论现代化视域下完善和发展村委会选举的基本路径

□田天亮



论现代化视域下完善和发展村委会选举的基本路径

□田天亮

中国农村村委会的选举是现代化在农村推进的政治产物，其完善和发展必须纳入到现代化的视域来进行考察。社会转型引发的格局调整使得制度体系处在一种变动、整合的状态，再加上中国农村的政治经济发展不平衡，村委会选举在制度设计和实际操作过程中面临着诸多的困难和挑战。以现代化的视域审视村委会选举存在的问题并提出具体对策是实现农村治理民主化、国家治理现代化的基本路径。要坚持以促进农村经济的平稳健康发展为动力、以培养现代化的新型农民为基础、以深化选举体制机制改革为着力点、以健全选举法治体系为保障、以加强农村基层党组织建设为领导力量，实现村委会选举的程序化、规范化、制度化。

现代化；村委会选举；基本路径

“现代化是一个包罗宏富、多层次、多阶段的历史过程，很难一言以蔽之”。[1]在当代社会环境下，现代化的本质是指以体制创新、技术变革、管理科学等先进的方式实现以人和国家为主体的社会系统在政治、经济、文化、思想等诸多领域由封建向科学、由落后向先进、由传统向现代的变迁过程。“中国农村村民自治是中国现代化在农村行进的特征体现”[2]，作为中国农村自治重要组成部分的村委会选举是现代化在农村推进的政治产物，其在各个方面都体现了现代化的本质。以现代化的思维和视域来审视村委会选举存在的问题并提出应对之策不仅是完善农村管理体制、实现农民当家作主的基本路径，还是在“四个全面”伟大战略下实现国家治理体系和治理能力现代化的基础前提。自1988年《村民委员会组织法》开始试行以来，大陆地区绝大部分农村进行了8到9次的村委会选举，选举的规范化、民主化程度有很大的提高。但是村委会选举在发展过程中也面临着动力不足、基础不牢、法律不健全、机制不合理等诸多问题。本文试图从现代化的物质层面、制度层面、农民的思想与行为模式等层面进行分析，以现代化的思维和视域审视村委会选举存在的问题，探讨完善和发展村委会选举的基本路径。

一、坚持新常态下促进农村经济的平稳健康发展为完善和发展村委会选举的动力

现代化理论尤其重视政治文明建设与经济发展水平之间的关系，将经济的高度发达视为推动民主政治建设的基础和动力。正如亨廷顿所说，在社会与经济之间存在少有的密切关系——经济发展会导致政治民主化。实际上，政权机构的设置、制度的完善和发展都受经济发展水平的制约。村委会选举作为农村基层民主政治建设的一部分，必须在经济发展水平较高的社会环境下才得以完善和发展。在新常态下，实现农村经济的平稳健康发展对于村委会选举也显得尤为重要。坚持以实现农村经济的平稳健康发展为完善和发展村委会选举的动力，不仅是对改革开放以来我国农村基层民主政治建设的经验总结，还与传统生产方式对农村经济发展带动不足密切相关。

自改革开放以来，以家庭联产承包责任制为基础的农村改革使得农村经济和农村生产力获得飞速发展。由经济发展带动下的村委会选举也得到逐步完善，截至2009年，“全国农村有村委会60．4万个、经依法民主选举产生的村委会成员230多万人。”[3]农村经济体制改革极大地解放了农村的生产力,给予农民更多的经济生活自由权和对经济资源的支配权，大大增强了农民选举的独立性和自主性，促进了村委会选举的广泛开展。根据学者对14个省51个村庄的调查显示，收入在6000以上的村民选择‘秘密’投票的比例比收入在2000以上的高出近20%。[4]可见，经济自主性强的农民其主体意识和个性意识也比较强，参与选举的积极性和有效性也更高，这充分体现了农村经济发展对村委会选举的带动作用。

然而，农村经济发展在国家面临经济下行压力、进入新常态的大背景下也遇到了一定的瓶颈。借助人力、遵循经验的传统农作方式不适应现代农业发展的要求；土地分散、粗放经营的生产模式制约着农村生产力的发展；农民外出打工、老龄化严重使得农村劳动力的后备力量缺乏……在国家经济进入新常态以后，农村经济发展也面临着动力不足、基础不牢等问题，农业和乡镇企业在经历了大发展后也逐步放慢发展, 农民实际收入持续增长放缓以及城乡存在的差距使得农民参与选举的热情和积极性降低。“从长远来看，发展农村和农民的经济是发展农村民主绕不不开的物质基础。”[5]如何进一步推动农村经济的协调、良性、和谐发展，为村委会选举的完善和发展提供动力，成为亟待解决的问题。

无论是从基本原理来分析，还是从历史经验、发展现状以及新常态的形势来把握，实现农村经济的平稳健康发展都是完善和发展村委会选举的动力。从农民角度来看，农村经济的平稳发展能使广大农民群体切实得到经济利益，广大农民群体在物质利益的刺激下会对党和人民政府领导下的各项政治建设产生强烈的认同和支持，村委会选举的完善和发展当然也包括在内。从农村经济发展的结果来看，农村经济发展会使得农村拥有更多的资金和物质保障为完善村委会选举提供动力，比如引入电子投票设备和电子公示屏来保障选举的公平公正、利用信息网络技术完善和细化选举程序等等。新常态下实现农村经济的平稳健康发展是解决农村一切问题的根本途径。“中国是一个农业大国，没有农村经济的发展，也就没有基层民主的实现”[6]，当然也就没有农村村委会选举的完善和发展。新常态下实现农村经济的平稳健康发展，要建立农村市场经济体制和运行机制，对农村社会资源的调配进行必要的调控；实行土地流转制度，释放土地资本的活力；推动农业生产技术创新，提高科研成果的转化率；推动新型城镇化建设，充分利用农村闲置土地和住房宅基地；完善发展集体经济组织，引入股份合作制……总之，要以先进的生产技术、科学的管理模式、市场化的经营方式来促进农村经济的发展。只有这样，农村经济才能实现协调、良性、和谐发展，村委会选举的完善和发展才会获得源源不断的动力支撑。

二、坚持以培养现代化的新型农民为完善和发展村委会选举的基础

按照亨廷顿的观点，政治参与的广泛性和有效性是传统式的政治向现代化的政治转变的主要内容。作为现代化产物的村委会选举制度，其主体是长期生活在农村社会的农民，农民的广泛参与和有效互动是完善和发展村委会选举的主体力量和依靠对象。培养现代化的新型农民，就是提高农民的综合素质包括提高农民的文化水平、法律意识、政治素养等等，促使农民由宗族、血缘关系影响下的小农精神转变为理性、世俗化的民主观念，充分发挥农民群体在村委会选举过程中的参与、监督、评价作用，推动村委会选举不断完善和发展。

农村社会自给自足的自然经济和与之相配的内向性社会结构使得不少农民文化水平低下、思想观念落后、政治参与能力薄弱，这也就使得现代化的民主选举理念难以在农村社会内部自生。农民整体文化水平低，行使选举权的农村村民受教育程度为初中和小学的比例达到八成以上，现代知识的贫乏严重制约着他们的参与水平；有的农民抱有“事不关己高高挂起”的政治冷漠心理，在他们眼里，“无论是张三当村干部，还是李四当村干部都一样”[7]；“逐利主义”的封建小农思想导致了“贿选现象”的发生，“部分人是为了钱来的，投一张票领5元钱就走走了事”[8]；受宗族、血缘关系的影响，部分农民在选举过程中注重“选人唯亲”，2005年有关学者对4省68个村的观察和研究显示：“有七成多的人确认投了本族候选人的票”[9]，尽管这一现象有所改观，但宗族、血缘对村民选举观念的影响是长期的；“官本位主义”的封建思想使得部分候选人出现“选举时热情高涨、选举后无所事事”的现象。这都表明，传统社会的惯性造成农民综合素质不高，不适应完善和发展村委会选举的要求。除此之外，改革开放以来造成的农民社会基层的分化使农民对村委会选举的政治诉求不一，外出打工的青年农民工、在外求学的大学生对村委会选举缺乏热情，这都使得完善和发展村委会选举的现代化策略难以有效推行。

现代化视域下的村委会选举是以农民为主体、实现农民自我管理、维护农民根本利益的有效方式。而培养现代化的新型农民包括增强农民对选举的认知状况、参与选举的积极程度、对选举程序和结果的监督意识等是完善和发展村委会选举的根本前提，也是现代化的民主选举理念和制度模式在农村社会内生并实现可持续发展的关键。“村民是农村最广泛的社会实践者，是创造农村社会自治的基础”。

当代社会环境下，完善并发展村委会选举的基础就是培养现代化的农民，要着眼于民众观念的革新和素质的提高，提高农民的文化水平、政治意识、政治参与能力，充分发挥农民群体在选举过程中的参与、监督、反馈和评价的作用。要加大对农村教育的投入力度，提高农民整体文化水平；要弘扬社会主义核心价值观，破除农民封建、落后思想观念，发展农民权利意识；推广政治文化活动下乡下村，广泛传播自由平等观念，增强农民政治意识和政治参与能力……通过一系列的努力使得农民向现代化发展，促使其在思想上能对基层选举有深刻的认识和了解，在行动上积极努力的参与村委会选举的实践。

三、坚持以深化选举体制机制改革为完善和发展村委会选举的着力点

现代化要求政治建设必须塑造自由民主的环境和合理的机制，以制度化的渠道引导和规范政治生活参与者的行为和活动，建立合理的体制机制是现代化的一项重要内容。一个处于现代化建设中的发展中国家，其体制机制的水平直接影响到现代化的进程。现代化的社会要求村委会选举必须根据农村具体实际和农民政治参与水平建立合理的体制机制，以引导农民参与选举的实践活动达到规范化、有序化、合理化。

实现农村经济的稳步健康发展、培养现代化的新型农民是一个长期而复杂的历史过程，对于村委会选举制度的发展和完善起着动力和基础作用。但是，针对村委会选举体制机制本身存在的问题和弊端，必须及时采取科学、合理、有效的现代化改革方案，以适应农村经济发展水平和农民政治参与能力，保障村委会选举制度的有效运行。在全面深化改革的大背景下深化村委会选举体制机制改革，是村委会选举完善和发展的重中之重。

就现状而言，村委会选举体制机制的不合理使得选举在实际操作过程中存在一些问题：目前并没有完善的制度对乡镇政府和村民委员会的职责权限范围做具体规定，这导致有些乡镇政府对农村选举“干预过多或放手不管”[10]；委托投票现象比较严重，“在某些偏远落后、自然分散的地区，不正式组织选举的村庄强行‘委托’”；[11]缺乏有效的监督机制体制，部分乡镇政府和地方人大监督不到位；选举程序和流程不合理，使得部分地区贿选现象频发，各大省都出现过“贿选”现象，这从各省制定的《村委会选举办法》中对贿选现象的规定就可以看出；公证公示制度的缺乏造成选举程序、选举结果缺乏一定的说服力和权威性……问题和弊端是在长期的实践过程中形成的，倘若不改革不仅仅会影响到选举制度的完善和发展，更会造成农村社会的不稳定、农村社会秩序的混乱。要坚持用“发展的手段”来解决“发展过程中存在的问题”，必须用适合于农村社会环境、符合时代发展要求、体现农民现实需求的现代化的方式和途径——改革来解决。这不仅仅是源于传统方式对“村委会选举体制机制改革”“回天乏术”的无奈，更是适应全面深化改革大背景下实现国家治理体系和治理能力现代化的本质要求。要坚持“选举为了农民、为了农民选举”的原则，以适应农民素质和文化水平为体制机制改革导向，切实保障农民行使选举权利；要推进选举投票方式创新，改变“举手”“递条”的投票方式；建立独立的选委会机构和专门的监督机构，人大、党委和政府可组成联合监督检查验收组，监督并检举选举程序、选举结果的公正合理性；要引入公正公示制度，增强选举制度的权威性和执行力；建立信息沟通机制，保障乡镇政府和行政村的有效沟通以及农民选举意愿的充分表达；引入先进管理模式管理候选人和选民，切实规范其在选举过程中的行为。在全面深化改革的引导下，要以先进的、科学的、合理的、符合时代发展要求的现代化的方式深化选举的体制机制改革，完善其存在的缺陷与不足，确保选举的公正合理，保证农民当家作主地位的实现。

四、坚持以完善选举法治体系为完善和发展村委会选举的保障

法治与现代化之间有着无法割断的内在联系，关于法治和现代化的关系，劳伦斯·M·弗里德曼认为，法律制度和法律在现代化的社会中是无所不在的，所有的现代社会都是通过法治网络来调整和控制社会与经济的，法治至少潜在地影响到我们生活的每个方面。因此，村委会选举要达到规范和引导的良好效果离不开法治的保障。法治不仅仅使得村委会选举的权威性和执行力进一步增强，也会促使其永葆生机和活力。尽管在19世纪90年代，村委会选举工作就已经有了相关的立法，但是村委会选举的法治体系并不完善，这严重制约了村委会选举的完善和发展。

目前，村委会选举所遵循的规则和所依靠的法律仍然是1998年通过的《村委会组织法》，其他法律均未对村委会选举做出明确的规定，这也导致了一些问题的出现。现有的法律存在条文不细、缺少细则等现状,使得选举过程中出现有理说不清或明知有问题而无从查处，如《村民委员会组织法》第四条的规定“乡、民族乡、镇的人民政府对村委会的工作给予指导、支持和帮助”[12]，“指导、支持、帮助”并不是法律用词，部分省份出台的“村民委员会选举办法”与国家立法存在一定的冲突；候选人“暗中一对一”“不留证据”的拉票方式使其不端行为无法查证，这造成执法及时性和有效性不足；以“事后查处”为主要执法方式的行为导致制裁和惩罚较轻、司法处分不易落实；选民法律意识不强，合法选举权利受到侵犯时,多采取“息事宁人”态度。这些都是因为选举法治体系不完善而出现的问题，无论是从法律自身不健全进行分析，还是从立法、执法、司法、守法的过程来把握，村委会选举的法治体系都不是很健全，这也必然会导致选举过程中出现一些问题，这些问题在血缘、宗族关系主导的农村社会中表现得更为明显。

完善法治体系其根本和实质是为了满足广大农民群体当家作主的利益需求，实现其参与农村基层民主自治的愿望，更是立足于解决农村村委会选举在法治领域存在的问题。立法机关、执法机关、司法机关、农民群体要协同配合和共同努力，完善村委会选举的法治体系，切实保障村委会选举合理有序运行。立法机关要坚持科学立法、严格立法程序，切实维护公民选举权和被选举权，制定《村委会选举法》，进一步完善《村委会组织法》、《村委会选举办法》；执法机关要严格执法，提高行政执法水平，协调好乡镇政府与村委会关系；司法机关要深化司法改革，坚持做到公正司法，有效维护《村委会组织法》和《村委会选举办法》的权威；村民要坚持尊法、守法、护法、用法，增强法治意识和维权意识。在全面依法治国倡导建立社会主义法治体系的基础上，进一步健全村委会选举制度的法治体系，是实现农村基层社会“依法治理”“有效治理”“科学治理”的保障，也是建设社会主义法治国家、发展中国特色社会主义民主政治的基础。

五、坚持以加强农村基层党组织建设为完善和发展村委会选举的领导力量

在现代化的发展历程中，政党是现代政治生活的核心领导力量，形成强大的政党领导,是现代化取得成功的关键所在。“一个现代化中政治体系的安定,取决于其政党的力量……凡达到目前和预料的高水平政治安定的发展中国家,莫不至少拥有一个强有力的政党。”[13]只有依靠强有力的领导核心,强大的国家主导作用才能得以具体实现，这也就决定了村委会选举的完善和发展必须坚持中共的领导核心作用。农村基层党组织在农村社会中起到“领路人”的作用，党员个人在选举中的实践行为具有示范作用，农村基层党组织对凝聚全体村民力量、调动农民参与选举具有指导作用。“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用。”[14]

农村基层党组织自改革开放以来取得较大发展，截至2012年底，58.8万个建制村建立了党组织，但是基层党组织也存在着诸多的问题。首先，党员老龄化严重，年轻党员缺乏。再加上很多在大学以及企业入党的年轻人对村务缺乏热情，导致基层党组织缺乏活力和领导力，难以在村委会选举中发挥先锋模范作用。其次，党员理论文化水平较低。尽管老党员其对党的伟大事业和党所引导的各项社会主义建设充满热情，但是对党和政府所制定的政策、法令的领会程度较差，贯彻和执行的能力更是一般。再次，基层党组织的纯洁性不够。部分党员干部利用职权之便为自身谋利益，贪污受贿、出卖土地、欺骗农民。最后，基层党组织吸纳党员的能力不足。尽管党对于吸收先进农民积极分子入党持较为开放的态度，但是基层党组织仍然缺乏后备力量，年富力强、文化水平高的党员比较缺乏。这都是农村基层党组织面临的问题和困境，需要认真对待并切实得到解决。

除了基层党员自身存在的问题，以党支部书记为领导的基层党组织在与村委会的工作和交流过程中也存在着冲突，协调配合工作的力度不够。由于党组织建设发展缓慢以及党员先锋模范性作用得不到有效发挥，使得村委会独自管理村内事务而不缺乏其他系统的有效监督，村委会选举这一关系农民当家作主的制度也难以得到有效贯彻。要加强基层党组织建设，全面提高党员素质，全面从严治党，充分发挥农村基层党组织在村委会选举过程的引领和指导作用。要以保持共产党员先进性教育为目标，提高党员的党性修养和政治素质；要吸收有能力的农村优秀积极分子入党，增加基层党组织的新鲜血液；基层党组织要有意识地引导有能力成为候选人的优秀人员从事农村公益事业；积极参与村委会管理工作,公正地为选民办实事,树立良好形象,提高政治信任度；进入选举期后,要引导候选人学习选举法,并利用合法手段宣传自己,以提高当选率。“要求村党支部应当保证村委会充分发挥其职能，保障农民的选举权，尊重村民的选举结果”[15]，要切实加强农村基层党组织建设，扩大农村基层民主，要在党的统一领导下有步骤、有秩序地完善和发展村委会选举，坚持正确的方向和科学的引领。

中国农村的村委会选举已经走过了将近30个年头，这套选举模式不是完美无缺的，仍处于发展之中,特别是在制度规定与实际运行之间还存在一定差距。从现代化的角度探寻农村村委会选举的完善及发展路径，以实现农业现代化为动力、以培养现代化的农民为基础、以深化体制机制改革为着力点、以完善法治体系为保障、以加强基层党组织建设为领导力量，通过现代化的制度安排和顶层设计为农村参与农村自治提供通畅的渠道与空间，保证选举的公平正义。十八届三中全会提出全面深化改革的目标是完善和发展中国特色社会主义制度，实现国家治理体系和国家治理能力的现代化，以现代化视域审视农村村委会选举并提出具体对策，不仅仅能实现农村治理体系的现代化，而且还会进一步为实现国家治理体系和治理能力的现代化贡献力量，切实推进国家各项制度的现代化。

[1] 罗荣渠.现代化新论——世界与中国的现代化进程[M].北京:商务印书馆出版社,2014:17.

[2] 魏毅敏.村民自治和中国现代化—中国现代化背景下村民自治的意义和困境[D].北京:中国政法大学,2002:8.

[3][12][14] 詹成付.加强和改进村委会选举工作学习读本[M].北京:中国青年出版社,2009:15,146,146.

[4][5][8][11] 郑晓华.经济发展与村庄民主——中国经验阐释[M].北京：上海交通大学出版社,2013:67,78,73,69.

[6][7][10][15] 潘嘉玮,周贤日.村民自治与行政权的冲突[M].北京:中国人民大学出版社,2004: 202,161,11,144.

[9] 肖唐镖.村级选举与治理的观察和调查——来自四省五个县的报告(2005—2006)[M].北京:中国社会科学出版社,2013:8.

[13] 亨廷顿.变革社会中的政治秩序[M].北京:华夏出版社,1988:396.

2016-01-15

本文是安徽师范大学2015年研究生科研创新与实践项目立项一般项目《论建国初期土地改革与农村基层政权的建构》的阶段性成果，编号为2015cxsj091。

安徽师范大学 马克思主义学院，安徽芜湖,241002

田天亮(1991- )，男，山东泰安人，安徽师范大学马克思主义学院中国化专业硕士研究生，研究方向：马克思主义中国化理论成果。

D921.2

A

1008-8091(2016)02-0055-05