长三角主要城市吸引外商研发投资政策的比较研究

夏海力　李俊佳

摘 要：长三角地区的沪、宁、苏、锡、甬吸引外商研发投资走在全国前列，其吸引外商研发投资的政策在国内具有代表性。通过建立吸引外商研发投资政策的评价比较指标体系，在综合分析的基础上，为进一步促进长三角各城市吸引外商研发投资和城市之间协调发展的政策提供合理建议。

关键词：外商研发投资；政策；长三角；评价指标体系

中图分类号：F127 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2015）25-0180-03

引言

长三角地区是中国经济最发达、吸引外商研发投资水平最高的地区之一，经济国际化程度较高。而在长三角地区中，上海、南京、苏州、无锡、宁波等城市又走在地区前列，在全国也处于领先状态。通过建立吸引外商研发投资政策的评价比较指标体系，通过长三角地区诸城市吸引外商研发投资政策的评价比较，进而可以全面地把握各城市政策所处的发展阶段及其趋势，从而为长三角各城市的政策制订和调整提供理论支持。

一、吸引外商研发投资政策的评价比较指标体系

通常认为，城市吸引外商研发投资政策的评价应当从三个方面加以衡量：第一，政策对提高和扩大吸引外商研发投资规模和程度的促进作用；第二，政策和吸引外资研发投资创新环境的适应度；第三，政策对当地经济结构优化调整和自主创新能力发展的关系。应该避免单纯从提升吸引外资水平和扩大吸收规模来衡量政策得失及其发展要求。

（一）政策对扩大提高吸引外商研发投资规模和程度的促进作用

积极吸收跨国公司及境外组织来华设立研发机构、开展与国内企业、科研机构研发合作是我国战略指导方针。因此，在政府政策上采取有利于吸引外商研发投资、提升其水平和规模的措施符合现行开放政策的要求。从总体上看，我国已制定各种直接优惠政策以及在人才引进、产业、知识产权保护和其他科技政策方面的优惠措施，各级地方政府尽管没有统一的政策标准，但在实践中大体形成了以下诸方面的激励政策：税收、财政、土地、人才吸引与培养、知识产权保护与管理、参与地方科技计划和其他优惠政策。

（二）政策和当地吸引外资研发中心创新环境的适应度

吸引外资研发中心要求一定的区域创新环境，国内学者大体从软环境和硬环境两个方面提出了若干具体指标：包括交通、经济基础、财政实力、居住环境和消费水平等物质基础在内的硬环境，以及涉及人文、产业、政策诸多方面的软环境[1]。

政府政策一方面属于软环境要素之一，另一方面又与其他因素发生相互作用。由于政府政策在吸引外商研发投资过程中起着引导作用，因而它必然渗透在软硬诸环境要素中起至关重要的作用：其一，政策必须考虑当地物质基础对吸引外商研发投资的容纳度；其二，人口素质、人才培养和研发能力等的接受力和开发潜力；其三，高新技术企业和外商研发投资对接可能达到的水平。

（三）相关政策与当地经济结构优化调整和自主创新能力发展的关系

“外商研发投资对我国区域创新体系具有显著的促进作用”[2]，从整体把握地区吸引外商研发投资政策和地区经济结构调整以及自主创新能力发展，可以借鉴国家创新体系（NIS）建设对政府政策的基本要求：“一是有一套合理的对体系职能产生影响的机构、组织和政策；二是这些机构、组织和政策之间有一系列建设性的相互作用；三是有一系列促进经济发展的、合理的共同目标；四是有一个有利于促进创新的政策环境。”[3]由此决定了政府在创新体系建设中的各项职能：政策和资源配置、规章体系、财政经融体制措施、执行机制、人力资源开发建设和基础设施建设等。这样我们可以得出更加合理的衡量指标体系：（1）政策背后是否有促进经济发展的、增强自主创新能力目标指引下的、对吸引外资研发中心产生影响的若干相互作用的机构、组织体系的支撑；（2）政策能否积极引导包括规章制度、资源配置、财政金融、执行机制、人力资源和基础设施等在内的相关要素，服务于经济结构的优化调整和自主创新能力的提升。

二、五市吸引外商研发投资政策的概述

上海、南京、苏州、无锡和宁波等长三角城市在吸引外商研发投资的地方政策制定中，在认定标准、审批程序和优惠政策上有较大的不同。

从认定标准和审批程序来看，除按照国家相关政策文件规定，在涉及内容，范围、固定场所条件、较高人员素质要求、年度审批复核及其部门机构规定外，各市政策在以下方面存在显著区别：

第一，固定条件要求不同。南京具体规定了科研用房、资产总额和研发经费等条件；宁波除要求企业上年度技术开发费投入占销售收入2%以上或上年度技术开发费投入超过2 000万外，还规定企业应有合理的组织机构、健全的规章制度和管理办法、明确的发展规划和目标，以及必须拥有自主知识产权和领先领域；其余地区则规定较为模糊。

第二，人员素质要求差异显著。除上海外，对直接从事研发活动人员学历的规定均未明确界定为国家要求的80%，而是直接规定绝对人数（一般为10人）或把标准降低。

第三，审批具体部门和程序繁简不同，苏州、宁波规定较为简单，由市科技局负责；上海外资研发机构每年将其研发运营情况上报审批机关，对审批机关具体规定较为模糊；南京地区较为烦琐，涉及市外经贸局、省外贸经合厅、工商行政管理部门、市科技局等相关机构，分别办理申请、登记注册、审批、备案等相关业务。

第四，有的城市规定具有自己的特色。如，无锡规定了重点支持领域，而宁波则对企业组织、规章、管理办法和发展目标等提出要求。

而各市吸引外商研发投资政策中最突出的部分往往是激励措施。据国内一项调研显示，政府激励政策对在华设立研发机构的区位变量的因素中，政策激励指数占3.63（5为最重要）。上述城市基本完全采纳了国家对外经贸合作部2000年《关于外商投资设立研发机构的通知》中有关优惠政策的规定。此外，各市又有自己的特殊规定。上海特别规定在华国外居民生活用品免税的相关规定，苏州对“两区”内符合相关规定的外资研发中心实行“两免三减半”政策。此外，各市在增值税、营业税、企业和个人所得税方面均按照不同标准和额度进行了减免规定。endprint

国家规定的优惠政策基本限制在税收领域。除税收外，上海、南京、苏州、宁波和无锡在财政政策、土地政策、人才引进培养、外汇管理、知识产权保护、地方科技计划参与等方面均做出不同的激励性规定。

三、五市政策比较

（一）各市政策在提高与扩大外商研发投资规模和程度之间的比较

上海和苏州利用外商投资水平在绝对和相对水平上处于各城市中的领先地位，其中上海的生产总值、财政收入和规模以上工业生产总值绝对水平高，外企和外商直接投资项目远高于其它城市，高新技术企业数量众多；苏州地区生产总值、财政收入和规模以上工业生产总值相对水平高于上海，实际利用外资水平突出，高新技术企业较多，外资研发中心质量较高。从现有规模来看，上海在外资研发中心数量、高新技术企业和外商直接投资合作项目上均遥遥领先其它地区，苏州居次，南京、无锡、宁波三市规模相当，而外资研发规模和地区经济实力往往呈现正相关；从贡献率来看，相对于地区GDP、财政收入和人口，苏州地区实际利用外资对当地经济贡献最高，上海、南京和无锡相当，宁波最低。

（二）各市政策与当地吸引外资研发中心创新环境的适应度比较

地方吸引外资设立研发中心的规模和程度并非越大越高就越好，而要首先与当地创新环境相适应，才能充分发掘其利用外资进行研发的潜能，而避免造成浪费乃至破坏。从创新环境来看，必须考虑物质基础，高新技术企业数量和质量，以及人口素质、人才培养和研发能力等因素，这些要素构成吸引外资设立研发中心的基本软硬环境保障。制定政策首先要注意的是五市经济物质基础对吸引外资规模和程度的可容纳度。前面已经分析，从地区生产总值、财政收入、规模工业总产值和实际利用外资的关系来看，经济发展水平和吸收外资水平基本呈现正相关，在五市中经济实力和利用外资排名最靠前的是上海和苏州，南京和无锡相当，宁波最后。不能仅仅把实际利用外资的量作为制定政策的依据，而必须结合当地经济发展状况，从中进行对比分析而得出“质”的结论作为参考依据。

而从高新技术企业数量来看，上海、苏州均处于领先地位，南京地区高新技术企业数量远多于宁波，但实际利用外资与之相当，表明南京地区高新技术企业外资利用程度低于无锡，而宁波的状况更是如此。

需要注意的是，外资研发中心进行的活动是科学技术含量较高的活动，必然要求引入地的人力资源具备相应的高素质。从五市情况来看，上海、苏州和南京高素质人才比例最高，高校和国家重点实验室数量也较多，但南京地区整体财政收入低于上海和苏州，故研发经费支出总额低于两地。苏州研发经费投入比例低于南京，大专以上人口比例远低于南京，但当地高新技术企业数量是南京的两倍。无锡地区高校、研究所均较少，研发经费支出却与南京相当，要吸引外商研发投资就必须大量吸收人才。从整体来看，五地人才状况和外资利用状况也是正相关的。人才资源不仅影响对外资研发中心的吸收，而且决定着是否能够转化为自主创新能力，从这个角度来看，上海和南京的科研条件是得天独厚的，而苏州、无锡要想保持和发展利用外资研发优势就必须大规模引进人才。宁波同样面临着引进人才的任务，但本地高校和科研机构少且研发投资额度低，应投入更多的教育和科研资源以培养相关领域人才。

（三）政策对当地经济结构优化调整和自主创新能力发展促进作用的比较

“尽管近年来跨国公司对华技术转移的速度和力度不断增强，但跨国公司技术控制的动机并没减弱。”[4]这就更加需要各地区加大对外资研发先进技术的学习、吸收和转化力度。吸收外资设立研发中心归根结底要促进自主创新能力的发展和经济结构的调整优化，对此，无锡明确规定了政策重点支持的行业领域，包括光电子与电子信息、光机电一体化及精密机械、新能源与高效节能、数字传媒、生物医药、新材料、其它先进适用技术、与科技创新相关的现代科技中介服务及风险投资、担保业等，除光电机主导产业和能源材料新兴产业外，多为第三产业和服务业，表明其发展更注重经济结构的合理化和完整化。前文已提及上海和南京科研人才资源丰富，更有利于实现吸收外资向自主创新能力的转化。因此，南京对外资吸收利用的规模和水平还有进一步提高的空间。苏州地区自主创新能力的最大问题在于人，苏州人才数量质量、高校和实验室数量质量均较上海、南京远为落后，而“在最能体现一个城市创新能力的发明专利的申请和授权量方面”[5]也与上海差距较大。而苏州地区高新产业的迅猛发展则是其优势条件。宁波地区产业结构较为单一，高新企业较多而人才资源缺乏，决定了必须大力发展高等教育，引进外资研发中心必须注意产业结构的调整和优化。上海在产业结构和自主创新能力转化方面都是非常突出的，政策更应当注意保持和稳中求进。

总体而言，地区经济实力和吸引外商研发投资的规模和程度呈正相关，而人才等软环境直接决定着对外资的吸收转化能力。上海的政策基本严格执行了国家的相关规定，特别是在人才要求上较高，表明其外资吸收利用水平较高，且激励措施涉及外来人员的生活、配偶和子女等方面，其政策较为成熟，其调整方向应当以稳为主；苏州地区缺乏人才资源，政策应当向引进人才更加倾斜；南京地区必须大胆根据经济发展和结构优化要求，扩大吸收外资设立研发中心规模，充分利用人才资源优势，加大教育和研发资金投入比重，促进自主创新能力的建设和转化；无锡地区明确规定了政策重点扶持领域，发展方向明确，应当逐步扩大外资吸收规模、不断提升水平；宁波地区产业结构较为单一，高新企业较多，人才较缺乏，除引进人才外还必须大力发展高等教育，其政策中对企业质量和内部管理制度等规定表明，高新企业数量虽多，仍缺乏合理有效的战略规划，而吸收外资设立研发中心的过程就是不断磨合提升本地企业自主创新能力的过程。

政策建议

第一，长三角应该把吸引外商研发投资的衡量与地区经济发展水平、创新环境、经济结构调整优化和自主创新能力发展战略的综合坐标联系起来，不仅从量上、更从质上，不仅从现实、更从长远发展来科学合理地定位该地区，从而为制定适合本地区的政策提供依据，其中尤其需要注意的是，在经济结构调整和技术吸收转化过程中，“受到高等教育的人数占总人口的比例”[6]是衡量地区人力资源教育技能水平的标准，也是吸收外资研发能力和潜力的核心因素，政策制定必须围绕人才为轴心的自主创新能力体系建设而展开。endprint

第二，应该根据城市吸引外商研发投资的实际状况，不能一味套用先进地区模式，而要综合分析地区经济和创新环境可容纳力、人才资源利用状况以及经济发展战略要求等。有学者指出：“对于处于不同象限的省市自治区应该强化不同的举措，以增加环境竞争力，有效地利用外商研发投资。”[7]这同样适用于各城市吸引外商研发投资。对于上海这样具有高水平外商研发投资吸收能力的城市，其政策以稳重求进为主，而对于苏州来说则必须注意人才政策的制定，南京则需扩大规模、充分利用人力资源，无锡和宁波则需根据地区实际进行整体的政策规划，立足现实逐步发展。

第三，必须注意的是，我国虽然出台了统一的关于外商投资设立研发机构认定标准、审批程序、优惠政策的相关规定，其在长三角各城市政策中的贯彻则差异显著，特别是人才资源规定上，除上海外基本难以达到相关要求。这就说明，人才应当是政策制定中需要考虑的突出问题，而南京和苏州正好呈现出截然相反的状况：人才资源的过度和稀缺。这就要求在人力资源调配上制订长三角地区人才共享的政策，打通资源流通渠道，这样才能更好地实现对外资的吸收和本土资源的充分利用，从而更加合理地优化经济结构、促进长三角自主创新能力的吸收转化。

参考文献：

[1] 马勇，杜德斌，周天瑜，等.地方创新环境对外资研发活动的影响分析——深厦甬青连五市的比较[J].科学学与科学技术管理， 2009，（5）：61-67.

[2] 刘晓宁.外商研发投资对我国区域创新体系的影响[J].经济经纬，2012，（1）：27-31.

[3] 崔新健.外资研发中心的现状及政策建议[M].北京：人民出版社，2011.

[4] 张仁开.我国利用外商R&D资源提升自主创新能力的问题和对策[J].科技与经济，2007，（4）：36-39.

[5] 夏海力.苏州与沪、甬、深吸引外资研发中心创新环境的比较研究[J].华东经济管理，2012，（3）：16-20.

[6] 葛顺其，郑小洁.江苏浙江及广东利用外资业绩与潜力比较[J].调查与分析，2003，（9）：38-40.

[7] 崔新健，许靓.中国各区域利用外商研发投资的业绩与潜力[J].国际经贸探索，2007，（8）：35-39.

[责任编辑 陈 鹤]endprint