固定审判长，仅具点缀之功。其作为法官的实质以及承担业务的数量、类型，并无制度上的监督与保障，多为象征意义*合议庭的“实质合议”，一直是我国审判实务中的痼疾，法官“合而不议”，陪审员“陪而不审”非仅近日之事。院长作为审判长参与审判案件，如完全由合议庭的其他人员执牛耳，绝非正当。但在本文看来，基层法院的案件本即适用独任制法官审理即可，部分案件可由陪审员参加，形成法官与陪审员的合议庭，以增加其人民性或者利用其行业知识，而无由纯粹的职业法官担当合议庭的必要。。

(二)以上海法院为代表的改革模式

据上海高院《司法体制改革试点工作实施方案》，院长为当然的法官，并且需“完善院、庭长、审委会委员担任审判长参加合议庭审理案件的工作机制”。该《方案》再次强调了院长的法官身份，但是在院长与法院管理的关系上突破不大。

首先，分案以电脑“随机”为原则，以院长、庭长决定为例外。其弊端为，没有实质的突破旧有的审判管理模式，仍然是行政式的层级管理：院、庭长的“审判监督管理权”仍得直接作用于案件的分配，实际上与已经成为常态的以往分案方法并无本质不同；其次，该市改革试点法院多将副院长编入合议庭，正职院长如何安排办案反而未见诸报端，实属缺憾*“上海二中院的做法是，将院、庭长编入合议庭担任主审法官。目前全院有合议庭 41 个，其中，4 个合议庭由副院长、专职审委会委员担任主审法官，11 个合议庭由庭长担任主审法官。”参见王信芳.保障独立与加强管理并重 审判权力与司法责任统一[N].人民法院报，2015-01-21(5).。再次，在未改变内部行政管理机制，仍以院庭长为行政管理主体的前提下，如何解决内部行政干预法官办案？该《方案》给出的解决办法是，设置“权力清单”与“负面清单”，规定与限制院长、庭长的审判管理职权*即不得越级或超越分管范围进行管理、不得强令合议庭改变案件评议结论和接受他人关于案件处理的意见、不得对未参加合议庭审理的案件的裁判文书进行签发、不得违反法律纪律的规定干扰合议庭依法独立审理案件等“四条禁令”。参见王信芳，前揭文。。但在本文看来，能为(Darf)与不能为(nicht darf)的简单区分不仅效果有限，且仍然延续了行政层级管理的模式，也难以真正排除行政管理对审判的干预，并未实质推动法院管理自身的变革。

因此，该《方案》虽然目标直指排除外界与内部对主审法官、合议庭的干涉，但至少在法官业务分配与法院管理方面的配套机制还有诸多欠缺。

(三)以横琴为代表的法院自治模式

珠海市横琴新区法院的模式则更加具有“超前性”，审判管理职责主要由法官会议及审判管理办公室履行。其中，与审判相关的业务、事务工作交由“法官会议”决定，使其具备对行政管理提出决策和建议、对法官进行评价的功能、确定业务的分配与调整等职能*参加 “横琴法院 司法改革：法官会议革了院长的命”的报道内容，广州日报，2014年12月25日，2015年9月1日访问人民网。，具有法官自治的意味，涤除了行政命令式的管理风格，具有新的气象。而行政管理职责主要由院长、人事监察办公室及司法政务办公室履行*参见“法治先行探索粤港澳合作新模式 横琴法院不设审判庭取消审批制”的报道内容，法制日报，2013年12月30日，第5版。，院长应为其事务的最高当然负责人。

其次，废除了“审判庭”的设置，而建设了若干“审判团队”，院长与副院长也要加入“审判团队”之中。应当指出，由于我国民事诉讼法在民事一审方面“简易程序”与“普通程序”混合并存的规定，势必与德国在初级法院全面适用独任制因此以独任法官为审判部门(Abteilung)需要有所不同，审判团队以合议庭为基本框架的做法，较为符合实务的需要*关于审判团队，基层法院中，有分别建立 “独任制审判团队”与“合议制审判团队”的模式，以及不予区分的一般“审判团队”模式。区分的模式，如深圳福田法院，合议制审判团队采取“1+2+3+4”模式，每一个团体均以服务一个合议庭的框架而构建，独任制审判团队则采取“1+N”模式，只有一个真正意义上的法官。不予区分的一般“审判团队”模式以横琴法院为代表，审判团队内部的各个法官均独自承办独任制案件并签发文书，但又得组成合议庭审理合议制案件。详细的阐述，以及其他法院的模式，参见姑苏区人民法院.关于审判权运行机制改革的调研报告[EB/OL].[2015-07-30](2015-03-05).江苏法院网.。

六、对我国本轮司法改革的建议

瑞士Solothurn州建设与司法部在2003年州宪法、州法院组织法草案的报告文中明确提出，“自我管理”已经成为法院管理的新趋势。“为”(fuer)司法进行管理意味着创设法院裁判所需的人员及物质条件，“通过”(durch)司法实现管理，则意味着法院的自治。对于中国本轮司法改革乃至将来修正《法院组织法》与《法官法》而言，破除法院管理上的体制障碍，探索前述两点的结合亦是题中之义。

(一)以法官会议为中心，实现院长管理与法官自治的结合。

现代法治肯定法官独立依法行使职权，此点在我国宪法及法院组织法已有明确规定，实务及理论界亦无不同意见。但“徒法不足以自行”，法官独立行使审判权执行权，制度上的保障更为重要。以德国为代表的域外法制肯定法官自我负责与管理的理念，因为只有法官能够参与、决定法院内部的业务、人员、物资的分配，才可能排除以上因素的影响。因此，建立起法官自我管理、自我负责的机关，如横琴新区法院的做法，在实现我国本轮司改“审者判，判者负责”目标的可行方案中更具价值。法官业务核心外的其他管理工作，可以不奉行自治原则，由院长亲自负责，或者授权、委托其他的部门、法官及工作人员完成。

(二)规范定员及案件分配的程序，使院长“回归”审判长身份。

审判组织的建立、法官业务的分配，只要是法官自治的结果，无论是电脑随机产生，还是自治机关嗣后的调整，在赋予复议救济等程序保障且不违反法官独立行使审判权的前提下，均有其正当性。法院院长应当按照法律的规定，根据业务分配的计划，进入一个或数个审判组织作为审判长承办案件。业务的分配则可以分为审判业务分配与非审判业务分配两部分，院长各在两类业务中均担任一定比例的工作。

(三)不可因噎废食，重新审视法官的管理职能

我国本轮司改的特点之一即是行政管理人员与审判人员分类管理，但从本文的讨论来看，法官身兼法院管理是可行的，甚至是最为关键的法院内部管理部分有由法官自我管理的必要。行政管理与审判的隔绝则意味着断绝了法官参与法院管理的逻辑前提，而法官尤其是院长进行法院管理在本文作者看来是非常重要的，目前院长、庭长身兼法官、管理者时所出现的“矛盾”，恐怕是我国现在实务方面对于法官身份的通行见解——即法官就是“搞”审判的——过于狭隘所致。在分类管理下，对于法官而言法院的内部管理仍然属于外在的力量，法院管理也将成为法院比较尴尬的工作。

A Comparative Study of Chinese and German Presidents of Courts in Judge’s Adjudication and Judicial Administration—With a Comment on the Reform of the Pattern of Judge’s Adjudication and Justice Administration by the Presidents of People’s Courts

MA Jia-xi

(People’sCourtofBeiBeiChongqing,Chongqing400700,China)

The court as the organ of state could not function without the organization as well as the administration. But today, on which the traditional pattern for judicial administration has gradually been discarded and “self-responsibility” in judges’ adjudication has been broadly advocated , hereby rise a need of redefinition for the role of the president of court: The critics, which merely emphasize his ( her ) role as a judge or merely as a administration organ, are both artificial. A better thought is not so much as a combine of both. The “Gerichtsverfassungsgesetz” of Germany, which regards the president of court as a “Doppelstellung” ( double Identity ), is more accord with the very idea of judges’ self-administration , and thus hat a certain reference significance for China’s judicial reform.

president of court; court administration; council of judges ; self-administration; judicial administration system

2015-09-27

马家曦，男，重庆市北碚区人民法院助理审判员,法学硕士，主要研究方向：诉讼法学。

DF81

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1672-769X(2016)01-0115-06