英美航空模型/无人机的规制与启示

栾爽

航空模型是一种重于空气、有尺寸限制且可遥控操纵的不载人航空器，而无人机通常是指利用无线电遥控设备和自带的程序控制装置操纵的不载人飞行器。航空模型与无人机在任务载荷、用途、飞控系统等方面都存在着差异。在近些年各国出台的相关管理法规中，关于两者的规制既有区分、又有交集。我国目前对航空模型与无人机的规制还处于起步阶段，而英、美两国的管理则比较成熟，值得我们学习与借鉴。下面就简单介绍一下英、美关于航空模型与无人机的相关法规。

美国对于航空模型及无人机的管理

美国联邦航空局（简称FAA）将航空模型归类为航空器。1981年，FAA首次发表公开声明：“航空模型可能在飞行中产生对飞机、地面人员及财产的危害”，并通过推荐一套非强制性的航空模型操纵标准来降低安全风险。1981年6月9日，FAA通过了咨询通告AC 91-57《航空模型的操纵标准》。该通告规定：禁止在人口密集的地区操纵航空模型；除非通过测试并证明模型具备适航性，否则禁止在人群附近飞行；禁止航空模型在400英尺（121.92米）以上飞行；飞手应规避附近飞行的载人航空器，并配备观察员协助操纵。

2007年2月13日，FAA发布了政策声明72-FR-6689《关于无人飞机系统（UAS）在国家空域系统（NAS）中的操作》。在该政策声明中，FAA认为无人机在美国属于法律法规所定义的“航空器”范畴，同时无人机也可作为模型飞机使用，并将无人机分为三大类：

1.作为公共飞机的无人机；

2.作为民用飞机的无人机；

3.作为航空模型的无人机。

2012年，美国国会颁布了《FAA现代化改革法案》。该法案规定：航空模型必须满足法案中的相关要求，才能适用FAA制定的无人机适航规章内的豁免规定。否则，其需要以无人机形式进行适航审定。如果航空模型使用者危及国家空域系统的安全，FAA有权对其采取强制执法。2014年6月25日，FAA发表了联邦注册公告《关于航空模型的法定特殊规则的解释》，对《FAA现代化改革法案》做了进一步的解释说明。

2015年9月2日，FAA又发表了咨询通告（AC）91-57A《航空模型的运营》，其中更新了对出于爱好或娱乐目的使用的无人机的现行法律指导文件，取代了1981年编制的AC91-57《航空模型的操纵标准》。该通告界定了“航空模型运营”即航空模型使用的目的仅为娱乐或爱好；使用航空模型应符合以地区为基础制定的安全指南要求，并符合全国（美国）范围内以地区为基础的组织（简称CBO）的规划；除非通过CBO对其设计、施工、验收、飞行试验及安全程序的认证，否则航空模型的飞行重量不得超过55磅（约24.95千克）；航空模型不得干扰有人驾驶飞机，并应对有人驾驶飞机主动避让；航空模型在以机场为中心半径5英里（约8千米）范围内飞行时，需要提前通报机场和空中交通塔台。若需要多次从机场半径5英里范围内飞行，则应设立专门的空中交通塔台，并与机场制定合理的模型使用流程。该通告强调，航空模型使用者必须遵守所有临时飞行限制（简称TFR），若未经事先授权则不得在任何类型的限制空域内飞行；航空模型使用者应及时注意基础设施、体育场馆和其他公共及工业地区发布的航行通告（简称NOTAMS）。该咨询通告还明确指出，一旦航空模型使用者出现危及国家领空的情况，包括无意或鲁莽的操纵行为及干扰有人驾驶飞机等情况，都可能会受到FAA的处罚。

英国对航空模型的管理

与美国一样，英国民航局（简称CAA）颁布的CAP658《航空模型安全飞行指南》也对航空模型的飞行做了详尽规制。该指南共分11个部分，分别从法律要求、安全考虑、豁免及许可、事故报告等方面对航空模型进行了规定，并明确了重量小于20千克且专门用于体育和休闲活动的飞行器为航空模型。该指南中与安全相关的规定有三条：

1.禁止任何人因为工作粗心大意

导致航空器危及生命、财产安全 ；

2.禁止发生因人或物从小型飞机上

坠落而危及生命、财产安全的情况；

3.航空模型的操纵手必须遵守安

全规定。

使用重量大于7千克（除燃油外的所有装置）的航空模型，还必须满足以下条件：

（1）航空器负责人审核航空模型已具备安全飞行的条件；

（2）在A、C、D、E类空域飞行前，必须经过空管部门的批准；

（3）在机场交通空域内的空中交通管制单位通告监管期间，航空模型使用者必须得到相关单位的批准；

（4）飞行高度超过400英尺（121.92米）的航空模型只能在A、C、D、E类空域内飞行，并遵守相关管理规定；

（5）执行空中作业任务的航空模型需经CAA审定批准。

该指南规定：重量在20-150千克的航空模型享有一定的豁免与许可权；基于安全考虑，操纵航空模型时须在没有遮挡的场地进行；飞行时，航空模型应与人员、船只、车辆及建筑物保持足够的安全距离；航空模型只能在适宜的气象条件下飞行，且应综合考虑地方法规、人员及财产安全；具有接收机的航空模型在失去信号或信号受到干扰时，故障自动应急装置至少应具备停止发动机继续运转的功能。

此外，该指南对重量在20-70千克的航空模型使用要求做了进一步补充，主要有：除非空管部门批准，否则不得进入管制空域；除非空管部门批准，否则应避开机场区域飞行；飞行高度应低于400英尺（约121.92米）；在操纵手视距内飞行；避开城市、乡镇或定居点等人口密集、交通拥挤的地区；航空模型在起飞着陆时，应至少保持距人员、船只、建筑物30米远；在飞行时，则至少应保持50米距离；如船只、车辆、建筑等因素在可控制范围内，则其模型操纵手、助手及管理人员可在此距离之内；航空模型应当具有“故障安全保护机制”，且保证能在信号丢失或检测到有干扰信号时继续工作；航空模型的任务荷载必须是安全可靠且没有危险的；操纵航空模型还必须遵守其它法规，如地方法规等的要求；用于商业目的飞行的航空模型必须获得有关部门批准。

指南还对以涡喷发动机为动力的航空模型、无线电遥控的无声模型飞机（模型滑翔机和电动模型）、水上模型飞机的使用做了详细规定。此外，该指南对遥控器频率，大于7千克航空模型的飞行场地，模型飞行表演的审批、组织、场地布局安排、气象条件，线操纵模型表演场地安全及航空模型活动负责人、警察及应急处理联系人等方面也做了详细规定。

通过指南可以了解到，如果航空模型在日常飞行时出现事故，应尽快报告相应的模型协会。而在表演或比赛时发生事故，组织者应当立即启动报告程序，并向民航局与模型协会报告。如果航空模型的飞行活动是有收益的，则应被界定为“空中作业”行为。超过7千克的航空模型在空中作业之前，必须向民航局申报并获得批准；重量在7-20千克之间的航空模型飞行需获得CAA及飞行运营管理部门的同意；超过20千克的航空模型飞行应取得CAA颁发的适航认证。

英、美两国对于航空器的规制值得我国借鉴。其将无人机与航空模型区别对待，有助于适航审定与管理工作。我国目前尚未在法律层面对航空模型和无人机加以区分，容易造成管理者及使用者的概念混淆。英、美两国都将航空模型界定为航空器，并由民航局负责管理。而长期以来我国航空模型运动主要由国家体育总局航空无线电运动管理中心（简称航管中心）和中国航空运动协会管理，航空模型被界定为航空运动器材。随着近年无人机的飞速发展，中国民用航空局及航管中心尽管相继发布出台了一些政策法规，但对无人机与航空模型的管理划分仍不明确。2014年，为规范航空模型运动、避免因“黑飞”而产生的安全危险，中国航空运动协会制订了《〈遥控航空模型飞行员技术等级标准〉实施办法（试行）》，规定航空模型及无人机的操纵人员应进行相应等级的考核认证。而2015年年底，中国民用航空局飞行标准司也公布了《轻小型民用无人机系统运行暂行规定》征求意见稿，根据重量及用途不同将无人机划分为7个等级，并提出民用无人机运营管理应分为受电子围栏管控的无人机、接入无人机云系统的无人机和未接入无人机云系统的无人机三种情况。 此外，2015年年底，中国民用航空局还发布了《使用民用无人驾驶航空器系统开展通用航空经营活动管理暂行办法》，将无人机运营管理标准向通用航空运营管理的标准靠拢，并要求符合规定范围内的无人机经营者必须取得适航认证才能投入运营。该《暂行办法》让一些无人机从业者心有抵触，且从规定内容看，具体操作仍存在一定问题。无人机运营管理应结合我国无人机市场的实际情况量身制订，而不能仅靠现成法规强制限制。

当前英、美两国对航空模型及无人机的使用制定了相对明确的规定，如规避有人机空域及人口稠密地区，将航空模型限制在目视范围内飞行等。而我国目前的相关法律尚存欠缺。笔者认为，基于公共安全考虑，由于航空模型及无人机可能在飞行中产生对飞机和地面人员及财产的危险，且购买成本相对较低，普通人很容易购买到，因此必须对其进行规制、管理。同时，应当为爱好者提供合理可用的飞行场地，并完善事故处理机制，做到在促进航空活动发展的同时，维护公共安全。