PPP融资模式应用、问题及对策研究

昆明理工大学管理与经济学院 昆明理工大学津桥学院 张明凯



PPP融资模式应用、问题及对策研究

昆明理工大学管理与经济学院 昆明理工大学津桥学院 张明凯

摘 要：PPP融资模式近年来得到我国政府的大力支持和推广。随着理论研究和实践探索的不断深入，其应用领域将会不断扩大。本文分析了PPP融资模式的内涵，指出现有认识上的不同观点，总结现阶段的应用领域中可能面临的问题及其解决对策，并对其将来的应用前景进行了展望，对PPP模式的推广和发展起到理论和实践方面的指导作用。

关键词：PPP融资 应用 问题

由于对PPP模式存在认识上的不同，PPP的起源也难以具体追溯，认为PPP包括BOT等具体融资模式的，则PPP起源于18世纪；认为PPP是一种新型融资模式的，则PPP起源于20世纪80年代。但PPP的概念最早是由英国于1997年对PFI重新评估和肯定的基础上明确提出来的。我国政府在2005年北京地铁4号线建设时在国内首次明确采用PPP模式；2011年，财政部设立基础设施局全面负责PPP工作。随后，PPP模式在我国得到政府的大力推广，出台了一系列政策鼓励各级政府科学利用PPP模式。PPP模式的具体应用国内外差异较大，我国的经验不足，作为一种新型融资模式，则经验更少，PPP模式的科学有效应用需要在理论和实践上进行深入地研究。本文对PPP目前的应用领域进行归纳，并分析现有应用过程中可能存在的问题，并探讨有效的解决对策，对未来更广范围的应用提出自己的观点，具有一定的理论和实践指导作用。

1 PPP融资模式的内涵

1.1 PPP理解上的异同

PPP是Public Private Partnership的缩写，直译为公共部门与私人部门之间的合作伙伴关系。从定义来看，到目前为止，国内外专家学者、组织机构对PPP的定义尚无统一的界定。通过文献研究发现，多数学者对PPP理解的共识：PPP有广义和狭义两种理解。但国内学者对广义PPP和狭义PPP的划分存在不同认识，一种理解是，广义PPP是指公私合作投融资模式，具体又分很多种方式，例如BT、BOO、TOT、BOT等；狭义PPP则是近年来英国等发达国家为弥补BOT、PFI等模式的不足，探索实施的一种新模式，是政府和社会资本合作，为提供公共产品或服务而建立的全过程合作关系，与BOT等传统融资模式存在很大不同。另外一种理解和前述理解观点相反。

我国政府发布的关于指导PPP发展的政策性文件没有明确指出PPP理解上的差别，间接提到了PPP与其他融资模式的不同特点，但同时又把BOT等项目融资模式归于PPP融资模式，因此，难以具体划分它是广义的理解还是狭义的理解。根据作者的观点，我国的PPP侧重于依靠社会资本解决政府公共基础设施和公共物品、服务提供的资金不足，应用中提倡的是一种新型的融资模式：政府和社会资本具有相同的地位，利益共享，风险共担，但不限于某一种具体的方式，传统的融资模式只要符合PPP的特点也属于PPP模式重点是政府和社会资本合作方式的问题。

1.2 PPP的特点

1.2.1 政府和企业全过程合作

作为一种新型的融资模式，PPP区别于其他融资模式的显著特点之一是政府和社会资本的全过程合作，政府会全程参与整个项目，且除了参与项目的前期，还会更多地参与项目的中后期。企业也能更早地介入到项目中来，私人部门在前期论证阶段就参与进来，全面了解项目，准确识别和评判项目，能提高项目筛选效率。

1.2.2 地位平等

有别于以往项目融资模式的另外一个重要特点是政府和社会资本双方在合作中的地位是平等的，政府和企业是合作伙伴的关系，不同于以往项目合作中政府占主导地位的情况，虽然不可避免地会出现政府滥用权力的情况，但不可否认PPP自身的界定改变了政府以往的合作方式。

1.2.3 利益共享

PPP运作前期，政府和社会资本双方就未来产生的利益分配进行协商，避免将来可能出现的利益分配不均问题，会制定出双方认可的利益分配方案，作为双方合作的基础，从而保障了双方的利益不受侵害。

1.2.4 风险共担

依据《政府和社会资本合作模式操作指南》财金[2014]113号文的要求，“按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控原则……在政府与社会资本间合理分配项目风险。原则上，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担；法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。”PPP明确指出了风险分配的指导原则。

2 PPP融资模式应用领域

根据国家发改委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》发改投资［2014］2724号文件，PPP 模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。主要划分为经营性项目、准经营性项目和非经营性项目三种模式，目前来看，限于PPP的内涵，实践中经营性项目和非经营性项目较少，多为准经营性项目。比如指导意见中提到的燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，一级公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目，以及水利、资源环境和生态保护等项目。财政部、发展改革委、人民银行联合发布《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》国办发〔2015〕42 号文，给出的指导范围如下：“围绕增加公共产品和公共服务供给，在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，广泛采用政府和社会资本合作模式。”

从以上政策性文件的分析可知，PPP融资模式现阶段主要适用于准经营性项目，经营性项目不需要政府出面，社会资本会主动进行投资，非经营性项目由于缺乏必要的收益，社会资本参与的积极性不高。这里起根本制约作用的是政府角色和职能的定位问题，如果政府能制定出合理的规则、机制和制度，随着对PPP模式的深入理解和实践经验的逐渐丰富，在各方面监管到位和科学规划的情况下，PPP融资模式将来也可以应用于经营性项目和非经营性项目。

3 PPP融资模式应用中存在的问题分析

3.1 双方权益无法保障

PPP之所以受到政府的认同并大力推广，主要原因：一方面，政府面对基础设施、公共物品提供和服务等领域的巨大资金缺口，需要借助民间资本的力量解决该问题；另一方面，社会资本的存量巨大，需要寻找合适的投资机会，双方有共同的利益诉求。但是尽管PPP的政策性文件明确此模式是基于“利益共享”的原则，要完全做到也不是一件容易的事，原因有以下几个方面：(1)我国长期以来的官本位和监督机制的不完善，可能导致双方主体地位的不平等，致使项目实际运作过程中政府发生“越权”的行为，导致社会资本很难行使应有的权利，从而损害其利益；(2)政府的目的是利用社会资本解决自己应该承担的责任，在合作过程中，会有意无意地想让社会资本多出力，从而损害社会资本的利益；(3)由于目前PPP项目多数准经营的性质，社会资本的投资额巨大，导致项目的运营期非常长，投资的收益较低，甚至可能亏损，社会资本为了节约成本，可能会损害政府的利益；(4)社会资本可能为了拿到项目利用其特殊地位进行各种垄断活动，有时会出现“寻租”现象，损害政府的利益。

3.2 双方面临各种风险

社会资本可能面临的风险在于：(1)PPP作为一种新型融资模式，在我国应用的时间比较短，经验不足，相关规章制度和政策不健全，缺乏必要的法律法规保障，政府的主导地位受到的约束较小，社会资本可能承担更高的风险；(2)多数PPP项目运营时间较长，10～30年都有可能，虽然项目前期就合作细节问题签订了协议或合同，但地方政府领导更换可能会导致政策的连续性、稳定性降低，致使社会资本的权益无法得到保障；(3)虽然政府和社会资本是风险共担，但如果发生对于政府也无力承担的风险，或者发生违约风险，或者信用风险，则风险就完全转移给社会资本；(4)PPP项目在运营过程中，受到各种不确定因素的影响，可能导致项目失败，或者面临亏损。

政府可能面临的风险：(1)PPP是基于双方风险共担的原则，双方是合作伙伴关系，一旦项目出现债务或其他风险，按照责任划分，政府应承担相应的债务和风险；(2)政府没有建立完善的风险分配机制，绩效评估体系缺乏，导致未来面临风险的可能性增加；(3)社会资本在缺乏政府有效监督的情况下，达不到政府所期望的目标，给政府带来信用风险。

4 PPP融资模式应用中存在问题的解决对策

4.1 依靠规章制度保障双方权益

由于政府是PPP项目的发起人和监督者，因此政府应该站在双方利益的基础上，充分学习和借鉴国外的先进经验，并结合中国国情制定符合中国特色的政策和制度，充分保障社会资本的权益，摆正自己的定位，真正以合伙人的身份参与到项目中，以切实解决问题的态度，与社会资本在在合作前期充分调研和论证未来可能出现的各种情况，制定出相应的解决方案，多为社会资本考虑，在达到目的的同时，兼顾社会资本的利益。社会资本不能以营利的态度参与PPP项目，在投资回报有保障的情况下，应尽可能以前期的目标为导向，与政府开展双赢合作。

4.2 建立风险共担机制

项目合作过程中难免由于不可预见的情况产生各种风险，除了在项目论证阶段要科学预测和评估将来可能出现的风险，制定出应对措施，在出现风险时，双方也应该主动承担自己应该承担的责任。政府应给予优惠社会资本的条件，补偿社会资本放弃其他投资所损失的利益，把风险降到可以承受的范围。

5 结语

本文对PPP定义存在的不同认识进行了分析，指出现阶段应用的主要领域，并对应用过程中存在的问题及解决对策进行了探讨。PPP融资模式比较适合我国现行的体制，在政府资本不能解决全社会方方面面问题的情况下，政府为了解决公共问题，必然要寻求社会资本的合作，社会资本追求利益的天性，会迫使政府不断改变自己的角色和职能，在保障公众利益的前提下，赋予社会资本更多的权利和利益，PPP将来应用的领域会逐渐扩大，比如在生态建设和环境保护方面，只要资源能够合理的定价，就可以应用市场化机制，依靠社会资本解决政府难以解决的问题。总之，PPP在我国的应用范围将会越来越广泛。

参考文献

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[5] 中国人民银行内江市中心支行课题组,刘建康.PPP模式介绍及主要问题分析[J].西南金融,2015(11).

作者简介：张明凯(1982-)，男，河南南阳人，副教授，在读博士，主要从事企业管理方面的研究。

中图分类号：F832

文献标识码：A

文章编号：2096-0298(2016)01(c)-080-03