新形势下农村贿选的成因与治理措施

邢叶荣，郭晓刚

（山西大同大学政法学院，山西 大同 037009）

政治·法律

新形势下农村贿选的成因与治理措施

邢叶荣，郭晓刚

（山西大同大学政法学院，山西 大同 037009）

我国实践了将近30年的全国范围内的农村基层选举，民主选举取得了一定成绩，但近年来，村委会选举中出现了严重的“贿选”现象是个不争的事实。农村贿选问题必须放置在取消农业税、粮食直补、建设新农村、发展城镇化等一系列国家政策的新形势下加以分析。村庄人口规模和人口流动、姓氏家族力量、村庄经济和区位优劣、村庄经济政治分层、乡镇干部权力寻租等诸因素影响农村的基层选举。因此，提出相应治理贿选的措施，以有效预防和遏止农村贿选。

村委会选举；贿选；治理措施

贿选是用金钱或其他利益方式收买选民、选举工作人员，为自己或为自己所支持的人获得选票，从而达到使自己或自己所支持的人当选的目的。近年来，我国很多地方农村基层腐败频发，贿选之风也越刮越猛。2014年4月22日《第一财经日报》报道，太原市一“城中村”干部，花费千万只为买一个村长。贿选不仅对当地的政治生态具有直接、严重的破坏，而且败坏社会风气，影响社会和谐。党的十八大以来，党中央铁腕反腐，坚持“老虎”“苍蝇”一起打。在反腐的大背景下，村委会选举中贿选是一个值得高度关注、亟须治理的问题。

一、农村贿选发生的背景

新中国成立以后，党纪政纪严明，我国农村基层领导在任命制时期基本不存在贿选问题。党的十一届三中全会以来，农村实行了家庭联产承包责任制，提高了农民生产建设的积极性，农村经济得到了一定的发展。但是，由于土地承包给个人，人民公社对农村管理的部分权力削弱，农村土地管理、水利管理等社会职能出现了无人问津的局面。1982年我国宪法规定,居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。这样确认了村民委员会的法律地位，为村民自治提供了法律依据。1988年6月1日试行的《村民委员会组织法》，民政部开始组织在全国范围内的乡村选举，村民自治制度开始运作。1998年11月4日正式颁布实施新的《村民委员会组织法》。有关规定村委会选举的内容有6条，只有一条涉及到村委会贿选的规定。但是当时村委会的重要任务是“催粮派款”、配合政府完成计划生育、维护村里公共秩序和社会治安，村委会干部的工作既辛苦又难做。曾报道江苏邳州一村支书，为替村里完成上级布置的各项费用征收任务，不是自掏腰包就是借钱上缴。[1]这个阶段，在村委会选举中，好多村干部都是老百姓硬推上来的，主动愿意竞选的人并不多，更不存在贿选问题。

2004年，国务院开始实行减征或免征农业税的惠农政策，并开始对种粮农民实施粮食直接补贴政策。2006年开始彻底废止《农业税条例》。农业税的取消，给农民带来了看得见的物质利益，极大地调动了农民积极性，也为村干部艰难的“催粮派款”工作减轻了负担。2005年国家为了扎实推进社会主义新农村建设，在党的十六届五中全会通过《十一五规划纲要建议》，要求农村“生产发展、生活宽裕、村容整洁、乡风文明、管理民主”。政府加大了公共财政对农村公共事业的投入，对农村道路硬化、自来水、污水处理、安装路灯等采取全额拨款，各种自上而下的“资源给予”，为村干部提供了支配资源的重要权力。2011年制定的“国民经济和社会发展十二五规划”，是促进城镇化健康发展，坚持走中国特色城镇化道路而制定的城镇化发展规划，开启我国的工业化、城镇化进程，土地的用途日益非农化，如搞旧村改造、开发区建设征地等，在给农村带来巨大经济利益的同时，也意味着村干部具有重大利益支配权，用农民的话说就是“做工程、征土地、分钞票”。在国家出台取消农业税、粮食直补、建设新农村、发展城镇化、土地开发、项目下乡等政策的新形势下，村集体的资金、资产、资源（“三资”）的规模也在不断增加，村委会选举中的“贿选”现象愈演愈烈，贿选票价越来越高。2009年5月30日，中共中央办公厅、国务院办公厅针对有的地方村民委员会选举竞争行为不规范、贿选严重、影响选举公正性的现象，发布《关于加强和改进村民委员会选举工作的通知》，指出“在村民委员会选举的过程中，候选人及其亲友直接或指使他人用财物或者其他利益收买本村选民、选举工作人员或者其他候选人，影响或左右选民意愿的，都是贿选”。但一纸通知并不能解决贿选问题，应根据当前形势分析问题，找出治理措施。

二、新形势下村委会选举中诸因素对贿选的影响

学界对于村委会选举中的贿选现象有不少的研究和关注，自全国农村选举以来，农村社会发生了巨大的变化，必须分析在新形势下村委会选举中诸因素对贿选的影响。

（一）村庄人口规模和人口流动影响贿选成本 随着我国工业化城镇化的发展，农村人口不断地向城市流动，乡村人口明显减少。据了解在山西省大同市大同县某村,户籍人口数324人，在村常住约132人，基本上都是老年人和儿童。一些社会团体进行“百村调研”活动，华北地区情况大致都是如此。我们知道，选举中直接选举的范围越大，人数越多，贿选的成本就越高，人为操纵贿选的可能性越小。相反，人口越少，直接投票的范围越小，竞选者以较小的金钱和实物进行贿选就能轻易当选。

另外，城镇化使得村庄大量人口流动，委托投票现象普遍存在，这样尽管对解决因农民工进城导致投票率低起到了一定的提升作用，但《村委会组织法》对委托投票没有明确的规定和限制，委托投票普遍存在着随意性。据调查，2015年山西省大同市天镇县某村有效选民1421名，办理委托票就达460张，占选民总数的1／3，出现了一人接受十几人委托的现象，贿选者利用这些漏洞收买被委托投票者，贿赂一人，就可买通多张选票，最终实现“花小钱办大事”的目的。[2]

（二）姓氏家族力量促动贿选 在农村社会，绝大多数是以姓氏家族血缘为主形成的村庄，各个姓氏家族期待本家族成员当选，获得利益回报。投本姓氏家族候选人的票，看似既没有直接贿选，也没有勉强或胁迫投票，但也是一种人情投资。一般而言，竞选者或候选人是村庄姓氏家族的核心人物，同时也是贿选行为幕后的策划者，家族姓氏的人越多，选举时推举动员的力量就越大，选票的取胜率越高。反之，如果某位候选人在村内的关系网有限，姓氏家族势力弱小，则很难当选。当然小姓小户即使成员优秀也几乎没有当选的可能。贿选的实质是权钱交易，达到以权谋私。通过贿选当选后，一方面为自己谋取贿选“投资”的回报，另一方面利用贿选获得的“公权力”为亲朋好友兑现谋私利的承诺，谋取团体的利益。

（三）村庄经济和区位优劣影响贿选票价 随着工业化和城镇化的发展，离城镇中心越近，土地被征的几率越大，级差地租越高，村民收入越高，越容易发生以激烈竞争为前提的贿选行为。相反，经济欠发达的一些地区，村级集体经济相对落后，村委会干部只有粮食直补、农村扶贫资金等的支配权，即使发生贿选，用几包烟之类的实物或小额的金钱贿赂就可以搞定。贿选票价高的现象主要发生在经济富裕并设有开发区的村庄，公共经济资源基础雄厚，但基层权力监管无力，竞选者希望掌控公共资源，支配集体财产，他们不惜投入巨资购买选票。加上少数人贿选成功产生的“扩散”效应，导致相互效仿，贿选的力度也越来越大。据央视网2015年3月25日报道：青岛市崂山区王哥庄东台村，地处崂山脚下，经济发达，全村860余户，选举的前一天就收到了“额外的红包”，即一张选票1200元。因此，由于村庄经济发达和区位优势，贿选者愿意花大价钱购买选票，村庄经济资源成为贿选潜在的物质基础因素。

（四）村庄经济政治分层催化贿选 改革开放以来，一部分农民在外流动打工，没有融入乡村的政治生态圈；另一部分农民留守农村，依然种地为生；而少部分农民通过发展个体经济、私营经济等先富裕起来，具有雄厚的经济基础以及广泛的人脉关系，他们同乡镇机关工作人员大多较熟悉。强大的经济基础和政治人脉，使他们在选举中有条件用财物直接进行“贿选”;或者向村民口头承诺，进行间接“贿选”。

由于我国农村地区总体经济发展水平低，农民收入增长缓慢，普通种地、外出打工农民工只能维持日常生活，他们在经济政治层面都处于社会低层，既没有足够的经济实力参与政治生活，也没有攀缘上级的政治资本。在村级选举中，富人有条件通过贿选来获得政治地位，穷人被动收取贿赂来补贴生活，这种“双赢”、“各得其所”的局面必然催化贿选。

（五）乡镇干部权力寻租助推村级贿选 乡镇是我国行政体制的最后一个层级，乡镇的很多事务都要依靠村干部来帮助完成，而村委会需要得到乡镇的认可。《村委会组织法》规定，乡镇政府与村委会之间的关系是一种指导关系，并不是农民普遍认为的上级与下级的关系，而同时，《村委会组织法》三十一条规定：“村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映。”这说明村官想贪腐，不能绕过的直接关口是乡镇政府。在新形势下，村干部支配村资源的权力范围扩大，想连选连任的村干部利欲熏心，极力贿选，他们为了阻断上级部门的查处，极力向上攀缘，拉拢乡镇干部与其达成“默契”。而乡镇干部借职位之便，利用国家给予村民的福利进行抽成，某种意义上两者之间达成利益重合，形成村与乡镇干部为了各自目的的利益纽带。在村委会换届选举中，乡镇干部希望给自己带来“利益”的人当选，他们甚至利用权力有意无意地截留法律，[3]利用自己相对村民强大得多的资源优势，用指选、陪选的方式支持意中的候选人，而意中的候选人自然会肆无忌惮地用贿选的方式参与竞选，因此，乡镇干部权力寻租助推了村级贿选。

三、村委会选举中治理贿选的措施

贿选是一种政治腐败现象。习近平总书记在十八大报告中指出：“坚定不移反对腐败，永葆共产党人清正廉洁的政治本色”。农村贿选发生在基层和群众身边，直接侵害老百姓的切身利益，损害党群、干群关系，败坏社会风气，影响社会和谐。应采取有效措施，治理农村贿选。

（一）按条件有序合理合并村庄，形成选举规模2015年我国城镇化率达到56%，伴随着城镇化进程的不断深入，我国农村人口减少，村庄数量缩小甚至消失。据统计，1998年至2007年，我国的自然村由原来的360多万锐减到270万，这就意味着，每一天都有约80～100个村庄正在消失。[4]在村委会选举中，小村庄选举一方面出现“矬子里面拔将军”，另一方面则是候选人用小恩小惠的贿选方式就能当选。为了解决这些问题，可以把人口少、距离比较近的两个或几个村庄有序合并，在选举中，以自然村划分选区，便于村民投票。当然村庄合并不是简单地迁居在一起，应当做到有序。农民耕地和劳作方式决定农民需要分散居住，因此，符合条件的村庄合并应当是行政合并先行，这对村委会选举中避免贿选具有积极的意义。首先，村庄合并，村委会选举中人口增多，选举范围增大，要想贿选就得付出极大成本，而且即使付出高票价也难确定是否为其投票，贿选就很难达到行贿者的预期目标。其次，村庄合并，再不是以前小村庄的个别富人掌控选举的局面，群众有更多的选择机会，选举出相对优秀并在群众中声望较高的村干部；再次，村庄合并，会形成多个大姓氏家族的行政村。在村委会选举中，只有在人数很少的小村，家族的作用才会非常明显。村庄合并后各大姓氏家族相互制衡，就可以避免原来小村庄的个别大姓家族的策划贿选。

（二）改革村委会财务管理机制，排除诱发贿选潜在的物质基础因素 贿选实质上是一种权力寻租的行为，贿选者往往看预期能否获得高额利益，越是能通过权力寻租得到高额利益的所谓“肥村”，越是有人要付出高额成本来贿选。据调查，同样是基层自治组织，村委会选举竞选激烈、发生贿选现象严重；而对城市居委会选举，选民相对淡漠，很少发生贿选。一个重要原因是社区不象村委会有很多管理职能，它的主要任务是为社区居民提供服务；而村委会相比居委会具有自治组织和经济组织合一的性质，村干部掌握着农村扶贫资金、粮食补贴、征地补偿款、土地出让金等资金财富，拥有诱发贿选潜在的物质基础。特别在具有区域优势的村庄，都有集体企业和集体资产，村级财富和资产激增，现有村级财务管理人手不够、财务混乱、账目不清。尽管政府部门早已下达农村财务公开的通知，但效果依然不容乐观。因此，在尊重村民自治的基础上，改革村委会财务管理机制，实施村财乡管、村账乡核的制度，使村干部领导决策和分配权分离，避免其侵蚀集体资产，排除诱发贿选潜在的物质基础因素。

（三）加强村和乡镇干部权力监管和制约，切断其发生贿选的利益纽带 乡村是国家与社会的联接带，关涉国家各项政策法规在乡村社会的落实。近年来，随着农村集体“三资”的增加，贪污侵占、截留挪用各类惠民资金问题屡屡发生，数额巨大，大多数案件是村官与乡镇干部相互勾结，形成利益纽带，有既得利益的刺激。到了村委会换届选举时，乡镇干部利用职务之便纵容为其带来利益的竞选者进行贿选。据报道，贵州省第八届村委会换届连选连任比例超过八成，拥有2100人的贵州某村委会主任，在1380人联名举报其贪污腐败的情况下，仍能连选连任长达9年。[5]发生这种现象的主要原因是对村干部和乡镇干部的监督不到位。权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。鉴于村官和乡镇党政机关“一把手”的权力过于集中，要加强对“一把手”权力的监管和制约，对拆迁、征地等重点领域，应当实行权力分解；加强县级相关部门对村官和乡镇领导的巡查力度，“把权力关进制度的笼子”，使得想连任的村干部和乡镇干部无法通过权力之便合谋经济利益，从制度层面切断村和乡镇干部发生贿选的利益纽带，使贿选者无靠山可依，自然不敢贿选；乡镇干部无利可图，又有上级部门的巡查，自然不愿也不敢助推贿选。

（四）完善选举法律、法规，依法打击农村贿选我国目前虽在《选举法》、《村委会组织法》、《刑法》等法律法规中涉及到了关于贿选等破坏选举行为的规定，但《选举法》的调整对象仅限于全国人大代表和地方各级人大代表之选举，无法用《选举法》来解决村民选举中所出现的法律问题，而《村委会组织法》、《刑法》规定相当简单，适用选举范围窄，缺乏可操作性，处罚力度小。因此，应加快完善《村委会组织法》。2010年全国人大常委会第十七次会议对《村民委员会组织法》做出修订，涉及到村委会选举的仅有10条，村委会选举过程中会出现各种问题，组织法内容概括简单，不可能做出明确细致的规定。所以，应专门出台村委会的选举细则。其次，建议修改《刑法》第二百五十六条，使其扩大到适用于村委会选举。能够加大村级贿选打击力度。[6]《村委会组织法》第十七条中规定的贿选惩罚条文为：“以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选票、虚报选举票数等不正当手段当选村民委员会成员的，当选无效”。在当前形势下，这个规定对于贿选行为几乎没有威慑力。因此，完善选举法律法规，加大贿选打击力度，才能有效防止和制止贿选行为。

[1]李伟豪.村支书借钱给村委会10年难讨回[N].现代快报,2014－12－19.

[2]鲍纯艳.广东长沙村村委会换届选举的观察与思考[EB/OL].http://www.chinaelections.org/NewsInfo.asp?NewslD=5438，2010－08－01.

[3]杨雪云.后农业税时代“乡村干部利益群体”的再生产[D].上海：上海大学,2008.

[4]贾莉丽.正在消失的村庄[N].民主与法制时报,2014－01－06.

[5]贵州:“海选”村干部连选连任比例超过八成[EB/OL].新华网，2011－07－06.

[6]董礼胜.村民委员会选举中的贿选及其治理研究[M].北京:中国社会出版社,2005.

Reasons and Control Measures of the Bribery at the Election of Village Committee under the New Situation

XING Ye－rong，GUO Xiao－gang
（School of Politics and Law，Shanxi Datong University，Datong Shanxi，037009）

China＇s practice of the nearly 30 years of nationwide village leader elections prove that democratic elections have made certain achievements，but in recent years，the Serious village committee election“bribery”phenomenon is an indisputable fact.Rural bribery problem must be analyzed under the new situation of abolition of agricultural taxes，direct subsidies to grain，construction of new village，development of urbanization.These factors，such as village population scale，population flow，family strength，the village economy，the location advantages and disadvantages，village economic，political stratification，and township cadres power rent－seeking，affects rural bribery.Therefore，the paper put forward the corresponding measures of governance bribery to effectively prevent and curb rural bribery.

village committee election；bribery；measures of governance

G422.6

A

2016-05-07

邢叶荣（1967－），女，山西大同人，硕士，副教授，研究方向：宪法学。郭晓刚（1973－），男，山西原平人，硕士，讲师，研究方向：经济法。

1674-0882(2016)04-0006-04

〔责任编辑 赵晓洁〕