行业企业参与的高校内部治理机制研究——以应用技术大学为例

自1998年《中华人民共和国高等教育法》确立了高校的法人性质之后，高校就有自了自主权，享有民法上的民事主体资格。随着改革的深入和社会转型发展，治理理念的勃兴，社会自治需求不断增强，高校作为承担公共服务职能的法人主体在经济社会发展的作用越来越凸显，逐渐从社会的边缘走向社会中心，高校治理也引起了社会的广泛关注。高校的治理机制与高校内部的治理结构密切相关。

从20世纪80年代开始，西方国家的大学掀起了治理变革的浪潮。“共同治理”理念一直是西方大学改革的指导原则，共同治理就是尽可能通过明确内部利益相关主体—教师、学生、行政人员及其他利益相关者的责任进而协调大学、社会与市场之间的关系。对于我国多数应用技术大学而言，经费投入不足、技术创新效率不高、与市场衔接不紧等问题使诸多高校面临发展的瓶颈和困境。通过制度设计和安排，引导行业企业参与高校治理过程，优化高校内部治理机制和结构，是我国应用技术大学走出困境、突破发展瓶颈的必由之路。

一、行业企业参与高校治理的理论基础和现实依据

（一）理论基础

1.知识经济时代，知识的创新和应用促使大学与行业企业的合作成为必然。

知识经济的繁荣依赖于知识和信息的积累和应用，高校承担着知识的创造和新技能人才培养的社会功能，在经济和社会发展中具有举足轻重的地位。20世纪90年代，美国社会学家亨利·埃茨科威兹与荷兰学者劳埃特·雷德斯多夫提出了三重螺旋理论，用于解释产、学、府三者的关系，提出政府、企业、大学是知识经济社会内部创新制度环境的三大要素。三重螺旋理论认为建设区域创新体系必须形成一个螺旋状的联系模式，这种缠绕在一起的螺旋由三股构成：一是由地方或区域政府及下属机构组成的行政链；二是由垂直和水平联系的企业构成的生产链；第三股是由大学组成的技术科学链。[1]在知识经济的社会大背景下，作为知识生产者的大学和作为知识应用者的企业之间应建立起较以往任何时候都要密切的合作关系，二者之间原本泾渭分明的界限正变得越来越模糊。当今的大学只有加强社会合作，密切与企业行业的关系，重视科技成果转化和创新人才的培养，才能真正履行大学使命，发挥教育所承担的社会功能。

2.公共治理主体的多元化使行业企业作为市场主体参与高校治理成为不可逆转的趋势。

埃莉诺·奥斯特罗姆等研究者，将“多中心”这一概念从经济领域引入公共领域，在公共领域讨论“多中心性”的问题，并形成了多中心治理理论，并在社会治理模式问题上产生了深刻的影响。多中心治理理论认为，在公共领域中，公共物品的生产基本上是非个人性的，人们只有被激励去参与相关的公共组织并承担受益成本，自发原则才会得以实现。第二层次涉及一般行为规则的实施，只有行动单位有足够驱动力遵循与实施一般行为规则，多中心下的组织模式才会富有生命力，因此，这一层次的组织为多中心秩序提供法律架构。第三层次涉及更高层次行为规则的制定与调整，这一层次的组织是任何特定多中心秩序得以实施的宏观框架。[2]奥斯特罗姆学派对“多中心”治理的研究阐述了他们对人们以相互建构起来的秩序处理公共事务的看法，强调参与者的互动过程和能动创立治理规则、治理形态。高校作为准公共物品的提供者，也应顺应大学治理主体多元化发展的趋势，从传统的政府和高校的二元治理走向政府、高校、社会、市场等多元主体参与的共同治理， 这使得行业企业作为市场主体参与高校治理成为不可逆转的趋势。

3.高校作为一个利益相关者的网络组织，它的存续和发展需要利益相关者的支持和监督。

利益相关者最初是一个经济学上的术语，最早被提出可以追溯到1984年，弗里曼(Free Man)出版了《战略管理：利益相关者管理的分析方法》一书，明确提出了利益相关者管理理论。弗里曼认为利益相关者是能够影响组织目标的实现或者能够为组织目标实现所影响的个体或群体。[3]没有利益相关者的支持，组织无法维持存在的团体，[4]经济学上的利益相关者包括股东、消费者、债权人、债务人、供货商等。这些利益相关者在企业发展中获得收益，同时也承担着企业的风险。与企业不同的是，大学提供的是准公共产品，不是以追求利润为根本目标。大学的利益相关者共同参与大学治理，而行业企业作为大学的外部利益相关者，对高校治理的参与多停留在微观层面的产学研合作上，对高校的控制力不强。而现代大学治理中的高校要想真正履行服务社会的职能，必须依靠制度和规则，从制度设计的角度使行业企业真正参与高校治理，与高校、政府、社会拥有平等的地位参与大学治理。

（二）现实依据

教育部《关于完善本科学校设置工作的指导性意见（教发司[2013]178号）》要求高校建立和完善以校企合作为主要形式的应用型人才培养制度。建立校企合作规划、合作治理、合作培养的机制，开展多种形式的产学研合作，行业、企业参与学校人才培养工作全过程，将人才培养与行业、企业生产服务流程和价值创造过程相融合。学校应面向经济社会发展的实际需求，积极开展技术推广、技术服务、成果转化和决策咨询，为行业、产业、企业的技术应用和技术创新提供科技服务。教育部《关于地方本科高校转型发展的指导意见（征求意见稿140212）》对于转型发展的试点高校要求建立行业企业参与的治理结构。因此，行业企业参与高校内部治理是高校转型发展的必然要求和发展趋势。

根据教育部官网的统计数据，我国的高等本科院校中，2000年以后新建的地方本科有600多所（2000年以后新建的地方本科院校面临发展的瓶颈和困境，纷纷向应用技术大学或学院转型，本文研究的对象主要是由地方高校通过合并或新建的应用技术大学，笔者注），这些高校大多是由专科学校合并或专升本而建立，建校历史短，文化积淀不够，筹资渠道单一，技术创新能力不足，服务于区域经济和社会发展的能力不够。这些高校迫切需要突破发展瓶颈，立足区域经济和社会发展，向应用技术大学转型，培养大量的符合社会需要的应用技术型人才。在创新驱动的经济发展态势下，应用型人才对于产业结构升级和技术创新具有举足轻重的作用。可以说，企业理应成为应用型人才培养中的核心力量，柳卸林和潘铁认为，企业既是研究的主体又是生产的主体，在产学研合作中企业处于核心和主导地位。[5]吕海萍（2004）通过实证研究表明，对于产学研协同创新的障碍因素，企业认为处于前三位的是：技术不成熟、决策管理协调不够、权益分配不当。罗德明和张钢（1996）分析表明，我国产学研合作创新单靠企业自身对激励机制的选择是远不够的，没有完善的法制保障、政策指导和宏观协调有效的合作创新是不可能出现的。[6]诸多研究成果都是如何从体制机制层面激励企业参与高校的协同创新，虽然涉及到制度建设和体制创新，但仍然是从比较微观层面做出的努力和探讨。而造成我国应用技术大学技术创新能力不足的真正原因是行业企业对大学治理的参与不足，行业企业在高校治理和决策中的地位和作用未能得到重视和体现。

二、应用技术大学内部治理中行业企业的参与权未能得到足够的重视

中国高校实行的党委领导的校长（院长）负责制是通过其内部治理结构来实现的。从大学治理的视角看，政府、高校、行业（企业）是关乎高校生存和发展的利益相关方。随着市场经济的发展，行业（企业）在大学治理中的作用也越来越明显，行业（企业）在大学治理中的参与程度影响到科技成果产业化程度、高校的区域影响力，以及高校服务社会的能力。对于应用技术大学来说，行业企业对其内部治理中存在明显的参与不足。

从制度设计的角度看，我国公立高校的决策机制主要是由党委、校长、校长办公会、学术委员会、教职工代表大会四种权力主体共同组成的决策、执行、审议、监督的权力结构关系。[7]党委是最高决策权力机构，是由党代会选举产生，其构成人员一般由校领导、各核心部门负责人及二级学院负责人组成。可见，行业企业很难在核心决策层中获得话语权。

我国公立高校内部基本是实行科层式管理体制，一般分校、院、系三个层级。虽然这种体制使政策的执行力强，但是权力的过分集中也导致高校内部管理缺乏灵活性，凡事请示审批的管理机制不能适应市场的快速发展需要。这种管理体制使高校和企业（行业）间的密切联系树立了一道天然的屏障，高校对行业企业的市场需求反应相对迟缓，很大程度上也影响了高校治理的行业企业参与的积极性。

从以上阐述可以看出，在现行的决策机制和管理体制下，行业企业在应用技术大学的决策体系中的话语权是相当的有限，很大程度上也制约了其技术创新和服务社会功能的发挥。就如同美国教育经济学家卡诺伊所说的“对于中国来说，中国需要更多的是应用型大学”。[8]而对于目前中国的应用技术大学，应以培养应用技能型人才为目标，以科研成果是否转化为现实生产力为评价标准。而这类高校教师的科研水平和能力与市场需求有一定的差距，教师原有的知识结构不能很好地解决产学研合作中企业的实际技术难题。高校参与协同创新的能力不足，企业参与协同创新的动力不足。尽管政府颁布实施了诸多法律、法规、制度、政策，如《中华人民共和国促进科技成果转化法》《国务院办公厅转发科技部等部门关于促进科技成果转化若干规定的通知》《上海市促进高新技术成果转化的若干规定》等，目的在于促进科技成果转化率，解决校企利益分配不均的问题，特别是2015年11月上海市政府办公厅印发了《关于进一步促进科技成果转移转化的实施意见》，明确高等院校、科研机构，要以各种形式实施技术和管理要素参与分配，这为应用技术大学参与协同创新提供了制度保障，旨在提升应用技术大学教师技术创新能力的同时激发了企业的积极性和主动性，但这些制度和措施对我国应用技术大学创新和服务社会的能力的提升，我们拭目以待。

三、行业企业参与应用型高校治理的对策建议

国内学者对行业企业参与高校治理的研究多关注高校与企业协同创新中企业参与的重要性，以及通过制度建设和体制创新，激发企业参与的积极性，提升高校的技术创新能力和水平。鲜有从高校和企业共同治理的角度，从制度设计的层面，去研究企业如何以平等地位在大学治理中与高校获得同等的话语权。对于应用技术大学来说，要想真正实现行业企业参与高校治理，建立高校与行业企业的合作伙伴关系，亟待从以下两方面做出努力。

（一）以规则和程序保障企业在大学治理中的地位和作用

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》提出了高校要大力推进依法治校，完善高校内部治理结构，实现高校管理的规范化、制度化和法治化。程北南教授（2009年）认为，大学内部维系各权力主体之间协作制衡关系，并提供相应激励和约束机制的权力规则和组织架构就是大学的内部治理结构。[9]可见，规则和制度是协调高校内部各利益相关者的利器，也是建立合理的内部治理结构的前提和基础。

应用技术大学以培养应用技能型人才为目标，理应与行业企业保持密切的联系。因此，行业企业是应用技术大学必不可少的利益相关者，行业企业参与此类高校内部治理是应有之义。在高校内部治理中行业企业与高校是平等的利益相关者，应当从规则和制度的层面保障行业企业在决策机制中地位和作用，将董事会（理事会）制度引入应用技术大学的治理中来。大学章程在公立高校中具有“宪法”的地位，应用技术大学的章程中应明确董事会（理事会）制度，规定董事会（理事会）是应用技术大学的最高决策机构，并对董事会（理事会）的职责、权限范围、组织构成、运行方式、议事程序和规则等进行规范。应用技术大学董事会（理事会）的人员构成要多元，应吸收高校、政府、行业、企业、社区、校友和社会贤达等利益相关方参与进来，来自行业企业的成员占董事会（理事会）总人数比例的30%以上，涉及学校重大决策事项如发展规划、财务管理、人事任免、人才培养规划、招生改革等，出席会议的行业企业成员占董事会（理事会）总人数三分之二以上时，方能召开会议。行业企业的任何单位和个人有权向董事会（理事会）提出提案，董事会（理事会）可以决定是否将提案列入议事日程。

行业企业通过董事会（理事会）制度有效参与大学治理过程，在重大事项的议定和讨论中，将行业企业的需求和信息反馈到应用技术大学的决策体系中来，使应用技术大学决策和制度紧密贴合市场需求和变化，紧跟社会发展的步伐，增强其技术创新和服务社会的能力。同时，行业企业通过参与应用技术大学重大事项决策，更好地了解高校的发展状况，在人才培养和科学研究上与高校寻求合作的机会和契合点，利用高校的资源解决企业在研发、生产、经营、管理上的难题，实现应用技术大学与行业企业的“双赢”。

（二）与行业企业合作，构建应用技术大学的社会评价体系

我国的应用技术大学仍然是沿用高校专业技术职称评定制度作为其主要的激励制度。这种考核指标和评价标准往往看重科研论文、专利、课题（项目）、获奖数量和等级，以同行专家评价为主，忽视科研成果对区域经济社会发展的贡献。而我国的应用技术大学绝大多数属于地方高校，其转型发展的过程中以实践为导向，面向市场和经济社会发展需求，与行业和企业建立紧密联系，强调培养学生的技术应用和开发创新能力。因此，高校现行单一的考核标准和评价体系与应用技术大学的发展需求存在一定的差距。

要想使行业企业真正参与到应用技术大学的治理中去，建立一套科学合理的应用技术大学社会评价体系至关重要。建立非营利性的第三方评价机构，由教育主管部门对其资质进行认定，教育主管部门主导制定第三方评价的基本原则和评价体系。第三方评价机构可以与相关的行业协会进行合作，利用行业协会天然的优势，凭借其广大的会员资源，聚集业界专家和顶级企业家，增强第三方评价机构的权威性和公平性。第三方评价机构的人员构成应多元，吸纳应用技术大学的各利益相关方参与进来，包括高校管理者、教授、行业专家、企业代表、同类院校代表、社区代表、学生家长等，并保证行业企业代表在第三方评价机构中占三分之一以上的比例，这样行业在参与和监督中实现多元主体共治，发挥第三方评价机构的诊断、导向和激励作用，使应用技术大学依据教育评价的“风向标”更好的以市场和社会变化来调整政策和规划。

应用技术大学的有效治理需要多元主体的共同参与、共同治理，尤其是通过制度设计和安排的层面从决策机制、评价体系等方面引入行业企业的参与，拓展了高校决策的参与面，也有助于在规则和程序的规制中保障行业企业在权力分配和权力形式的共享中，与高校形成利益共享的协商合作关系，激发行业企业参与高校治理的积极性和主动性，推动我国的应用技术大学从法人治理走向多元参与的共享式治理。

注释：

[1] Etzkowitz H，Leydesdorff L．The Dynamics of Innovation：from National Systems and “Mode 2”to a Triple Helix of University Industry Government Relations[J]．Research policy, 2000,29(2):109-123．

[2] 李明强,王一方.多中心治理：内涵、逻辑和结构[J].中共四川省委省级机关党校学报（成都）, 2013,(6):86-90.

[3] 郝永林.大学治理的社会参与:中国情境及其实现[J].大学教育科学, 2014,(3):29-36.

[4] 江若梅,靳云汇.企业利益相关者理论与应用研究[M].北京：北京大学出版社,2009:33-35．

[5] 柳卸林，潘铁.构建以企业为主体的产学研合作模式[J].中国科技产业,2008,(7):54-59.

[6] 罗德明,张钢.产学研合作创新中的激励问题[J].科学管理研究, 1996,(2):59-66.

[7] 吴祝平.我国高校决策权力结构及其约束机制的完善[J].黄冈职业技术学院学报, 2014,(3):14-18.

[8] 王翠华,等.应用型本科和声学课程实践性教学的三种途径[J].合肥师范学院学报, 2013,(4):117-120.

[9] 程北南.美国大学治理结构的经济学分析[M].北京:中国财政经济出版社,2009.