基于多源流分析框架下的高校章程制定政策解析

阎梦娇

教育部于2011年11月发布的《高等学校章程制定暂行办法》明确规定了高校章程制定的依据、内容、制定程序及相关的审核与监督要求，并于2012年1月1日起施行。[1]自此，高校章程的制定成为我国完善中国特色现代大学制度的重要工作。

在一定的时间内特定的问题能够引起政府的关注，并上升到政府政策议程，进一步地得到推动和实施。为什么决策者在某一时间把注意力集中在某些问题上而不是其他？这是政策分析中的一个关键问题。约翰·W·金登的多源流分析框架可以解释这一政策现象，因为在政策系统中存在着相互独立的三种源流：问题源流、政策源流和政治源流。各个源流均有各自的特性和自身的运行动力与规则，它们在关键的汇合处（即政策之窗）结合起来时就会产生重大的议程变化。因为在关键时刻（政策之窗的开启），三者的结合将大大提高政策制定者高度关注某一问题的可能性。[2]据此，本文以多源流分析框架为理论基础来对我国高校章程制定政策的推出过程进行解释。

一、高校章程制定政策的多源流分析

用多源流分析框架来解释高校章程制定政策，需要先阐明大学章程和多源流框架这两个概念。其一，大学章程是根据相关法律法规规定，按照一定的程序，以文本形式对大学的重大、基本事项做出全面规定的规范性文件。[3]它是大学设立的法定要件，其法律效力涉及到学校内外部，上承国家法律规范，下启内部规章制度，[4]彰显大学的独立法人地位和大学使命，承载大学文化和大学精神，是大学自治、学术自由的基础。大学章程担当调整与分配大学内外部相关教育利益的重要角色。其二，多源流分析框架中，问题源流主要探讨实际情况如何被界定成问题，问题如何引起政府官员的注意。政策源流则关注问题解决办法的产生、讨论和设计。政治源流主要研究促使政策问题上升为政策议程的政治事件和活动。[5]多源流理论的分析重点在于探讨政策之窗的开启，也就是三大源流汇聚在一起的时间点，政策之窗常常由紧急问题或政治流中的重大事件打开，[6]政策之窗开启之时，政策就会受到重视，并被提上议事日程。

当然，本文之所以认为多源流分析框架适用于解释高校章程制定政策的出台过程，在于多源流理论致力于突破传统的政策过程理论，注意到理性行为的有限性，以时间概念为基础，关键考虑到什么时间，谁在关注什么样的问题这种因果分析，[7]以此来告诉我们在政策制定中存在着一种选择的可能。综上，多源流分析框架可以有效解释为什么在特定的时间（2011年以后）高校章程制定的问题被提上议程，而不是其他的时间，为什么会采取制定大学章程的方案来推进我国建设现代大学制度的高等教育改革工作，而不是其他的方案。

（一）“问题源流”之分析

根据金登的多源流理论，危机事件或焦点事件会导致对某一问题的关注，而推动高校章程制定政策的重要因素是长期以来阻碍我国高等教育健康发展的两大高校治理问题，一是大学办学自主权亟需落实与扩大，二是大学内外部治理结构不完善。

新中国成立之后，我国在一个较长的历史时期主要实行的是高度集权的高等教育管理体制，大学几乎没有办学自主权，政府充当大学举办者和管理者的双重角色。改革开放之后国家相继出台一些教育方面的法律法规，大学逐步拥有一些办学自主权，但由于政府管理的传统束缚，大学办学自主权的落实和扩大依然缺少制度上的相关保障。此外，不合理的大学治理结构成为制约我国高等教育健全发展的重要因素。主要表现在高校权力运行中，行政权力和学术权力的不平衡。我国公立高校实行党委领导下校长负责制，进一步形成的公立高校行政等级治理模式，使得教授治校的大学治理传统在我国难以实现，诸多学术事务往往受到行政管理的干扰。其次，大学管理关系到各个利益相关者的权益，洪堡所提出的学术自由与独立难以实现，致使高校治理中的弱势群体即教师和学生的利益难以保障。再之，当前我国高校与政府的关系不符合现代大学制度的标准，管办评分离没有切实实现。

综上，当前中国大学发展以行政的商业的逻辑发展，学术逻辑不断被边缘化，[8]大学办学自主权的缺少、大学治理结构的不完善等问题的解决急需大学通过制定章程来获得国家赋予的一定自主权，以明晰大学与政府在大学治理中的角色，满足我国高校管理法治化和制度化的需求。

（二）“政策源流”之分析

在“原始的政策鲜汤”周围“漂浮”着多种意见主张，[9]意见主张由政策共同体中的官僚、政治家、学者等提出，同时政策共同体的成员会对各种意见主张进行筛选，那些具有技术可行性、价值观念可接受性[10]的部分则能引起政策决策者的高度关注。

1.国家教育文件的要求

从国家层面上看，教育部2010年工作要点第23条关于改革高等教育体制相关内容指出，“依法进一步落实高校办学自主权，推动建立中国特色现代大学制度。”“加快推进高校制定章程、依法治校。探索教授治学、民主管理的有效途径。探索建立高校理事会或董事会，扩大社会参与学校管理。”据此，高校办学自主权和高校治理结构问题就已经引起国家一定程度的重视，并主张通过推进高校制定章程来实现现代大学的依法治校。发挥大学章程的衔接作用，建立以章程为载体的现代大学制度，以“平衡大学与政府的关系、完善大学与社会间的关系、规范大学与大学的关系、提高大学自身管理水平”。[11]

2.学者关于国内外大学章程的理论研究

国外和港台地区的大学章程均是大学成立之前就已成文，大学依据章程管理大学事务和保障大学权益。章程作为高等学校依法自主办学、实施管理和履行公共职能的基本准则有着其独特的大学治理作用。它突出办学理念，反映一所大学的历史传统、精神底蕴和价值追求。也重点体现现代大学制度“政校分开、管办分离”的基本原则，其最重要的功能即划定政府权力边界和大学自治的范围，[12]以落实大学法人地位、保障大学自我管理、避免外部横加干预。当然，章程的制定体现民主管理，大学事务的管理尤其是学术事务的管理，需要秉持“学者参与、民主决策”的原则。与此对比可知，世界一流大学均有体现大学特色的大学章程，而中国大陆的大学均没有大学章程，这是中国大学建设的巨大缺失。

据此，从国家层面和学校层面以及理论研究的支持层面，大学章程所体现出的大学治理理念和治理原则，为正在致力于中国特色现代大学制度建设的中国大学提供了重要借鉴。章程作为大学管理的依据，促使了政策制定者把章程制定政策作为解决中国大学治理问题的备选方案。

（三）“政治源流”之分析

1.依法治校的政治主张

作为公共政策的制定者，“依法治国”是党领导人民治理国家的基本方略。政策制定者在贯彻十六大精神的基础之上，主张实行依法治教，把教育管理和办学活动纳入法治轨道。依法治校成为深化教育改革，推动教育发展的重要内容并得到政府的重视和关注。2003年7月17日教育部发布《关于加强依法治校工作的若干意见》（教政法[2003]3号），2013年1月16日发布《全面推进依法治校实施纲要》，对师生在参与学校管理、行使监督权力、实现自我发展等方面的权益给予制度保障，强调将积极落实教师、学生的主体地位。然而，中国大学治理中却缺少承接国家教育法律法规和协调高校内部规章制度，且处于中间层面，起承上启下作用的规范性法律文件。章程作为一所大学的“母法”，其建设追随了政府依法治校的政治主张。

2.《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》的要求

2010年7月《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》（以下简称《纲要》）颁布实施，[13]其中第十三章建设现代学校制度第四十条完善中国特色现代大学制度提出“加强章程建设。各类高校应依法制定章程”。此后，12月教育部公布国家教育体制改革试点和单位，北京大学等26所高校被列为“推动建立健全大学章程，完善高等学校内部治理结构”的试点单位。

《纲要》对积极推动章程建设的要求，无疑成为各个高校贯彻落实《纲要》要求、推进章程建设的指挥棒，为高校章程制定政策提供了指导，也对之后的《高等学校章程制定暂行办法》的出台起到了鞭策作用。

3.国民情绪与关注

一流的大学意味着一流的制度，长期以来制约中国建设世界一流大学的主要因素之一是办学体制问题，加快推进高等教育管理体制改革和现代大学制度建设，对于中国建设世界一流大学起着重要的决定性作用。大学各个利益相关者期待的现代大学管理强调的不是控制，而更注重协调与衔接。据此，作为大学治理的核心与基础的大学章程在高校管理中的地位就日益凸显。国民对中国大学提供优质高等教育服务的要求，以及各方对中国大学建设的关注影响到了章程制定政策出台的进度。

（四）“政策之窗”之开启

金登提出的三源流是相互独立存在，只有当政策之窗开启时，三条源流集合到一起，存在的问题就上升为政策问题，诞生官方的解决方案。这个时间点被称为“政策之窗”，是“提案支持者们推广其解决方法或者吸引别人重视此特殊问题的机会”，[14]这个机会只有在重大事件发生或者政治源流中的重大事件出现时才会产生。虽然1995年的《中华人民共和国教育法》规定章程是学校设立的基本条件之一，1998年的《中华人民共和国高等教育法》规定章程是申请设立高等学校的审批材料之一，但章程建设一直没有引起老牌高校和政府的重视。直至2005年，吉林大学第十二次党代会通过的《吉林大学章程》作为现代大学制度建设的科学探索,在高校发展进程中具有里程碑式意义,自其颁布之日即在国家教育主管部门和全国高校范围内引起了强烈反响。但此时制定的章程，内容过于空泛，形式死板，在操作层面上也难以切实完善大学治理结构。

高校章程制定引起大范围的关注和重视，起于2010年《纲要》的颁布，《纲要》权威性地对我国现代大学制度建设做出规划，要求“实现大学办学自主权的落实和扩大，完善高校治理结构，加强章程建设，各类高校应依法制定章程，依照章程规定管理学校。”自此，在《纲要》颁布的背景下，学者的理论研究和政府的办学理念汇合，催生了《高等学校章程制定暂行办法》的出台，为高校章程制定工作提供了详实的政策依据。

二、对高校章程制定政策的总体评价

2010年以来我国出台的大学章程制定相关政策迅速地推动了我国大学章程文本的制定工作，大学章程文本的制定体现大学与政府关系和大学内部学术与行政的关系，然而章程文本的撰写仅是依章程治校的一个起步。大学的利益相关者们通过章程的制定完善大学的治理，实现我国现代大学制度建设的法制化。大学作为一种历史的产物，纵观世界大学发展史，中世纪大学的特许状是大学章程的历史雏形，特许状是大学建立的先决条件。中国的大学章程产生于大学建立之后，不妨思考中国大学章程缘何在新世纪关键时间点被政府和学者提出，并被界定为大学治理的核心制度。大学章程制定政策由政府主导，大学推行，其特殊在于中国大学章程产生于大学建立之后。大学章程制定政策是对我国大学治理的时代需求的反应，政府期望通过大学章程下放一定自治权，大学通过大学章程争取各个利益相关者的话语权。因此，大学章程的制定政策基于大学治理关系的协调，章程具有法定意义的大学组织规程，约定和阐述独立主体的使命、界定内部各利益关系的责任和义务、处理主体与外部利益相关方的关系[15]的中枢地位，它既是大学自治的保证，也是政府参与大学治理的机制。

章程制定政策的出台反映政府对大学治理的态度转变，一定程度上以政治力量强制大学章程的切实落实，使得政府依法律赋予大学办学自主权，保障学术主导的高校内部管理，促进学生自治组织的健全，皆有利于我国现代大学制度的建设。但是实际操作层面上的章程制定和实施情况，将是影响高校章程制定政策能否取得成功的关键。世界一流大学均有自身配套的大学章程，我国章程内容均根据法律条文规定而制定，造成其内容很难突破框架。这就不免会造成章程制定，变成对固定框架的条文规定进行内容填充，“一校一章程”的高校大学章程千篇一律，章程制定出现内容空泛原则、形式统一刻板、缺乏个性与特色的通病。同时，关于章程制定主体即“谁有权来制定大学章程”的问题并不明确。事实上，章程实际制定者是大学教职工代表大会或学校党委,缺少政府和社会公众的参与, 这使章程难以成为大学行使办学自主权、约束政府和社会干预高校行为的法律保障。

综上所述，我国高校章程制定政策是我国建设中国特色现代大学制度背景条件下的产物，对我国高校内部产生深刻的影响。高校章程制定政策的效果，取决于章程能否在高校管理中切实发挥作用。

注释：

[1]袁贵仁.高等学校章程制定暂行办法[EB/OL].http://www.moe.gov.cn/public fi les/business/html fi les/moe/moe_621/201406/170440.html,2012-1-09.

[2][6][7][9][10][14]保罗·A.萨巴蒂尔，著，彭宗超，钟开斌，译.政策过程理论[M].北京：三联书店，2004:95-97,99,96,98,105,106.

[3]米俊魁.大学章程价值研究[D].青岛：青岛海洋大学出版社,2006,18.

[4]米俊魁.大学章程与高等教育法等概念辨析[J].教育与现代化.2007,(9):25-29.

[5]周光礼.公共政策与高等教育——高等教育政治学引论[M].武汉：华中科技大学出版社,2010:147.

[8]张维迎.大学的逻辑[M].北京：北京大学出版社,2005:23.

[11]张俊宗.现代大学制度：高等教育改革与发展的时代回应[M].北京：中国社会科学出本社,2004:79.

[12]马陆亭.大学章程地位与要素的国际比较[J].教育研究, 2009,(6):69-76.

[13]中国教育部网站.国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）[EB/OL]. http://www.moe.gov.cn/public files/business/html fi les/moe/moe_177/201407/171904.html,2010-07-29.

[15]马陆亭.高校章程制定工作全面启动后的思考[J].中国高教研究, 2012,(3):1-7.