城镇化背景下的农村宅基地使用权流转研究——基于山东省新型农村社区的案例研究

□宁 慧 宋明爽



城镇化背景下的农村宅基地使用权流转研究
——基于山东省新型农村社区的案例研究

□宁 慧 宋明爽

城镇化的发展促进农民人口大规模的流动，也对农村宅基地使用权的流转提出了新的要求。党和国家为此也出台了新的政策，以保障农民的宅基地用益物权，完善农村宅基地的流转制度。为了更好地了解当前农村宅基地使用权的流转状况，发现在流转过程中存在的问题，本文选取了山东省较为典型的W市薛家社区和Z市康佳社区两个案例，试图通过考察它们在新型农村社区建设前后的宅基地使用权流转现状、问题及解决措施等基本情况，以小见大，以期为其它农村地区宅基地使用权流转提供一定的借鉴。

城镇化；农村宅基地；使用权流转；新型农村社区

2013年11月，党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出了“要保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道”[1]的改革目标。次年1月出台的中央一号文件即《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》则明确指出：必须深化农村土地制度改革，完善农村宅基地管理制度，加快推进征地制度改革，保障农民的基本权益，因地制宜采取留地安置，确保农民长期受益。[2]因此，我国农村地区陆续进行土地改革，并且通过土地的城镇化和新农村社区建设促进了当地城镇化的发展。

一、城镇化对农村宅基地使用权流转的新要求

当前，随着我国新型城镇化建设及工业化进程的快速推进，农村人口向城镇迁移的速度和规模不断扩大，这不仅造成了大量农村宅基地的闲置和

低效利用，也加大了建设用地指标控制和城乡建设用地增减挂钩政策实施的难度，[3]更迫使我国现行的宅基地制度面临深刻的调整。为此，党和国家在2013、2014、2015年都出台了有关农村土地改革和宅基地使用权流转的相关文件。特别是2015年中央一号文件，更加明确的要求农村土地经营权的经营以及宅基地的流转都必须尊重农民的意愿，在保障农民利益的前提下进行农村土地制度的改革。中央关于农村宅基地使用权政策的调整无疑给当前混乱的宅基地使用情况指明了改革方向，即实现农村宅基地使用权的自由流转，进一步扩大权能，赋予农民更多的财产权利。

(一)我国农村宅基地使用权流转的现状

从目前来看，农村土地作为我国无偿赋予农民的社会福利，是不允许农民随意处置的。农村宅基地则是农户从农村集体经济组织那里获得的，主要用于建造住房以及某些附属生活和生产设施的一类农村建设用地，[4]其主要作用为实行农产品的统购统销和限制城乡人口的流动。因此，农村宅基地制度从实质来看，更像是城乡二元结构的产物，即实现优先发展重工业的一种制度安排以及对农村人口社会保障的一种补偿性安排。[5]而且根据我国《物权法》以及《土地管理法》的规定，我国农村宅基地实行“一户一宅”的制度，严格限制农村宅基地使用权的流转，因此宅基地使用权只能原始取得。具体表现为特定农民申请取得宅基地后只可自己建房，不可将其出卖、转让，也不可抵押，[6]倘若农民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。[7]这一限制性政策在我国二元土地制度时期有着其存在的合理性，也起到了稳定农村社会的积极作用。然而，随着我国城乡统筹发展的提出，这些规定反而成为制约农村经济社会发展和城镇化建设的阻碍因素。尽管我国法律束缚了农村土地资产的价值，禁止农村宅基地使用权的流转，但是在新的历史背景下，该情况已得到了良好的改善。因此，在广大农村地区，农村宅基地使用权的分配、使用、流转等实际状况多与法律规定有所出入。譬如山东省W市薛家社区和Z市康佳社区便是如此。两社区在新农村社区建设前，宅基地分配就面临着相同的状况：村里每年宅基地的划分都是由村里长期居住的年满18周岁的青年男性在他们分家另立户头时，以自己的名义向村里提出申请的；而且宅基地使用权仅限本人、不得出租或买卖。然而，从法律规定上看，农村宅基地获得的条件并未有性别的约束，但是两个村都有一个约定俗成的规矩，即本村居住的成年女性青年没有申请获得新的宅基地的权利，而且宅基地的使用权经常在亲属、邻里间互换或者合并。

(二)城镇化建设对宅基地使用权流转的影响

随着我国城镇化建设的逐步发展，越来越多的农村家庭放弃了原有的农业生产模式，转而进行非农产业；与此同时，也有很多农村人口开始选择到城镇生活，这些生产、生活方式的转变对农村宅基地使用权提出了新的要求。譬如说，城镇化建设要求宅基地能够最大程度的发挥其财产性的特征，即能够自由地在城镇和农村居民之间买卖，实现宅基地使用权的有效转移。然而，现实中农民若想拥有宅基地使用权，是必须依赖其作为农村集体经济组织成员的特定身份的，这就使农村宅基地使用权的流转受到了极大的限制。可以说，目前我国农村宅基地具有集体所有、使用主体特定、福利性和使用数量规定等四种属性，[8]农民对其住宅拥有的是一种受限制的使用权，即可以无偿使用、没有完全的收益权，却不可自由买卖，如不能自由出让、转让、出租和设定抵押等。[9]而且我们通过对薛家社区和康佳社区的村干部和农民的访谈得知，两地的农民在土地城镇化的过程中，其宅基地使用权的流转并没有因此而完全放开，仍受到诸多限制。比如说，不少农民进城务工或者定居后，原先获得的可以自建房屋、院舍等用来居住、出租给村集体组织成员的宅基地就被搁置荒废了，然而，这些宅基地的使用权却无法向城镇居民出租或者出售，农民亦很难通过宅基地使用权的流转来获取更多的财产性收益。

二、城镇化建设中农村宅基地使用权存在的问题

目前，关于我国宅基地使用权流转的问题主要还是依据民法所规定的用益物权原则，这也就从法律规定上明确了宅基地使用权的取得途径是原始方式获得，并阻断了其以出租、出卖及抵押等形式流转的可能性。然而，随着我国农村经济的发展以及城镇化建设的加快，这一规定已然不适应市场经济和新农村建设的需要，很多农村社区在其发展过程中更是形成了农村宅基地使用权的归属权混乱、与之相关的宅基地非法交易市场以及农民出售及获得宅基地使用权困难等问题，严重影响到了农村社会的稳定发展以及农民的合法权益。在W市薛家社区和Z市康佳社区的走访调查中我们发现，两地也存在以上的问题，而这更成为诱发当地农村群体性突发事件以及干群矛盾的主要原因。

(一)农村宅基地使用权的法律缺陷

我国农村宅基地的法律、法规、政策基本保障了农民能够“居者有其屋”，体现了一种对农民保护的社会福利保障功能，但是宅基地的法律法规滞后性又与我国经济社会的快速发展产生了矛盾。[10]具体来说，关于宅基地使用权的相关法律、法规自1982年《宪法》规定宅基地和自留地属于集体开始，并随着时间的推移不断完善，如1990年制定的《关于加强农村宅基地管理的意见》以及2004年出台的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》等等。然而，尽管这些法律、规定在一定程度上规范了我国的宅基地使用权制度，但是其本身也有不少问题。首先，这些法律文本的年限久远，它们所规定的对农村宅基地使用权的限制条件已经与当前城镇化建设的进程和现实情况有所不符。就实际情况来看，农村宅基地使用权的隐形流转较为频繁，甚至在很大程度上已经突破了法律底线，尤其是在部分发达地区，[11]并且伴随着城镇化建设，部分先富的农民会向另外的农民购买宅基地或者是随意扩建新房，造成对公共资源的隐性占有。因此，出台与宅基地使用权流转相关的新的法律法规势在必行。其次，目前很多关于宅基地问题的规范性文件譬如请示、决定等都不具有或者具有很低的法律效力，致使这些政策性文件在执行过程中缺乏强制性，极易产生偏差。国家亟需出台统一的、规范的且更具强制效力的法律法规。

(二)农村宅基地的无偿使用导致浪费严重

在我国，农民是无偿的获得宅基地使用权的。因为这种零成本的取得方式，很多农民都热衷于申请宅基地，这也造成了不少地区的宅基地“申请热”。然而，这种现象的背后，却是农村对宅基地的浪费。早在2004年便有人统计了我国宅基地的浪费问题，而这一情况却是惊人的。2004年年底，全国村庄建设用地达1.65×107hm2，占全国建设用地总量高达52.4%，人均建设用地218m2/人，远高于城镇人均占地。[12]农民在最大限度的占有农村土地资源之后，并没有在宅基地上建造房屋、棚舍等，而是将其闲置。尤其是在全国范围内开展城镇化建设之后，这种浪费现象就更加明显了。目前，我国农村的实际情况是村里大量强壮年外迁到城镇打工，村中留下的大部分是老人、儿童，这就使得住房使用率极低，甚至房屋的空置率达到了40%，[13]有些地区甚至出现了“空心村”现象。而我们所调研的山东省亦存在上述情形。就薛家社区而言，这种情况就非常明显。该社区在合并成立之前，包括薛家村、陈家村及马庄村三个村庄，每个村庄里年满18岁的男性青年在分家后均可无偿获得一块新的宅基地。因此，这些村庄里面的成年男性都非常热衷于申请宅基地，但在获得之后却很草率的处置，多是做个标记而已。然而，这种浪费现象对广大农村地区来说却是见怪不怪了。

(三)农村宅基地使用权难以流转不易变为财产性收益

尽管城镇化建设亟需放开对宅基地使用权流转的限制，但是我国现行法律在这一问题上却没有退让，仍然秉承严格的准入和准出制度。因此，很多进入非农产业发展的家庭难以利用其所有的房产获得有效融资，他们在农村的房屋无法出售只能由他人无偿使用，故导致了我国“一户多宅”现象的普遍发生。[14]我国过去一直奉行不鼓励不允许宅基地自由流转、买卖的政策，因此这些宅基地只能在村集体成员中实现转移，难以对外出租和买卖，所以很难转化为农民实际的财产性收益。时至今日，虽然各地不断推进城镇化建设，但是国家对农村宅基地使用权流转问题仍持谨慎的态度，山东省亦是如此。在康佳社区合并成立之前，很多村庄的年轻人便开始去外地务工或者已经在城镇里有了固定的工作和住所，但是他们中还有些人并未将户口迁出，仍属于村集体一员，所以当他们成年时也可获得村里分配的宅基地。加之祖上留下的宅基地，他们拥有的宅基地面积是非常可观的。但是，宅基地是无法流转和买卖的，所以他们中有些人就把这些宅基地的使用权给了自己的亲属或邻居，而这种做法就间接地造成了“一户多宅”的问题。

(四)宅基地置换不公引发新的社会矛盾

农村宅基地置换是在城乡统筹和新农村建设背景下，基于城镇建设用地供需矛盾与农村宅基地粗放利用两大现实条件产生的；[15]它是解决区域发展中建设用地指标约束，提高农村宅基地利用效率[16]，促进村集体建设用地流转的一种较为有效的方式。新型城镇化建设中，农村宅基地置换主要有货币补偿和产权置换两种，其选择必须要综合考虑宅基地价格和置换后转变成城镇建设用地的价格来确定，按照两者各自权重共同构成宅基地置换补偿价格。[17]从薛家社区的情况来看，一些村庄选择了货币补偿，即宅基地上所建的砖房、瓦房、土坯房按照其新旧程度有着不同的造价，其中品相较好的砖瓦房造价约在6-7万左右，而土坯房的价格则定在3万元上下，而且地面其它附属物如农民院中的树木、牲畜圈棚等也会进行一定金额的补偿；另一些村庄则选择了宅基地置换，即各村根据自身的实际情况制定基本的置换比率，大概是1:1.2左右的比例置换，有些比较富裕的村庄甚至到了1:2左右的比例用宅基地置换楼房；但是如果农村宅基地及其附属物的面积超过200m2以上，那么超出200m2的那些宅基地面积则会按新的比率折算后再与楼房面积置换。这个置换的过程看起来是很完善的，但是在走访中我们却听到了一些农民的牢骚，大多数农民反映到农村宅基地估价标准并不一致，村两委干部滥用职权，与他们关系近的农民获得的补偿款或置换的面积比实际的价值要高等。

三、城镇化背景下宅基地使用权流转方向

(一)加强土地确权，完善宅基地使用权的法律法规

当前，我国大部分农村地区的宅基地使用制度仍不规范，尽管十八届三中全会出台的相关《规定》允许农民可以在一定规范下进行宅基地的流转、买卖，但是往往由于农村宅基地的归属不确定而难以推行。为解决这一问题，一是需要在广大农村地区加强农村土地特别是农民宅基地的确权登记颁证工作，严格执行宅基地使用标准，在保障农户宅基地用益物权的同时，严格禁止并打击惩处“一户多宅”的行为，并且及时整理农村闲置的宅基地，实现宅基地的回收和循环利用。二是在完成农村宅基地确权之后，还要改革完善农村宅基地制度，依法维护农民对宅基地占有、使用、收益、流转等权能，逐步稳妥地推进农民对宅基地上的住房及其它附属物的财产权抵押、担保、转让，实现农村宅基地使用权的抵押融资。三是应制定宅基地流转管理办法，界定宅基地的流转内涵和流转原则，设计流转主体、客体及流转用途等条件，规范流转合同。[18]四是应制定并完善与宅基地有关的各类法律条文，建立实行农村宅基地与国有土地同等入市、同权同价的政策，严禁用行政强制的手段强制农民流转自己的宅基地及强迫“农民上楼”来强占农民的宅基地。

(二)不断完善保障，探索宅基地置换补偿的多种途径

我国不少地区通过城镇房屋产权如一次性补偿的方式对置换农民进行安置，但是实际上这种方式难以解决农民生存的可持续性，而且增值空间非常有限，致使置换农民的生活水平有相对下降趋势。[19]虽然有些农民可以在失去宅基地时获得一定数额的货币补偿，但是这些补偿款的评估有时可能会存在水分，出现低于实际价值的情况。再者，即使完全按照制定的标准进行估价补偿，农民所获得款额也很难在城市甚至是周边的城镇地区购买到与其原先住房一样的面积，而且在城市和城镇生活的成本远高于农村地区。这不仅导致农民生活质量下降，更引发了社会的矛盾和冲突，不利于城乡一体化的发展。所以，在新型农村社区建设时，还要不断完善宅基地置换之后的工作，解决置换农民的安置和就业问题，抓好养老、医疗、教育等等方面持续性发展的问题，从根本上保障和完善农民的福利待遇。[20]这就要求当地政府要加大城乡统筹发展的力度，给予置换的农民基本的养老、医疗、教育等社会保障，尤其是置换的农村低保户的基本生活保障，满足其生存和生活的基本需求，从而实现经济发展和社会稳定的双重目标。当然，当地政府可以尝试将置换补偿与就业安置挂钩，给予置换的农民免费的就业指导和就业培训，鼓励置换的农民自主创业并给予一定的税收和政策优惠，彻底消除宅基地置换农民的后顾之忧，减少对新型农村社区建设的各种阻力因素，实现新型城镇化建设的根本目标。

(三)提高资源利用，实现城乡房屋产权的自由流转

农村集体建设用地(包括宅基地)不能上市流转，不利于土地的高效集约利用，农村的财产权利也无法得到有力保障，给社会的长治久安带来了隐患。[21]城镇化建设过程中，农村集体所有的土地上所建设的用于销售的住房，往往因集体土地在使用权转让时未缴纳土地出让金等费用，无法得到由国家房管部门颁发的产权证，而是由乡政府或者村委会颁布，[22]虽然这类房产对农民来说与之前差别不大，但是在资源流通方面却大大受限。2013年11月22日，国土资源部、住房城乡建设部下发紧急通知，要求全面、正确地领会十八届三中全会关于建立城乡统一的建设用地市场等措施，严格执行土地利用总体规划和城乡建设规划，严格实行土地用途管制制度，严守耕地红线，坚决遏制在建、在售的“小产权房”行为。[23]这一规定的出台，使得农村新建住房的出售困难，农民用自己宅基地换来的楼房极难出售给城镇或者农民卖了房屋却无法获得更多的财富，这些情况都会直接影响到农民财产性收入的获得，引发农民们诸多的不满，甚至会出现许多阻止拆迁的“钉子户”，不利于农村社会的稳定和新农村社区建设的逐步发展，也大大损害了农民进行城镇化建设的积极性。因此，为了能够深化城镇化建设，我国政府应制定更为完善的法律法规，用以指导地方的新农村社区建设，各地方政府则需要建立健全城乡房屋产权的流转制度，统筹城乡房屋产权的自由流转，保障农民合法的财产权益，着力缩小城乡居民获得财产性收益的差距。

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[22]360百科. http://baike.so.com/doc/5367923.html.

[23]腾讯财经. http://finance.qq.com/a/20131122/015755.htm.

2015-10-28

山东省社科规划项目："山东省农村社区化发展跨学科理论与实践对策研究"成果之一(项目编号：11CSHJ06)。

山东农业大学文法学院，山东 泰安，271018

宁 慧(1988- )，女，山东济南人，山东农业大学文法学院行政管理专业硕士研究生，研究方向：公共政策；宋明爽(1960- )，男，山东荣成人，山东农业大学文法学院院长、教授，研究方向：城市化与公共政策；本文通讯作者。

D922.3；F321.1

A

1008-8091(2016)02-0065-05