网络舆情突发事件治理：国际视野与中国路径

周广艳　张亦工

(山东财经大学 继续教育学院， 山东 济南　250014)



网络舆情突发事件治理：国际视野与中国路径

周广艳张亦工

(山东财经大学 继续教育学院， 山东 济南250014)

[摘要]他山之石，可以攻玉，国外在网络立法、机构监管、行业自律、媒介素养教育等方面的经验可以为我所用。当前，为确保我国网络舆情突发事件治理取得实效，应着力加快网络立法进程，提高依法治理水平；重视组织机构建设，完善应急管理指挥协同体系；加强行业组织自律，促进政府与社会“握手”共治；倡导网络信息公开，增强舆情快速反应能力；开展媒介素养教育，引导网民做到道德自主和伦理自觉。

[关键词]网络舆情突发事件；治理；国际视野；中国路径

一、网络舆情突发事件治理：自媒体时代的重要议题

当今时代，互联网技术迅猛发展，网民数量急剧增加，根据国际电信联盟最新发布的数据显示，目前全球互联网用户已超过30亿人，占全球总人口的40%。①《2014年全球互联网用户已超过30亿 占总人口40%》，中研网2014年11月26日。基于网络媒体的开放性、交互性、发散性、无国界性、用户身份匿名性等优势和特点，网民言论自由度空前提高，获取信息更为便利，交流更加便捷，政治参与更加通畅，人类社会已步入“自媒体时代”。

在自媒体时代，人类社会现代化程度不断提高，政治、经济、社会等领域的冲突和矛盾也在不断积聚，“现代性孕育着稳定，而现代化过程却滋生着动乱”。②塞缪尔.R·亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，生活·读书·新知三联书店1989年版，第38页。现实社会中的冲突和矛盾经由网络的催化和放大，常常以网络舆情突发事件的形式呈现出来。所谓网络舆情突发事件，是指某些社会热点问题借助互联网的报道、炒作、放大和扩散，在网络空间引起持续关注和多链式互动，升级演化为网民的一致行动，并需要政府严阵以待紧急处置的公共事件。

与现实世界发生的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件相比，网络舆情突发事件既有发生意外性、关注聚焦性、效应破坏性和处置紧迫性的共性特征，又有如下独特鲜明的个性特征：

一是受到社会焦点问题的诱发。网络舆情突发事件是社会焦点问题的映射和扩大，现实生活中的政治腐败、经济犯罪、道德沦丧、民族冲突、宗教对立、司法不公等焦点问题极易引起网民的关注，网络空间的热烈讨论使议题快速发酵并广泛传播，产生一石激起千层浪的效应，助推网络舆情突发事件浮出水面。

二是“裂变式”传播特征明显。在Web 2.0时代，网络交流工具日益多元化，网络信息的传播日渐“圈群化”，网络公共议题的设置也日益快捷。“据统计，网络舆情突发事件中的本体事件一经发生，一般2至3小时后就可在网上出现，6小时后就可被多家网站转载，24小时后在网上的跟贴和讨论就会达到一个高潮”。③姜胜洪：《网络舆情热点的形成与发展、现状及舆论引导》，《理论月刊》2008年第4期。庞大的网络群体借助BBS论坛、百度贴吧、微博、微信、博客等即时通讯工具，随时关注社会事务和发表意见，实现内容的“裂变式”传播。

三是带有人为干预的色彩。网络推客、意见领袖、带有不满情绪的公众等打破了网络传播的自发秩序，将个人的生活体验、主观情绪、利益诉求、价值偏好等渗透在传播信息、设置议题、催生刺激的过程中，导致离散型的社会公众受到情绪感染和言语鼓动。尤其是以偏概全、非理性化、肆意渲染的网络爆料，容易引发网络围观，激化不满情绪，网民趋于一致的行动助长网络舆情突发事件的生成，群情激奋的高亢推动网络舆情突发事件的升级，网络舆情突发事件的演化越来越具有人为干预的色彩。

四是双重效应明显。一方面，网络舆情突发事件具有正价值，它激发了公众参政议政和利益表达的愿望，推动民主参与机制的完善，促进政府决策更加科学和民主，倒逼国家机关及其工作人员严格做到依法行政、文明执法和公正司法。另一方面，网络舆情突发事件还存在诸多负效应。在网民受到教唆和动员而开展游行、示威、请愿等活动，或是情绪失控、失去理智而在现实生活中从事打、砸、抢、烧等违法活动时，在境外敌对分子和分裂势力利用网络肆意鼓噪，丑化党和政府的形象时，网络舆情突发事件作为网络“炸弹”随时可能被引爆，对国家的有效治理产生严重的威胁。

正是由于网络舆情突发事件的演化是隐性因素和显性因素共同交织、离散型因素和集中性因素交互作用、不确定因素和确定因素相互影响的过程，容易出现网络谣言肆意传播、非理性情绪大行其道、网络威胁全面升级等情况，给国家治理和公民利益产生潜在威胁。因此，如何运用全球视野借鉴国外经验，如何立足本土探索可行措施，是自媒体时代治理网络舆情突发事件的重要议题。

二、国际经验扬弃：网络舆情突发事件治理的他山之石

国外在网络舆情突发事件治理方面取得较为成功的经验，初步形成了法制保障、机构建设、行业自律、信息监控和网民教育为一体的网络舆情突发事件治理格局。

(一)网络立法：网络舆情突发事件治理的有力支撑

世界各国一般通过健全网络专项立法，运用法律手段治理网络舆情突发事件。在这一方面，美国网络立法起步较早、体系完善，堪称典范。自20世纪90年代互联网勃兴之时，美国就未雨绸缪，围绕国家安全、保护知识产权、计算机与网络安全等领域，率先开展网络立法工作，先后制定了《隐私权法》(1974)、《电子通信隐私法》(1986)、《网络电子安全法案》(1999)、《信息自由法》(2007)、《将保护网络作为国家资产法案》(2010)等130余部法律法规。上述立法相互衔接，相互配套，具有较强的针对性和可操作性，是依法治理网络舆情突发事件的可靠保障。

欧洲国家以严格的法律制度规范互联网行为，着重强化国家信息安全和公民隐私安全的保障。英国2001年颁布《调查权管理法》，要求网络服务提供商必须通过政府技术支持中心发送信息包，防范有害信息的大量传播；为调查严重犯罪和恐怖主义，保护公众安全，在特定情况下警察和情报部门可以获取通信数据。法国1999年制定《信息社会法案》，既注重保证网民的自由空间和人权自由，又重视保护网民的隐私权、著作权以及国家和个人的网络安全。德国秉承“不能让互联网成为没有法度的空间”的理念，制定和实施《信息与通讯服务法》(1997)，明确互联网内容提供方、互联网服务提供方和网络搜索服务提供方的法律责任，严厉禁止传输涉及猥亵、色情、诽谤、谣言、纳粹的违法内容。意大利于2010年发布了一项关于加强网络管理的法案，要求针对通过博客、微博等新兴网络互动平台发布的信息加强审查。

亚洲国家高度重视互联网的立法及执法工作，构建了较为完善的保证网络安全和公共利益的法律法规。新加坡1996年制定《网络管理办法》，明确网络活动的法律规制。又根据《广播法》制定《网络行为准则》和《网络内容指导原则》，对网络业者采取分级授权的管理制度，规定网络业者的法律责任。韩国2006年通过的《促进使用信息通信网络及信息保护关联法》，规定网站如果存在不主动屏蔽有关暴力、违法和涉嫌诋毁他人的文章和影像等情形的，应当承担相应的法律责任。

(二)组织监管：网络舆情突发事件治理的坚强保障

成立专门性的网络监管机构，是管控网络舆情突发事件生成与蔓延的组织性措施。域外国家大多在内政、安全、媒体和文化管理等部门，专门设立相应的机构负责网络突发事件的治理。

在美国，联邦通讯委员会作为履行互联网行政性管理职责的机构，主要负责网络资源管理、监督管理网络服务项目，执行网络管理法案和政策等事项。另外，美国还在司法、军方和情报部门设立专门机构负责监控网络运行。近年来，美国还注重整合反击网络黑客指挥部、国家网络安全与通信整合中心等专门机构的职能，负责网络监控与执法。加拿大建立政府行动中心，与皇家骑警、安全情报局、通信安全研究院、消费者事务局、网络事件反应中心等机构保持紧密合作的关系，共同监管互联网安全事件。

欧洲国家大都通过下设和专设机构，履行网络舆情突发事件监管职责。德国成立多层面立体交叉的网络监管机构，联邦内政部是负责互联网信息安全的最高国家机构，下设信息技术安全局和联邦刑警局，加强与网络供应商的合作，交流侦查有害网络信息的经验和技术。在联邦刑警局之下，德国还专设“数据网络无嫌疑调查中心”，监控有害网络信息的传播。希腊于2004年成立网络犯罪部，专门负责处理和互联网相关的诸如国家安全、自杀、欺诈等犯罪行为。俄罗斯构建完善的网络安全防护体系，由联邦安全委员会科学技术理事会下设的信息安全分会负责统一领导国家信息安全建设与规划。自2008年起，俄政府分别在联邦安全总局、联邦媒体与文化管理局和内务部专设网络监控中心，负责网络信息监控。俄罗斯还成立通信、信息技术和大众传媒监督局，对传播不良网络信息的网站实施“黑名单”管理制度。

(三)行业自律：网络舆情突发事件治理的现实依托

网络是一个隐匿、虚拟、交互、开放的世界，“少干预，重自律”是国际互联网管理的普遍做法。在政府主导之下，发达国家通过加强网络行业自律组织建设，在制定行业规范、处理社会投诉、进行宣传教育等方面，为有效治理网络舆情突发事件作出有益探索。

美国政府强调行业自律，呼吁网络经营商建立自律性规范。美国互联网行业协会严格执行行业自律规范，切断网络谣言传播渠道，发挥网络谣言“过滤器”作用。美国互联网保健基金会强调各大论坛和聊天室都应有服务规则与管理条例，并倡导建立互联网行业道德自律准则。加拿大网络提供者协会和互联网服务商协会等社团组织，通过制定行业自律准则，明确产业责任，加强行业“自我规制”，主动与政府、国际组织加强合作，构建互联网信息服务规则和争议解决机制。

英国构建了以行业自律为主、行政管理为导航、辅以技术和法制的管理模式，具有鲜明的特色。英国互联网监视基金会(IWF)作为行业自律组织，开通网络热线，接受公众投诉；制定行业规则，做到共同遵守；实施内容分类标注技术，防范非法网络内容的传播。IWF以《R3安全网络协议》(“R3”意指分级、检举和责任)为基础，拟定了从业人员行为守则。IWF侧重于搜寻网络非法信息，并将非法信息通报给网络服务商，督促其采取有力措施阻止网民访问。该机构还与英国以外的举报热线和执法机构合作，密切配合安全部门跟踪网络犯罪活动人员。另外，法国成立互联网监护会、互联网用户协会、互联网理事会等组织，德国设有国际性内容自我规范网络组织，日本成立互联网行业协会组织，制定一系列行业规范，加强网络行业自律。

(四)媒介素养教育：网络舆情突发事件治理的重要基石

媒介素养教育是规范网络行为的先导性措施，具有转变网络观念、规范网络行为、重塑网络生态的效应。加强媒介素养教育，目的是提高互联网业界和用户的道德自主性和自觉性，有效规范自己的网络行为。

在媒介素养教育方面，发达国家不遗余力，就课程设置、教育内容、职能整合等问题率先做出探索。英国的经验是将媒介素养教育纳入国家课程体系，媒介教育内容涉及媒介组织、媒介形态、媒介技术、媒介语言、媒介受众、媒介再现等方面，引导民众对媒体意义构建、媒体权力关系、媒体显性声音、媒体隐性观点等问题进行积极反思。美国的媒介素养教育起始于20世纪60年代，注重动员教师和民间组织开发和推广媒介素养教育课程体系，以提高公众解读媒体信息的能力，增强媒体批判意识，并从媒体交流中获得就业、乐趣等利益。加拿大媒介素养教育侧重于平衡媒介内容、媒介生产者和受众的关系，核心在于引导公众正确解读媒介内容。新加坡主要由教育部和新闻通讯及艺术部实施媒介素养教育，前者主要针对在校学生提供媒体素养教育课程，并对提供媒体素养教育课程的私立教育公司(或其他机构)实施严格的资质认证；后者主要针对社会公众开展媒介素养教育，其下设立媒体发展管理局、国家文物局、国家档案局、国家图书馆管理局、新加坡美术博物馆管理局等14个机构。不仅如此，新加坡还进行职能整合，成立网络健康指导联合委员会，整合教育部、新闻通讯及艺术部、社会发展及体育部、国防部、内政部、新加坡资讯通信发展管理局和媒体发展管理局等职能部门的力量，共同参与和开展媒介素养教育。

三、本土实践探索：网络舆情突发事件治理的攻玉之路

在社会转型期，由于社会矛盾高发、多发、频发，一些社会矛盾经由网络的传播与放大，演化为网络舆情突发事件。治理网络舆情突发事件，是一项系统工程，必须多措并举、全面谋划，系统推进。

(一)加快网络立法进程，提高依法治理水平

加快网络立法，做到依法治理，是治理网络舆情突发事件的共性经验。目前，我国的网络立法还存在位阶较低、体系分散，具体制度的科学性、合理化、完整度不高，网络信息规制的原则、程序不健全，网络权利救济缺失等问题，亟需寻求破解之道。

为推进网络立法进程，要修订和完善《中华人民共和国计算机信息网络国际联网管理暂行规定》《互联网信息服务管理办法》《计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》《中华人民共和国政府信息公开条例》《中华人民共和国保密法》等法律法规，并在此基础上，着手制定统一的《互联网信息安全法》，以妥善解决网络舆情突发事件可能引发的各类问题。

除此之外，要建章立制，明确规定网络运营商和网民的权利、责任和义务。一方面，严明立法，规范网络运营商的监管职责和监管流程，整顿甚至关闭无视和纵容谣言传播的网站，督促网络运营商及时处置网络造谣传谣、恶意攻击政府等违法违规行为。另一方面，要提高执法力度，严厉惩治和打击危害国家安全、领土完整、宗教和谐、社会稳定的网络犯罪行为，加强对网民上网操作痕迹信息、位置信息、隐私信息的立法保护，严厉打击利用互联网侮辱他人或者捏造事实诽谤他人以及恶意煽风点火、传播网络谣言的行为。

(二)重视组织机构建设，完善应急管理指挥协同体系

当今时代，网络世界变幻莫测，网络信息纷繁复杂，网络事件层出不穷。网络舆情突发事件一旦发生，影响范围往往波及众多领域或地区，单个管理部门往往独力难支，迫切需要构建全方位、全天候、多角度的预警、监管、控制、协调和应急指挥系统。然而，我国还没有真正建立权威、统一的常态负责网络舆情突发事件应急管理的指挥机构，相关部门各自为政、缺乏协调，加之受制于人力、信息、技术、装备等资源匮乏的影响，大大削弱了政府对网络舆情突发事件的应急管理能力。

基于上述原因，有必要在国务院、省政府和大中城市专设网络舆情突发事件应急管理机构，由政府主要领导担任总指挥，统一协调职能部门行为、统一调配应急资源、统一决策和指挥各项事务。要建立跨行政区域的协同体系，各部门、各行业的专项指挥机构均作为应急管理机构的子机构，接受国家网络舆情突发事件应急管理机构的指挥调度。另外，根据工作需要和性质，还可设置专项事务工作组，具体负责网络舆情突发事件信息获取、数据库建立、综合风险评估、预测预警、制定应急预案等事务，专门评估和检查各项应急行动的落实，对处置措施提出有的放矢的建议。

(三)加强行业组织自律，促进政府与社会“握手”共治

网络舆情突发事件治理不是政府的“独角戏”，它与社会各界息息相关，需要各方力量共同参与。我国网络舆情突发事件的治理可在发挥行业自律组织作用，促进政府监管和行业自律有机结合方面做文章。

一是制定行业自律规范。要集中网络协会、网络服务商的智慧，围绕网络宗旨、经营基准、网民行为、个人信息保护等事项协商制定自律规则，以弥补网络法律和政策的空白与不足。

二是推动行业自我监管。网络协会作为行业自律组织，要通过开设举报热线或举报网站等形式，吸纳公众力量加强对网络行为的监督。网络协会接到举报或投诉后，要及时审查和评估，认定为违规或违法的，责令网络服务商改正。对于影响重大、后果严重的事件，可移交政府职能部门处理。

三是提供行业技术支持。网络协会要向网民提供过滤、分类软件及其相关技术服务，运用技术手段过滤掉网络谣言、攻击政府等不良信息，防范网络舆情突发事件的失控与升级。

四是促进业界与政府合作。各类网络协会要引入“治理”理念，既要加强自我管理，又要与政府密切合作，形成协同治理的局面。可探索建立政府部门、主流媒体、科研机构、网络协会“四位一体”的互联互通机制，做到各尽其能，协同配合。其中，政府独挡一面，承担网络舆情突发事件治理的主要责任；媒体作为信息沟通和传播的平台，与网络意见领袖和普通网民进行积极有效的沟通，负责做好事前预警、事中处置、事后反馈等报道工作；科研机构整合政治学、管理学、传播学、心理学、精神病学等方面的专家力量，为治理网络舆情突发事件提供智力支持；网络协会发挥自身专长和优势，主要从事行业自律、危机干预、心理救助等活动。

(四)倡导网络信息公开，增强舆情快速反应能力

网络舆情千变万化，稍有不慎将酿成难以收拾的结局。看似无关紧要的视频，一篇针砭时弊的论文，一个无凭无据的谣言，都有可能在网络上掀起惊涛骇浪，引发严重的社会危机。传播学告诉人们：谣言止于公开。网络信息的公开度和透明度越高，网络谣言的传播空间就越小，网络舆情突发事件恶化的机会也就越少。因此，各级政府务必做到信息公开，堵疏结合，构建灵活灵敏的网络舆情快速反应机制，遏制不良网络舆情的产生和传播。

首先，要健全网络舆情突发事件舆情预警机制，做到未雨绸缪，有备无患。有必要成立全国性的舆情监测网络，并下设舆情监测站、舆情监测点，每一级设置专业网络舆情监测员，由其运用搜索引擎等技术手段负责收集和分析网络舆情信息，汇总和比对敏感热点事件。由网络舆情监测员汇总信息，上报网络舆情动态，最后由政府职能部门明确网络舆情突发事件的触发点和源头，临危不乱，果断应对，防止网络舆情突发事件的升级和蔓延。

其次，要建立网络舆情突发事件即时发布机制，抢占网络舆论制高点。传播学“24小时定律”告诉人们，如果24小时内不对突发事件作出处理和应对，舆论压力会越聚越大，政府会越来越被动，事件会不断升级和蔓延。在最初的24小时，如果正确的网络信息不占领人们的头脑，那么以讹传讹的虚假信息就可能充斥人们的头脑。因此，政府应快速介入、先声夺人，抢占舆论先机，掌握舆论主动权，让事实真相说话，消除民众猜疑和恐慌，减少网络舆情突发事件恶化的几率。

第三，要建立网络舆情突发事件快速通报机制，为应急预案寻找决策依据。各级网络舆情监测员应将舆情信息呈报地方政府，再由地方政府向上级政府报送，严防出现迟报、谎报、瞒报、漏报的现象。上级政府应加强网络舆情研判，建立即时通报制度，召集有关部门协同会商处置方案。

(五)开展媒介素养教育，引导网民自觉遵守网络道德规范

在网络空间，人与人的关系是虚拟的、匿名的，外在的网络道德和法律更需要转化为网民的内在的道德自觉。网民道德自主能力的提高，有赖于媒介素养教育的大力开展。

为推进媒介素养教育，我国应成立网络舆情突发事件应急管理培训中心，定期举办应急管理能力专题培训班，开展应急管理指挥模拟演练，加强应急管理国际交流工作。网络舆情突发事件应急管理培训中心要开发教材、讲义、光盘等教学资料，将应对网络舆情突发事件纳入国民教育，增强全民网络安全意识和处置网络突发事件的能力。在开展教学培训活动时，要引导网民自觉遵守网络伦理规范，不传播网络谣言，不浏览和发布攻击党和政府的言论，不恶意开展网络行动，做到洁身自爱，恪守诚实、公正、友善的道德原则，尊重他人隐私，保守国家秘密。要教导网民自觉批判道德相对主义和无政府主义，号召网民自发成立网络道德联盟，制定网络自律公约，并相互监督、自觉遵守。要动员政府、企业、学校等组织开设网络伦理课程，推动网络伦理规范的宣传落实。要将新鲜经验发扬光大，推陈出新，比如参考南京白下区警方利用网络软件“TOM猫” 制作防范网络事件的宣传视频的做法，借鉴“科学松鼠会”等民间网络科普组织增强人们抵制网络谣言能力的经验。上述种种努力，都有望提高政府应对网络舆情突发事件的能力。

总之，治理网络舆情突发事件，必须具备全球视野，善于汲取国外成功经验；必须拥有本土探索精神，勇敢尝试，大胆创新。基于网络舆情传播特点和国内网络生态环境，治理网络舆情突发事件应以立法为支撑、机构建设为保障、行业自律为辅助、信息监控为抓手、媒介素养教育为基础。唯有如此，才能创设干净安全的网络空间，防范网络舆情突发事件的升级和蔓延，促进网络社会的和谐安宁。

(责任编辑：陆影)

张亦工(1966—)，男，博士，山东财经大学继续教育学院院长、教授，主要研究方向为应用经济学。

[中图分类号]G206

[文献标识码]A

[文章编号]1003-4145[2016]01-0107-05

基金项目：本文系山东省社会科学规划研究项目重点课题“网络舆情突发事件应急管理机制研究”(项目编号：13BGLJ05)、山东省社会科学规划项目“制度、诚信与社会和谐”(项目编号：07CZXJ02)的阶段性成果。

作者简介：周广艳(1977—)，女，山东财经大学继续教育学院讲师，主要研究方向为公共管理、资源管理。

收稿日期：2015-09-18