农民资金互助社的现实困境及路径找寻

张笑寒，倪名彰

(1.南京审计大学 经济与贸易学院，江苏 南京 211815；2.南京审计大学 审计与会计学院，江苏 南京 211815)



农民资金互助社的现实困境及路径找寻

张笑寒1，倪名彰2

(1.南京审计大学 经济与贸易学院，江苏 南京 211815；2.南京审计大学 审计与会计学院，江苏 南京 211815)

摘要：作为一种新型农村合作经济组织，农民资金互助社一定程度上缓解了农户的融资难问题。基于对江苏省南京市的实地调研，总结了农民资金互助社的运行特征，指出其正面临法律定位模糊、融资渠道狭窄、内部治理机制不完善、外部监管不到位等诸多现实困境，应当从明确定位、健全法律法规、拓宽融资渠道、完善治理机制、强化外部监管等方面探寻农民资金互助社的根本出路。

关键词：农民资金互助社；法律定位；融资渠道；外部监管；南京市

随着农村城镇化、工业化进程的不断加快，我国农村金融机构“去农化”现象日益严重，加剧了农村资金的供求矛盾，2006年中央1号文件提出要“加快推进农村金融改革，引导农户发展资金互助组织”，党的十七届三中全会提出“允许农村小型金融组织从金融机构融入资金，允许有条件的农业专业合作社开展信用合作”，在此背景下，农民资金互助社应运而生。它不仅填补了正规金融机构在农村的“空白”，缓解了农户的资金需求压力，而且因其信息对称、手续简便、交易成本低等天然优势受到广大农民的欢迎，呈现出良好的发展前景。本文以江苏省南京市为例，通过实地调研，对农民资金互助社面临的现实困境进行深度剖析，并进一步探寻未来规范发展的根本出路。

一、现行农民资金互助社的发展概况与运行特征

(一)发展概况

农民资金互助社是指按照民主管理、互助互利的原则，以一定区域内具有类似或关联生产的农民共同发起、拥有和管理的新型农村合作经济组织。2005年国务院扶贫办和财政部共同在全国部分省(区)开展了“贫困村村级互助资金试点”工作，2007年3月，全国首家农村资金互助社——吉林省梨树县闫家村百信农村资金互助社经中国银监会核准正式开业，标志着这类组织在中国农村地区的诞生。

地处我国东部经济发达地区的江苏省，自2005年盐城阜宁县硕集镇农民自发成立全省第一家资金互助社以来，各级地方政府积极开展试点和推广，据不完全统计，目前全省乡镇一级的农民资金互助社共有400多家，其中约四分之三分布在经济相对落后的盐城、连云港、淮安、徐州苏北地区，而苏中和苏南地区较少，经济发达的苏、锡、常地区则没有。[1]

2009年，按照南京市政府办公厅《关于开展农民资金专业合作试点工作的指导意见》(宁政办发[2009]72号)的具体要求，在充分调研和征求意见的基础上，市农工办选择了江宁区秣陵街道和横溪街道、六合区八百桥镇和金牛湖街道、高淳县淳溪镇等，开展农民资金互助社试点工作。6月18日，高淳县淳溪镇杨家村25名经营大户自发集资260万元作为资本金，成立了南京市首家农民资金互助社——杨家村渔网资金专业合作社。紧随其后，江宁、六合、高淳、浦口、栖霞等区也纷纷试点成立农民资金专业合作社，据统计，仅2009年当年全市就成立了15家。截止2013年末，全市试点农民资金专业合作社总数达42家，资金总规模突破6亿元，累计投放互助金5亿元，合作社镇街覆盖率达到63%，发展最快的六合区已实现 18 个乡镇全覆盖。

根据主管部门、运作模式、风险管控等差异，南京市农民资金互助社主要有以下三种类型：

第一类，生产合作社内生型。2010年颁布的《江苏省农民专业合作社条例》第三十四条规定：“农民专业合作社为满足成员生产、生活资金需求，可以在本社内部组织成员开展资金互助，但不得对外吸储和放贷”。这种内生于农民生产专业合作社的资金互助社社员相互熟悉，经济联系稳固，对其他成员的生产经营和信用情况比较了解，运行风险相对较小，目前全市大多数资金互助社属于这一类型。

第二类，公益扶贫型。该类资金互助社无生产经营合作纽带，形式比较松散，内生性不够强，数量较少，主要分布在经济水平相对落后的江北浦口、六合两区，其资金主要来源于社员入社股金、社会捐赠和政府专项扶持资金。

第三类，外因推动型。这类资金互助社的产生没有任何生产合作社作基础，主要是靠民间个人或企业等外力推动，社员间的经济联系不太稳定，运行风险相对较大，其资金主要来源于发起人和一般社员的基础股金、互助金等。

(二)运行特征

农民资金互助社孕育于农村，服务于本乡本土，有效缓解了农户生产对资金的需求，在农村金融服务中发挥着重要的“拾遗补缺”作用。目前，南京市农民资金互助社发展的总体情况良好，呈现出服务方向明确、股权设置均衡、资金使用合理、治理逐步规范等特征。

1.发展由快变慢

农民资金互助社把农户的零散资金集中成一定规模的互助资金，对有需求的农民借款提供信息服务和支持，使其有了交易成本较低的融资渠道，因而一开始试点便受到多数农民的欢迎。其中发展较快的六合区从2009年8月至2011年6月，在两年时间里，就组建农民资金专业合作社14家，发展社员11 092人，吸纳各类资金2.29亿元(包括基础股金3438万元，优先股金783万元，互助金18 758.9万元)，其中成立较早的金牛湖街道仅农民入股资金就达5000万。

但是，2012 年10月发生在苏北灌南县的四家农民资金互助社非法集资案，造成了极大的社会不良影响，给处于试点起步阶段的互助社敲响了警钟，同时也引起全省各级地方政府及相关部门、金融监管机构的高度重视。自2013 年以来，包括南京在内的全省各县市没有再批设成立新的农民资金互助社，发展明显减缓，资金互助社的指导思想由原先的“边发展、边规范”开始转变为“先规范，后发展”，各级行政审批和主管部门着力于提高互助社的风险监管水平。

2.服务方向明确

农民资金互助社立足于“帮农民理财，解农民之急”这一根本目标，从一开始就服务方向十分明确。高淳区砖墙镇临近固城湖，是南京有名的水产养殖之乡，几乎村村养殖螃蟹，蟹农资金需求量大，但是获得正规金融机构的商业贷款十分困难，内生于螃蟹专业合作社基础上的砖墙镇农民资金合作社则有效破解了这一融资难题。六合区某养鸡专业户在马鞍农民资金专业合作社的帮助下，摆脱了资金的困扰，开办了养鸡场和休闲农庄，年实现销售额达1600多万元，利润180余万元，还带动周边100多名农村富余劳动力就业。

3.股权设置相对均衡

从现行南京市各家资金互助社来看，一般设有社员基础股金、优先股金、互助金三种股金，此外还有少量的政府财政专项扶持资金和社会捐赠资金。在股金配置上，为了避免“垒大户”现象发生，按照规定严格控制向单个农户吸纳和投放互助金规模，以实现股权结构均衡化和多样化。吸纳互助金的最大规模每户不超过20万元，原则上不允许社员个人以优先股形式入股，或者优先股规模控制在合作社资金规模20.0%以内。

4.资金使用基本合理

《南京市农民资金专业合作社试点监督管理办法(试行)》第三十九条规定：“农民资金专业合作社的资金主要用于本社社员生产生活所需资金，以小额、短期为主，优先解决社员生产流动资金不足困难”。基于此，全市各家合作社在日常业务经营过程中努力做到“四控”：控资金规模、控资金投向、控投放限额、控费率标准，使有限的互助资金能够发挥最大的社会经济效益。合作社向社员的单笔贷款一般不得超过本人股金的5倍，最高不超过20万元；少量有优质资产抵押的，贷款最高不超过30万元，投放期3个月、6个月不等，最长的不超过1年，这些都充分体现了“小额、低息、短期”的特点。以六合区八百桥农民资金专业合作社为例，2010年末合作社资金总规模达2651万元，发展社员746名，全年一共向社员投放资金318笔，共计1738.4万元。其中，向社员投放扩大生产资金占资金投放总额的33.0%，投放创业启动资金占59.0%，向社员投放生活消费资金仅占8.0%。可见，该合作社的资金主要投向于社员的生产和创业，发展高效农业和规模经营，与服务“三农”的基本宗旨相吻合。

5.运作模式较规范

按照南京市的规定，每一家新设立的农民资金互助社都必须建立“三会”制度(社员代表大会、监事会、理事会)，定期召开各项会议，合作社重要事项必须经社员(代表)大会讨论通过。实践中多数农民资金互助社均经当地农工办批准及民政部门登记注册，制订了合作社章程，有固定的营业场所，建立了“三会”制度，运作模式参照当地农业银行或信用社，严格业务操作程序，资金吸纳与投放控制在本区域和社员内部进行。六合区每年专门聘请中介机构对农民资金互助社开展审计，同时还推行农民资金合作社总账会计由街道或镇政府负责委派制，以规范互助社的会计审计制度。

二、农民资金互助社面临的现实困境

农民资金互助社为解决试点地区农民融资难问题做出了贡献，显示出一定的生命力。但是，即便在经济较为发达的南京地区，一些由农民自发组建的资金互助社也正面临诸多的现实困境，有的甚至陷入“有名无实”的尴尬境地，发展几乎停滞。

1.法律定位较模糊

目前，虽然国务院及各相关部门先后出台了一些法律规章来促进和规范农民资金互助合作组织的成立、运行，但是关于资金互助社的组织性质和法律地位仍然不明确、不统一，从而影响了农村资金互助社的规范和发展。2007 年《中华人民共和国农民专业合作社法》是我国唯一一部关于合作社的立法，但是该法的内容里并没有覆盖资金互助社这种合作经济组织形式，《江苏省农民专业合作社条例》主要对农民专业合作社、农地股份合作社、社区股份合作社进行了详细规定，也未提及农民资金互助社这一组织形式，因而现实中一些资金互助社只能依附于专业合作社开展资金互助。《农村资金互助社管理暂行规定》(银监发〔2007〕7号)认为农民资金互助社是独立的企业法人，应由银监会颁发金融许可证，并按工商行政管理部门规定办理注册登记，一些农民资金互助社由此获得了合法的“身份证”，但是，这一规定也存在着金融准入门槛过高、融入资金渠道有限、风险防范措施匮乏、配套政策法规相对滞后等不足，实践中绝大多数资金互助社仍未得到政府民政部门或工商部门的承认。

目前，南京市各区县农民资金互助社绝大多数被界定为“民办非企业单位”，在当地民政部门登记，但其经营范围及业务内容却具有金融业务特征，互助社的业务监管部门并非银监局，而是各区县政府农工办。可见，不同的法律规章对农民资金互助社的法律地位和组织性质有着不同的定位，这种法律上的模凌两可容易造成实际注册登记中的混乱和盲目，有的到工商管理部门登记为农民专业合作社，有的到民政部门登记为社会团体，更多的则是转入地下草根金融，成为非法运营机构。由于缺乏合法的主体身份，不仅影响到农户的参社意愿和互助社的发展壮大，而且造成互助社的业务活动随时有可能被禁止或取缔。

2.融资渠道相对狭窄

农民资金互助社不属于金融机构，不办理存贷款业务，不以盈利为目的，合作社的融资渠道主要是吸纳成员股金、接受社会捐赠和政府扶持资金等。由于多数农民收入一般，入社股金数量有限，接受社会捐赠具有偶然性，数量很小。而目前农民资金互助社社会认可度不高，没有同业银行愿意授信，或者同业拆借的门槛设的过高，在面对农民资金互助社的融资需求时，不能提供足够的资金支持。这些因素均导致互助社的融资渠道狭窄，规模难以壮大。一些资金互助社为了吸引村民将手中余钱存入，互助社的存款利息在高于银行利息的同时，还对存款实行分红和二次盈余返回分配，即使如此，许多互助社依然面临融资渠道少、规模小、业务开展难的窘境。一些互助社为了筹资，或降低入社、入股门槛，或以高利率吸收公众存款，有的容许社员存入活期互助金、定活两便互助金。如果一旦发生贷款违约风险，资金链中断，社员存款资金将面临极大风险和损失。

此外，受入社准则和监管政策对存款利率的严格限定，农民资金互助社呈现较强烈的净贷款者利益倾向[2]，导致多数互助社的资金缺口大，无法满足农户对贷款需求。高淳区淳溪镇有许多农户养殖大闸蟹，资金需求量大，但由于互助社资金却十分有限，供需矛盾较为突出。目前101户农民入股股金总额为12.97万元(户均入股1284元)，即使再新增200户农民入股，股金总额达到25.81万元，按每户农民贷款1万元计，尚有资金缺口174.30万元。尤其是对于规模较小的互助社而言，资金供需缺口可能更大。因此，拓宽互助社的融资渠道，扩大资金规模已成为目前多数互助社的当务之急。

3.治理机制尚待完善

一方面，由于多数互助社尚处于试点探索阶段，相应的管理制度不够健全，在财务管理、互助金的投放与回收、风险管控、治理方式等方面难免有失规范。一些互助社受社区行政组织控制，村干部兼任互助社领导，“政社不分”，“三会”制度形同虚设。按照章程规定互助社须实行民主管理制度，但实际上社员拥有的表决权、选举权等未能得到充分行使，一些重大事项仍由村干部等少数人决定，“内部人控制”现象普遍。

另一方面，专业人才严重缺失。目前资金互助社的从业人员基本是农民或来自于农村，人员素质相对偏低，高水平的专业人才非常缺失。大多数互助社的管理者缺乏金融知识和管理经验，不具备全面的专业知识，经营理念保守，影响到合作社的正常运作和长远发展。

4.外部监管尚未到位

作为一种自发产生的“草根银行”，农民资金互助社在外部监管上正面临两大难题：一是无策监管。对于实践中不断涌现的农民资金互助社，目前既无现成的监管经验可借鉴，也没有现成的制度可利用，致使各地政府部门和金融部门无从监管。二是无法监管。各区县政府农工办尽管是其业务管理部门，但没有对金融业务的监管能力，而地方银监机构对资金互助社这类社团企业法人的监管既缺乏法律依据，又受人力、物力、财力等限制，对广泛分布于乡村的众多互助社进行现场监管的难度很大，监管根本无法到位。

5.风险规避机制缺失

在内部管理制度不健全、外部监督不到位的情况下，农民资金互助社常常面临以下四大风险：一是市场风险。各种自然灾害和农业的市场特殊属性使得借款农户可能遭受不可避免的投资和经营损失，导致互助社贷款无法收回，产生市场与自然的双重风险。二是经营风险。一些互助社受利益驱使，盲目扩大经营范围，突破区域、突破规模投放互助资金，有的甚至把资金违规投放于非农领域，以谋取暴利。如果贷款投放对象过于集中，单笔规模偏大，一旦出现资金断链等情况，就会导致互助社运作受阻甚至倒闭，2012年盐城、连云港等地老板“跑路”、农民资金互助社关闭事件频频发生，说明加强经营风险控制非常紧迫。 三是利率风险。按国家政策规定，互助社的贷款利率必须低于农村信用联社利率的10.0%，但是有些互助社为了吸引存款而变相提高存款利率，由此不仅导致互助社与有关金融机构恶性竞争吸储，破坏正常的区域金融秩序，而且因存贷利率倒挂可能造成互助社难以运行和亏损的现象。四是政策风险。在试点和发展初期，相关配套政策不健全，互助社运行面临政策多变的风险。总之，由于无相应的应对措施和规避机制，当出现上述这些风险时，多数资金互助社将面临资金周转不灵、经营亏损甚至倒闭等境地。

三、规范发展农民资金互助社的路径思考

资金互助社是以一定的乡村地域范围内入社农户为主体的新型农民合作经济组织，与其他金融机构相比，具有贴近农户、信息对称的天然优势，但是在发展中也面临很多现实困境，因而必须明确自身定位，从完善法律法规、加强自身建设以及完善监管体系等方面选择出路，采取有效措施，确保资金互助社的长远健康发展。

1.明确法律地位，坚持互助合作原则

为了避免农民资金互助社在发展过程中面临的游离于政府部门与金融机构监管之外的边缘化倾向，解决“非法生存”难题，政府应该尽快出台专门的法律法规来明确其地位，使其具备合法身份，能够尽快纳入地方政府工商管理、税务注册登记和金融行业监管范围内，步入规范运行之正常轨道。

农民资金互助社以服务成员、促进“三农”发展为宗旨，竭力为广大农民搭建一个便捷而低成本的融资渠道，因此，必须坚持互助合作的根本原则。尤其是在互助社发展初期，社员规模不宜过大，应以村或组为组织边界，限制在村或组以内，业务经营控制在社员范围，不以盈利为目的，真正实现社员之间的互助与合作。各级政府和金融监管部门应当严格把关，谨防少数企业或个人借农民资金互助社之名大搞非法集资，扰乱正常的农村金融秩序。

2.健全法律法规，加大政府扶持力度

完善的法律政策体系是农民资金互助社正常发展和运行的重要保障，但是目前有关农民资金互助社的专门性法律法规除了银监会颁布的《农村资金互助社管理暂行规定》外，只有《农村资金互助社组建审批工作指引》和《关于村镇银行、贷款公司、农村资金互助社、小额贷款公司有关政策的通知》等少数几项规章制度，法制建设明显滞后。应当加快农民资金互助社的立法工作，明确互助社的法律地位、经营范围、组织机构、管理方式、业务种类、国家扶持政策、退出机制等，使农民资金互助社有法可依，有章可循。

此外，大多数县市至今都没有制定和落实对农民资金互助社的财税优惠扶持政策，这与农村中村镇银行和小额贷款公司均有税收优惠政策形成了鲜明对比。资金互助社作为一种农民自发产生的新型合作组织，在起步发展初期更加迫切需要地方政府的各项政策来扶持，包括：支持互助社经营的减、免、缓税收优惠政策，对互助社执行较低的优惠利率，政府可以捐赠或者扶贫资金的形式向互助社注入资金等。

3.拓宽融资渠道，促进良性发展

有研究表明，在其他条件不变的情况下，成员总数越大的合作社开展资金互助的效果越好，而且开展社际资金互助的合作社更能满足成员的资金需求[3]。所以拓宽融资渠道，扩大互助社规模更有利于其良性和长远发展。要加大对农民资金互助社的宣传解释工作，提高其知名度，吸引更多的农户和社会力量关注互助社的发展。地方政府要积极调整和引导农业发展银行和各商业银行开办针对资金互助社的融资业务，提供低息优惠的批发或转贷款。互助社也可以试行与村镇银行等基层其他金融机构合作，吸引村镇银行参股，或联合贷款，风险共担，收益共享，实现共同发展。

鉴于农民资金互助社的净贷款者利益倾向及其引发的资金缺口大的问题，适当放松存款利率限制有助于吸引更多农民入社，在一定条件下可以允许互助社吸收的存款利率高于其他金融机构，以体现互助社的风险溢价和扩大融资规模。

4.严格管理制度，加强风险防范

“民办、民管、民收益”应当是农民资金互助社必须遵循的基本原则，在治理机制方面，要真正落实“三会制度”，让社员代表大会、监事会真正发挥作用，避免产生道德风险和机会主义倾向。在从业人员管理方面，定期组织开展金融、会计及法律等方面的培训学习，建立统一规范的业务操作流程，提高工作人员防范金融风险的认知和能力。

实践中农民资金互助社的运作一定要坚持审慎经营的基本原则，资金的投放一定要坚持小额、短期的原则，严格互助金投放手续及回收责任制，建立存款备付金、内部稽核、帐户监管等各项管理制度，加强对资金流向的跟踪管理和监控。建议采取3～5农户联保形式为农民借款提供方便，借款者不能按期归还的，用担保者的股金抵还，以最大程度地防范可能面临的各种风险和损失。

5.强化外部监管，防止部门倾向

资金互助社属于农民自发组建的民间合作组织，地方政府和行业的外部监管与业务指导在互助社发展初期非常关键。在实际的监管中，要明确各自分工与职责，防止片面追求部门利益的倾向，可由政府农业部门牵头，联合银监、工商、民政等其他相关部门齐抓共管，避免无人管理或多头管理带来的混乱局面。凡试点的资金互助社应统一在当地工商部门登记注册，农业部门在对互助社的日常业务管理方面充分发挥其审查、指导、管理和协调的职责，人民银行和银监部门负责风险提示和监控，农行和信用社等金融部门为其结算提供优质服务。此外，财政部门要在资金方面加大扶持力度，工商和税务部门要尽可能地提供登记注册、年检换证、减免税收等各种优惠政策。只有通过各部门齐心协力，才能共同营造一个良好的运行环境，推动农民资金互助社持续健康有序的发展。

参考文献

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(编辑：佘小宁)

The real dilemma and optimized paths of farmers funds mutual cooperative

Zhang Xiaohan1，Ni Mingzhang2

(1.SchoolofEconomicsandTrade,NanjingAuditUniversity,Nanjing211815,China; 2.SchoolofAuditingandAccounting,NanjingAuditUniversity,Nanjing211815,China)

Abstract:As a new type of rural cooperative organization, farmers funds mutual cooperative solve the problem of farmers' financing in a certain degree. Based on the case study of Nanjing city, this paper summarizes the present situation and characteristics of farmers funds mutual cooperative, points out that they are faced with fuzzy legal position, narrow financing channels, imperfect management mechanism, lack of external supervision, and many other real dilemmas. Therefore, the optimized paths are to clear localization, perfect laws and policies, expand financing channels, improve internal management mechanism and strengthen external supervision.

Key words：Farmers funds mutual cooperative；Legal position；Financing channels；External supervision；Nanjing city

中图分类号：F301.24

文献标识码：A

文章编号：1671-816X(2016)02-0089-06

基金项目：江苏省高校哲学社会科学研究一般项目(2015SJB190)；江苏社科应用研究精品工程课题(15SYC-037)

作者简介：张笑寒(1968-)，女(汉)，江苏通州人，副教授，博士，主要从事土地经济与制度方面的研究。